ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 0940/1503/18
адміністративне провадження № К/9901/32113/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Уханенка С.А.,
суддів: Радишевської О.Р., Шевцової Н.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Івано-Франківської обласної державної адміністрації, Департаменту будівництва, житлово-комунального господарства, містобудування та архітектури Івано-Франківської обласної державної адміністрації, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів Управління Служби безпеки України в Івано-Франківській області, про визнання протиправним і скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року (суддя-доповідач Коваль Р.Й., судді Гуляк В.В., Довгополов О.М.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У серпні 2018 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Івано-Франківської обласної державної адміністрації та Департаменту будівництва, житлово-комунального господарства, містобудування та архітектури Івано-Франківської обласної державної адміністрації (далі Департамент) про визнання протиправним і скасування наказу Департаменту від 17.07.2018 №157-к про його звільнення, поновлення на посаді заступника директора Департаменту - начальника управління регіонального розвитку Департаменту з 17.07.2018, стягнення з Департаменту середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
2. Позов обґрунтував тим, що оскаржуваним наказом його неправомірно звільнено з посади заступника директора Департаменту - начальника управління регіонального розвитку Департаменту відповідно до пункту 2 частини першої статті 84 Закону України від 10.12.2015 №889-VIII «Про державну службу», оскільки лист Управління Служби безпеки України в Івано-Франківській області (далі УСБУ в Івано-Франківській області) від 13.07.2018 №60/2/2-2906 не є належним доказом наявності в нього громадянства іншої держави, і відповідачами у встановленому порядку не доведено факту набуття ним іноземного громадянства. Зазначив, що при прийомі на публічну службу він пройшов спеціальну перевірку, є громадянином України та був призначений на посаду розпорядженням голови Івано-Франківської обласної державної адміністрації. Між тим, наказ про його звільнення підписаний директором Департаменту, тобто не уповноваженою на це посадовою особою. Крім того, вважав, що його звільнено без урахування гарантій щодо збереження місця роботи і середнього заробітку, передбачених статтею 119 Кодексу законів про працю України (далі КЗпП) і статтею 39 Закону України від 25.03.1992 №2232-XII «Про військовий обов`язок і військову службу», які поширюються на нього як на військовослужбовця за контрактом.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Справа розглядалася судами неодноразово.
4. Івано-Франківський окружний адміністративний суд рішенням від 15 січня 2019 року в задоволенні позову відмовив з тих мотивів, що позивача правомірно звільнено з державної служби у зв?язку з набуттям ним громадянства іншої держави, що встановлено УСБУ в Івано-Франківській області на підставі даних, отриманих в ході проведення контррозвідувальної операції. Окружний суд дійшов також висновку про непоширення на спірні правовідносини гарантій, передбачених статтею 119 КЗпП і статтею 39 Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу», та про видання спірного наказу уповноваженою на це посадовою особою.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2019 року скасовано рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 січня 2019 року та ухвалено нове рішення, яким позов ОСОБА_1 задоволено повністю. Прийняте рішення апеляційний суд обґрунтував тим, що чинне законодавство за жодних обставин не передбачає можливості розірвання трудових відносин з працівником, призваним на військову службу, в тому числі за контрактом, під час дії особливого періоду.
6. Постановою Верховного Суду від 19 серпня 2019 року скасовано постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2019 року, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції з тих міркувань, що апеляційний суд не перевірив законності підстави звільнення ОСОБА_1 , не надав належної оцінки листу УСБУ в Івано-Франківській області від 13.07.2018 № 60/2/2-2906 як доказу для встановлення факту набуття позивачем іноземного громадянства, а також залишив поза увагою результати спеціальної перевірки, проходження якої було передумовою для призначення позивача на державну службу.
7. За наслідками нового розгляду справи Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 09 жовтня 2019 року залишив рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 січня 2019 року без змін, повністю погодившись з висновками суду першої інстанції.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
8. У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати прийняту ним постанову від 09 жовтня 2019 року та направити справу на новий апеляційний розгляд.
9. За доводами позивача, суд апеляційної інстанції при новому розгляді справи не врахував мотиви Верховного Суду, з яких було скасовано попереднє судове рішення суду апеляційної інстанції, та не встановив обставини набуття ним громадянства іншої держави на підставі належних і допустимих доказів, яким не є лист УСБУ в Івано-Франківській області від 13.07.2018 № 60/2/2-2906, проте міг би бути, наприклад, офіційний документ Державної міграційної служби України із підтверджуючою інформацією, отриманою через дипломатичні канали Міністерства закордонних справ України. Зазначає, що дата ймовірного набуття ним іноземного громадянства впливає на законність його звільнення за пунктом 2 частини першої статті 84 Закону України «Про державну службу», оскільки подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, в силу пункту 10 частини другої статті 65 цього Закону кваліфікується як дисциплінарний проступок з відповідними видами дисциплінарних стягнень і порядком їх накладення. Не погоджується позивач і з висновком апеляційного суду про непоширення на спірні правовідносини статті 119 КЗпП і статті 39 Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу», зважаючи на неврегульованість цього питання Законом України «Про державну службу».
10. У відзивах на касаційну скаргу Івано-Франківська обласна державна адміністрація і Департамент просять залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін, посилаючись на його законність і обґрунтованість. Зокрема, спростовуючи доводи позивача щодо необхідності зазначення в наказі про звільнення, яке саме громадянство набуто, хто встановив цей факт та з якого часу, а також про можливість підтвердження цього факту лише офіційним документом Державної міграційної служби України, Івано-Франківська обласна державна адміністрація зазначає, що Закон України «Про державну службу» не закріплює вимог до документів, на підставі яких може бути встановлено факт набуття громадянства іншої держави, що дозволяє суб?єкту призначення встановлювати відповідні обставини на підставі будь-яких доказів.
11. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
12. 26 квітня 2016 року ОСОБА_1 призначений на посаду заступника директора департаменту начальника управління регіонального розвитку Департаменту будівництва, житлово-комунального господарства, містобудування та архітектури Івано-Франківської обласної державної адміністрації.
13. 02 липня 2018 року позивач уклав контракт №239 про проходження військової служби у Збройних Силах України строком на три роки.
14. Наказом командира військової частини НОМЕР_1 (м. Володимир-Волинський Волинської області) від 02.07.2018 №146 позивача зараховано до списків особового складу і на всі види забезпечення та наказано вважати його таким, що з 02 липня 2018 року приступив до виконання обов`язків за посадою водія автомобільного взводу роти матеріального забезпечення військової частини НОМЕР_1 .
15. Наказом директора Департаменту від 16.07.2018 №153-к ОСОБА_1 увільнено від виконання обов?язків заступника директора Департаменту начальника управління регіонального розвитку Департаменту на час, необхідний для виконання обов?язків, пов?язаних із прийняттям на військову службу, із збереженням за ним місця роботи і середньої заробітної плати.
16. 17 липня 2018 року до Івано-Франківської обласної державної адміністрації надійшов лист УСБУ в Івано-Франківській області від 13.07.2018 №60/2/2-2906 (у доповнення до №60/2/2-5497 від 04.07.2018) про направлення копій документів, отриманих із митних та прикордонних органів України, стосовно заступника директора Департаменту начальника управління регіонального розвитку Департаменту ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , а саме: копій протоколів ДПС України від 10.12.2014 №051158 і від 27.08.2015 №051934 про притягнення ОСОБА_1 як громадянина Угорщини до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною другою статті 203 КУпАП; копії паспорта громадянина Угорщини НОМЕР_2 від 11.04.2013, виданого на ім`я ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 (джерело інформації: Мостиський прикордонний загін ДПС України); копії свідоцтва про реєстрацію транспортного засобу «Mersedes-Benz» S350, номерний знак НОМЕР_3 , номер кузова НОМЕР_4 , виданого на ім`я ОСОБА_3 ; відповіді ДПС України від 07.12.2017 з інформацією про перетинання державного кордону України громадянином Угорщини ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 (т.1 а.с. 34-38).
17. При цьому попереднім листом від 04.07.2018 №60/2/2-5497 УСБУ в Івано-Франківській області інформувало голову Івано-Франківської обласної державної адміністрації з метою вжиття відповідних заходів реагування про виявлення факту набуття громадянства Угорщини заступником директора Департаменту начальником управління регіонального розвитку Департаменту Мочерняком Р.М. Наголошувало, зокрема на тому, що перебування ОСОБА_1 як громадянина Угорщини на керівній посаді в одному зі структурних підрозділів облдержадміністрації передбачає його ознайомлення з інформацією з обмеженим доступом (т.1 а.с.247-248).
18. Наказом директора Департаменту від 17.07.2018 №157-к ОСОБА_4 відповідно до пункту 2 частини першої статті 84 Закону України «Про державну службу» звільнено 17 липня 2018 року з посади заступника директора Департаменту - начальника управління регіонального розвитку Департаменту у зв`язку із втратою права на державну службу або його обмеженням внаслідок встановлення факту набуття ним громадянства іншої держави. Підставою видання наказу вказано лист УСБУ в Івано-Франківській області від 13.07.2018 №60/2/2-2906.
V. Позиція Верховного Суду
19. Відповідно до положень частини другої статті 1 і частини першої статті 19 Закону України «Про державну службу» право на державну службу мають виключно громадяни України.
20. Пунктом 1 частини першої статті 83 Закону України «Про державну службу» визначено, що державна служба припиняється у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону).
21. Згідно з пунктами 1 і 2 частини першої, частиною другою статті 84 Закону України «Про державну службу» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) підставами для припинення державної служби у зв`язку із втратою права на державну службу або його обмеженням є: припинення громадянства України або виїзд на постійне проживання за межі України; набуття громадянства іншої держави. У цих випадках суб`єкт призначення зобов`язаний звільнити державного службовця у триденний строк з дня настання або встановлення факту, передбаченого цією статтею, якщо інше не встановлено законом.
22. Отже, у разі встановлення факту набуття громадянства іншої держави державний службовець підлягає звільненню незалежно від того, чи припинене його громадянство України з цієї самої підстави у порядку, встановленому Законом України від 18.01.2001 №2235-III «Про громадянство України».
23. Вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій обґрунтовано виходили з того, що відповідно до покладених на Службу безпеки України завдань щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України (частина друга статті 2 Закону України від 25.03.1992 №2229-XII «Про Службу безпеки України»), цей державний орган з правоохоронними функціями наділений необхідним обсягом повноважень, у тому числі в ході контррозвідувальної діяльності (статті 24, 25 Закону України «Про Службу безпеки України», стаття 7 Закону України від 26.12.2002 №374-IV «Про контррозвідувальну діяльність»), які дозволяють йому виявити факт набуття громадянином України громадянства іншої держави.
24. У зв?язку з цим суди дійшли мотивованого висновку, що отримання відповідачами інформації від УСБУ в Івано-Франківській області про встановлення факту набуття ОСОБА_1 громадянства Угорщини, що підтверджувалося матеріалами, наданими органами Державної прикордонної служби України і Державної фіскальної служби України, було достатньою підставою для звільнення позивача з посади державної служби відповідно до пункту 2 частини першої статті 84 Закону України «Про державну службу».
25. Суди обґрунтовано відхилили доводи позивача щодо можливості встановлення факту набуття іноземного громадянства виключно Державною міграційною службою України або Міністерством закордонних справ України, оскільки Закон України «Про громадянство України», на який посилається позивач, закріплює повноваження цих органів у вирішенні питання громадянства України, зокрема, щодо підготовки подань про втрату особами громадянства України, які разом із необхідними документами надсилаються на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства (пункт 3 частини першої статті 24, пункт 4 частини першої статті 25). Проте припинення громадянства України (зокрема, внаслідок втрати громадянства України у зв?язку із добровільним набуттям громадянином України громадянства іншої держави (пункт 2 частини першої статті 17, пункт 1 частини першої статті 19 Закону України «Про громадянство України») є окремою підставою для припинення державної служби, а з наведених приписів Закону не слідує, що безпосередньо та/або виключно вказані органи встановлюють відповідний факт.
26. Колегія суддів уважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про безпідставність аргументів позивача щодо можливості кваліфікувати дії державного службовця з набуття іноземного громадянства як дисциплінарний проступок в разі його набуття до вступу на державну службу, враховуючи, що гіпотеза частини другої статті 84 Закону України «Про державну службу» умовою для звільнення державного службовця у зв?язку з набуттям громадянства іншої держави визначає настання або встановлення вказаного факту. Отже, незалежно від часу набуття громадянства іншої держави (до вступу на державну службу чи під час її проходження) це діяння має кваліфікуватися саме за пунктом 2 частини першої статті 84 Закону України «Про державну службу».
27. З огляду на викладене суди також мотивовано визнали необґрунтованими твердження позивача про бездіяльність Департаменту в частині не проведення службового розслідування з метою перевірки отриманої від УСБУ інформації, оскільки в силу статті 71 Закону України «Про державну службу» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) службове розслідування проводиться у разі вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, тоді як позивача звільнено з іншої підстави. Водночас Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України "Про запобігання корупції" прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 №950, на який посилається позивач на обґрунтування обов?язковості проведення службового розслідування на вимогу особи, уповноваженої на виконання функцій держави, з метою зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри, не поширюється на державних службовців (пункт 1 Порядку).
28. При цьому, як установлено судами, ОСОБА_1 скористався наданим йому статтею 11 Закону України «Про державну службу» правом оскарження допущених, на його думку, порушень вимог чинного законодавства України при його звільненні. За результатами розгляду скарг позивача і проведених перевірок Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби у Чернівецькій, Івано-Франківській та Тернопільській областях і Управління Держпраці в Івано-Франківській області не виявили порушень трудового законодавства і законодавства про державну службу в частині проходження та припинення державної служби ОСОБА_1 (т.1 а.с. 58-65, 66-70).
29. Разом з тим, вирішуючи питання про дотримання у спірній ситуації гарантій для працівників на час проходження військової служби, колегія суддів виходить з такого.
30. Статтею 119 КЗпП передбачені гарантії для працівників на час виконання державних або громадських обов`язків.
31. Так, частина третя статті 119 КЗпП встановлює, що за працівниками, призваними на строкову військову службу, військову службу за призовом осіб офіцерського складу, військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період або прийнятими на військову службу за контрактом, у тому числі шляхом укладення нового контракту на проходження військової служби, під час дії особливого періоду на строк до його закінчення або до дня фактичного звільнення зберігаються місце роботи, посада і середній заробіток на підприємстві, в установі, організації, фермерському господарстві, сільськогосподарському виробничому кооперативі незалежно від підпорядкування та форми власності і у фізичних осіб - підприємців, у яких вони працювали на час призову. Таким працівникам здійснюється виплата грошового забезпечення за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей".
32. Наведеній нормі кореспондує частина друга статті 39 Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу», відповідно до якої громадяни України, призвані на строкову військову службу, військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період, або прийняті на військову службу за контрактом у разі виникнення кризової ситуації, що загрожує національній безпеці, оголошення рішення про проведення мобілізації та (або) введення воєнного стану, користуються гарантіями, передбаченими частинами третьою та четвертою статті 119 КЗпП.
33. Водночас системний аналіз положень КЗпП дає підстави для висновку, що встановлена частиною третьою статті 119 КЗпП гарантія щодо збереження місця роботи на час проходження військової служби протягом дії особливого періоду стосується заборони на звільнення у зв?язку з призовом або вступом працівника або власника - фізичної особи на військову службу, направленням на альтернативну (невійськову) службу (пункт 3 частини першої статті 36 КЗпП), однак на відміну від частини третьої статті 184 КЗпП не передбачає заборони на звільнення працівника з ініціативи роботодавця за наявності інших на це підстав.
34. Таким чином, не погоджуючись з мотивами судів попередніх інстанцій щодо непоширення в цілому на відносини щодо припинення державної служби гарантій, передбачених трудовим законодавством, можливість застосування якого передбачена частиною третьою статті 5 Закону України «Про державну службу», колегія суддів уважає правильним висновок судів щодо відсутності підстав для застосування частини третьої статті 119 КЗпП до спірних правовідносин.
35. Аргументів з приводу винесення спірного наказу неуповноваженою посадовою особою касаційна скарга не містить, тому суд касаційної інстанції не переглядає судові рішення в цій частині.
36. Таким чином, доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанції щодо законності звільнення позивача з посади державної служби і не дають підстав уважати, що судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального чи процесуального права.
Керуючись статтями 343 350 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 січня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач С.А. Уханенко
Судді: О.Р. Радишевська
Н.В. Шевцова