№ 0440/6931/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 лютого 2021 року

м. Київ

справа №0440/6931/18

адміністративне провадження №К/9901/7730/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шевцової Н.В.,

суддів: Смоковича М.І., Кашпур О.В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 0440/6931/18

за позовом заступника керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області до Нікопольської міської ради, Відділу освіти і науки Нікопольської міської ради, за участю третіх осіб - Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Комунального дошкільного закладу (ясла-садок) № 34 "Маргаритка" про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Шлай А.В., суддів Кругового О.О., Прокопчук Т.С.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог.

1. 14 вересня 2018 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду звернувся перший заступник керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області, що діє в інтересах держави (далі - позивач) з адміністративним позовом до Нікопольська міська рада (далі відповідач-1), Відділ освіти і науки Нікопольської міської ради (далі - відповідач-2), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДСНС у Дніпропетровській області), Комунального дошкільного закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка», в якому просив:

1.1 визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти і науки Нікопольської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального дошкільного навчального закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка», що зафіксовані у приписі № 133 позапланової перевірки, проведеної у період з 24 жовтня 2017 року по 27 жовтня 2017 року Нікопольським міськрайонним відділом ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області;

1.2 зобов`язати Відділ освіти і науки Нікопольської міської ради вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки;

1.3 визнати протиправною бездіяльність Нікопольської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального дошкільного навчального закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка»;

1.4 зобов`язати Нікопольську міську раду вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки, у тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень.

1.5 стягнути з відповідачів на користь прокуратури Дніпропетровської області судові витрати по справі.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Нікопольським міськрайонним відділом ГУ ДСНС у Дніпропетровській області неодноразово здійснювались перевірки Комунального дошкільного закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка» щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, в тому числі і позапланові. Актами №21, 66, 138 було виявлено ряд порушень стандартів та нормативів у сфері пожежної безпеки. Були прийняті додаткові заходи на усунення виявлених порушень, а саме, прийнято приписи від 18 березня 2016 року № 151, від 02 червня 2017 року № 67, від 17 жовтня 2017 року № 133. Недоліки усунуті частково.

2.1. В той же час органи ДСНС України, відповідно до приписі Кодексу цивільного захисту України позбавлені права звернутися з позовом про спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти.

2.2. Додатково позивач зазначає, що з метою проведення фінансування протипожежних заходів, керівництво Комунального дошкільного закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка» неодноразово зверталось до Відділу освіти і науки Нікопольської міської ради з питань виділення бюджетних коштів на виконання приписів. Проте, відповідне залишається не вирішеним, що засвідчує бездіяльність відповідачів в частині фінансового забезпечення Комунального дошкільного закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка».

2.2. Наведені факти є неприпустимими в силу статті 53 Конституції України, положень Закону України «Про охорону дитинства», статті 3 Конвенції про права дитини, прийнятої резолюцією Генеральної Асамблеї ООН від 20 листопада 1989 року, та є порушенням приписів Кодексу цивільного захисту України та Правил пожежної безпеки в України, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. У період 02 березня 2016 року по 18 березня 2016 року Нікопольським міськрайонним відділом ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області проведено планову перевірку Комунального дошкільного закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка» щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатом якого складено акт від 18 березня 2016 року № 21.

4. В акті перевірки встановлено низку порушень, допущених Комунальним дошкільним закладом (ясла-садок) № 34 «Маргаритка», а саме:

- не обладнано системою пожежної сигналізації приміщення закладу;

- відсутні сертифіковані протипожежні двері приміщення електричної щитової;

- електрощити в електричній щитовій обладнано автономними системами пожежогасіння;

- не проведено страхування членів пожежної дружини.

4.1. Копію акту вручено директору закладу.

4.2. Згідно з відміткою на акті заперечень або зауважень на акт перевірки не було.

5. 18 березня 2016 року прийнято Припис № 151 на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, в якому встановлено строк на усунення виявлених порушень до 01 серпня 2016 року.

6. Також, у період 22 травня 2017 року по 02 червня 2017 року Нікопольським міськрайонним відділом ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку Комунального дошкільного закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка» щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатом якого складено акт від 02 червня 2017 року № 66.

6.1. В акті перевірки встановлено низку порушень, допущених Комунальним дошкільним закладом (ясла-садок) № 34 «Маргаритка», а саме:

- не обладнанні приміщення будівлі дошкільного закладу системою протипожежного захисту: системою пожежної сигналізації з виведенням тривожного сповіщення на пульт пожежного спостерігання;

- приміщення електричної щитової не відділено протипожежними перешкодами;

- відсутні паспорти блискавкозахисних пристроїв та паспорти заземлюючих пристроїв блискавкозахисту будівлі дошкільного закладу;

- не проведено ідентифікацію всіх будівель та приміщень, як потенційно небезпечних об`єктів.

6.2. Копію акту вручено директору закладу.

6.3. Згідно з відміткою на акті заперечень або зауважень на акт перевірки не було.

7. 02 червня 2017 року прийнято Припис № 67 на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, в якому встановлено строк на усунення виявлених порушень до 01 вересня 2017 року до 01 серпня 2017 року.

8. Також, у період 24 жовтня 2017 року по 27 жовтня 2017 року Нікопольським міськрайонним відділом ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку Комунального дошкільного закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка» щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатом якого складено акт від 27 жовтня 2017 року № 138.

8.1. В акті перевірки встановлено низку порушень, допущених Комунальним дошкільним закладом (ясла-садок) № 34 «Маргаритка», а саме:

- не обладнана будівля дошкільного навчального закладу системами протипожежного захисту;

- не встановлені протипожежні двері в отворі протипожежної перешкоди, яка відокремлює електрощитову;

- не забезпечений захист будівель та споруд від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів;

- допущено знімання пристроїв для самозачинення дверей сходових кліток, коридорів, холів.

8.2. Копію акту вручено 30 жовтня 2017 року.

8.3. Згідно з відміткою на акті заперечень або зауважень на акт перевірки не було.

9. 27 жовтня 2017 року прийнято Припис № 133 на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, в якому встановлено строк на усунення виявлених порушень до 31 січня 2018 року, а щодо дверей - до 01 грудня 2017 року.

10. Згідно з інформаційним листом Комунального дошкільного закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка» на адресу Нікопольської місцевої прокуратури від 19 липня 2018 року № 118 щодо фактичного виконання Припису від 27 жовтня 2017 року № 133, повідомлено, що з 4-х порушень, які необхідно усунути, виконане одне: встановлено пристроїв на дверях коридору для самозачинення та ущільнення їх впритул.

11. 16 липня 2017 року прокурор на виконання повноважень, наданих статтею 131-1

Конституції України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» звернувся до Відділу освіти Нікопольської міської ради та Нікопольської міської ради з листами від 16 липня 2018 року № 99-2938 та від 16 липня 2018 року №99-2938 щодо надання інформації про виконані заходи з пожежної безпеки, в том числі і по Комунальному дошкільного закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка».

12. Листами від 20 липня 2018 року № 876 та від 20 липня 2018 року № 5476/18 Відділ освіти Нікопольської міської ради та Виконавчий комітет Нікопольської міської ради повідомили, що протягом 2016-2017 року в місті проводилась децентралізація опалення закладів соціальної галузі, відбулось переведення усіх закладів освіти на індивідуальне опалення, що потребувало додаткового фінансування з місцевого бюджету. Тому на заходи з пожежної безпеки кошти виділені не в повному обсязі. Також зазначено, що станом на 16 липня 2018 року в закладах освіти виконані такі заходи з безпеки, зокрема, у Комунальному дошкільному закладі (ясла-садок) № 34 «Маргаритка» встановлено доводчик на вхідних дверях КДНЗ № 34 «Маргаритка».

13. У період 02 жовтня 2018 року по 03 жовтня 2018 року Нікопольським міськрайонним відділом ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку Комунального дошкільного закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка» щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатом якого складено акт № 206 від 03 жовтня 2018 року.

14. В акті перевірки встановлено низку порушень, допущених Комунальним дошкільним закладом (ясла-садок) № 34 «Маргаритка», а саме:

- не обладнана будівля дошкільного навчального закладу системами протипожежного захисту;

- не встановлені протипожежні двері в отворі протипожежної перешкоди, яка відокремлює електрощитову;

- не забезпечений захист будівель та споруд від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів.

14.1. Копію акту вручено 03 жовтня 2018 року.

14.2. Згідно з відміткою на акті заперечень або зауважень на акт перевірки не було.

15. 04 жовтня 2018 року прийнято Припис № 177 на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

16. Підставою для звернення прокурора до суду є виявлені ГУ ДСНС у Дніпропетровській області порушення вимог протипожежної безпеки в діяльності комунального закладу дошкільного навчального закладу (ясел-садка) № 34 «Маргаритка».

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

17. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року, ухваленим в порядку спрощеного провадження, позов задоволено:

17.1 визнано протиправною бездіяльність Відділу освіти і науки Нікопольської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального дошкільного навчального закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка», що зафіксовані у приписі № 133 позапланової перевірки, проведеної у період з 24 жовтня 2017 року по 27 жовтня 2017 року Нікопольським міськрайонним відділом ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області, у приписі № 177 від 04 жовтня 2018 року, позапланової перевірки, проведеної у період з 02 жовтня 2018 року по 03 жовтня 2018 року.

17.2 зобов`язано Відділ освіти і науки Нікопольської міської ради вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки.

17.3 визнано протиправною бездіяльність Нікопольської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального дошкільного навчального закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка»;

17.3 зобов`язано Нікопольську міську раду вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки, у тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних для усунення виявлених порушень.

18. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої дійшов висновку, що порушення, які були виявлені за результатами перевірок КДЗ (ясла-садок) № 34 «Маргаритка», фактично не усунуті, ці порушення становлять низку порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, в тому числі дітей, працюючого персоналу, інших громадян, а також осіб, які будуть здійснювати ліквідацію надзвичайної ситуації (пожежі), в разі її виникнення. Також, суд першої інстанції дійшов висновку, що перший заступник керівника місцевої прокуратури в силу прямих норм Закону наділений процесуальними повноваженнями прокурора, а також наділений повноваженнями щодо звернення з адміністративним позовом до суду, обґрунтувавши, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, що і було здійснено у позові.

19. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову першого заступника керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області відмовлено.

20. Скасовуючи рішення суд першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що доводи позивача про те, що ГУ ДСНС у Дніпропетровській області не наділено повноваженнями звернення до суду із позовом щодо зобов`язання вчинити дії, не є передумовою звернення прокурора з відповідним позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 67 68 Кодексу цивільного захисту України.

20.1. Сформульовані позивачем в адміністративному позові та задоволені судом першої інстанції позовні вимоги виключають можливість як добровільного, так і примусового виконання судового рішення, внаслідок незазначення певних (тобто конкретних дій), які повинні вчинити відповідачі.

20.2. Додатково суд апеляційної інстанції зауважив, що судом першої інстанції визнано протиправною бездіяльність Відділу освіти і науки Нікопольської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки, зафіксованих у приписі № 133. Проте, як встановив суд першої інстанції, зазначений припис було внесено на адресу КДНЗ (я/с) № 34 «Маргаритка», який і зобов`язаний його виконувати.

ІV. Касаційне оскарження

21. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції Перший заступник прокурора Дніпропетровської області подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 19 березня 2019 року.

22. У касаційній скарзі Перший заступник прокурора Дніпропетровської області просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

23. На обґрунтування касаційної скарги перший заступник прокурора Дніпропетровської області вказує на те, що оскаржуване судове рішення ухвалене без з`ясування всіх обставин, що мають значення для справи та надання оцінки зібраним у справі доказам, а висновки, викладені цьому рішенні є необґрунтованими, зробленими внаслідок неправильної кваліфікації спірних правовідносин з ігноруванням підстав та предмету позову.

23.1. Наполягає на тому, що звернувся до суду не в інтересах ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, а як самостійний позивач, оскільки предметом позову у цій справі є матеріально-правова вимога заявлена до суб`єкта владних повноважень (органів місцевого самоврядування) про зобов`язання виконати обов`язок, передбачений Закону України «Про дошкільну освіту», Закону України «Про освіту», Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо забезпечення права громадян на безпечні та нешкідливі умови здобуття освіти шляхом усунення виявлених порушень протипожежної безпеки, у тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень.

23.3. Вважає, що судами попередніх інстанцій безпідставно ототожнено обсяг повноважень органів ДСНС, визначений статтями 67 68 Кодексу цивільного захисту України з повноваженнями прокурора щодо представництва інтересів держави.

23.4. На переконання скаржника, зазначені обставини відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та частини п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для звернення прокурора до суду.

24. 21 березня 2019 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів: судді-доповідача Бевзенка В.М., суддів Данилевич Н.А., Шарапи В.М. відкрито касаційне провадження. Витребувано справу № 0440/6931/18 з Харківського окружного адміністративного суду.

25. 28 березня 2019 року справа № 0440/6931/18 надійшла до Верховного Суду.

26. 08 квітня та 15 квітня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив відповідачів на касаційну скаргу позивача, в якому відповідачі спростовуючи доводи касаційної скарги просять залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.

27. 08 травня 2020 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 08 травня 2020 року № 762/0/78-19 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.

28. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючого суддю - Шевцову Н.В., суддів - Кашпур О.В., Смоковича М.І.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

29. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

30. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX).

31. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

32. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі - в редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 460-IX; далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

32.1. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

33. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

34. Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

35. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

36 Частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

37. За змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

38. Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

38.1. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

38.2. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

38.3. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

38.4. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

39. Відповідно до частини п`ятої статті 53 КАС України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

40. Згідно з пунктом 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

41. Частиною другою статті 68 цього Кодексу цивільного захисту України визначено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

VІ. Позиція Верховного Суду

42. Переглянувши судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.

43. Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

44. Основний Закон та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає тоді, коли прокурор діє в інтересах фізичних осіб, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

45. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Підстави для такого обґрунтування повинні передбачати можливість виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

46. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

47. Законодавцем пов`язано умови виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави із двома окремими умовами: наявністю умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави або відсутністю такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

48. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

49. У другому випадку законодавчо обумовлено відсутність органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

50. Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.

51. В той же час у цій справі позовні вимоги мотивовано саме відсутністю державного органу, який уповноважений на звернення до суду із позовом відповідного змісту.

52. Судом апеляційної інстанції проаналізовано повноваження органів ДСНС та установлено, що на підставі статей 67 та 68 Кодексу цивільного захисту України саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, із позовом про застосування заходів реагування є як належним, так і ефективним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, і зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги ГУ ДСНС у Дніпропетровській області.

53. З огляду на наведене, Верховний Суд вважає безпідставними доводи касаційної скарги щодо відсутності органу, уповноваженого на звернення до суду з вимогою про спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти.

54. Позивач у позовні заяві обґрунтовує право першого заступника керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави тим, що орган ДСНС України, відповідно до приписі Кодексу цивільного захисту України позбавлений права звернутися з позовом про спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти.

55. Проте, Верховний Суд зазначає, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

56. Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб. З метою захисту інтересів держави, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

57. Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

58. Аналогічні висновки у подібних правовідносинах неодноразово висловлені у постановах Верховного Суду, зокрема, у постанові від 24 вересня 2019 року у справі № 320/903/19, від 18 жовтня 2019 року у справі № 320/1724/19, від 05 червня 2020 року у справі № 804/2849/18 від 29 грудня 2020 року у справі № 804/4504/18.

59. За таких обставин, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні адміністративного позову заступника керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави.

60. Верховний Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

61. Враховуючи зазначену позицію Європейського суду з прав людини, Верховний Суд надав відповідь на всі аргументи першого заступника прокурора Дніпропетровської області, наведені в касаційній скарзі, які мають значення для правильного вирішення справи.

62. Частиною першою статті 350 КАС України (у редакції до 08 лютого 2020 року) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

63. Ураховуючи вищенаведене, відповідно до частини першої статті 350 КАС України Верховний Суд уважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанцій - без змін, оскільки судом не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

VІІ. Судові витрати

64. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області залишити без задоволення.

2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Н.В. Шевцова

Судді: О.В. Кашпур

М.І. Смокович