ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 березня 2024 року
м. Київ
справа № 120/10938/21-а
адміністративне провадження № К/990/3008/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу керівника Вінницької обласної прокуратури
на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 13 вересня 2023 року (суддя Богоніс М.Б.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2023 року (колегія у складі суддів Сапальової Т.В., Ватаманюка Р.В., Капустинського М.М.)
у справі № 120/10938/21-а
за позовом керівника Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави
до Райгородської сільської ради Гайсинського району Вінницької області
про визнання бездіяльності неправомірною та зобов`язання вчинити дії.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У вересні 2021 року керівник Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Райгородської сільської ради про визнання протиправним та скасування п. 4 рішення 5 сесії 8 скликання Райгородської сільської ради Гайсинського району Вінницької області від 18.02.2021 № 216 "Про організацію харчування дітей у комунальних закладах дошкільної освіти Райгородської сільської ради на 2021 рік" у частині встановлення батькам плати за харчування в повному розмірі, якщо дитина не відвідувала установу без поважних причин більше 3 днів.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 18.02.2021 Райгородською сільською радою прийнято рішення № 216 про організацію харчування дітей в комунальних закладах дошкільної освіти Райгородської сільської ради на 2021 рік.
3. Відповідно до п. 1 рішення Райгородської сільської ради від 18.02.2021 № 216 з 01.02.2021 в закладах дошкільної освіти Райгородської сільської ради вартість харчування однієї дитини на день для ясел - 28 грн., для дитячого саду - 30 грн.
4. Пунктом 2 рішення Райгородської сільської ради від 18.02.2021 №216 передбачено, що батьки або особи, які їх заміняють, вносять плату за харчування дітей у дошкільному навчально-виховному закладі в розмірі 50 відсотків від загальної вартості харчування однієї дитини на день (для ясел - 14 грн, для садочка - 15 грн).
5. Дозволено залишати дитину за сімейними обставинами терміном до одного місяця в період шкільних канікул у школі впродовж року, за виключенням літніх канікул, без оплати за цей період за умови подання батьками відповідного змісту заяви на ім`я завідуючої закладу дошкільної освіти (п. 3 рішення Райгородської сільської ради від 18.02.2021 №216)
6. Пунктом 4 рішення Райгородської сільської ради від 18.02.2021 №216 передбачено, якщо дитина не відвідувала дитячу установу без поважних причин (за виключенням умов викладених в п. 3, відпустка батьків або хвороба дитини і батьки не представили необхідні документи по причині невідвідування дитиною дитячої установи), більше 3 (трьох) днів на місяць, плата вноситься батьками в повному розмірі.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 13.09.2023, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2023, повернув керівнику Гайсинської окружної прокуратури позовну заяву відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України.
8. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що прокурор не дотримався порядку звернення до суду відповідно до ст.23 Закону України "Про прокуратуру", оскільки не довів та не обґрунтував підстав для представництва інтересів держави у суді.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
9. У касаційній скарзі керівник Вінницької обласної прокуратури просить скасувати ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 13.09.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2023, направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
10. Як на підставу касаційного оскарження керівник Вінницької обласної прокуратури покликається на наявність у прокуратури права звернення до суду з огляду на те, що інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси, тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави.
Посилається на порушення у спірних правовідносинах положень Закону України "Про охорону дитинства", Закону України "Про дошкільну освіту" щодо пільгового забезпечення дітей харчуванням. Відповідно положень ст. 35 Закону Україну "Про дошкільну освіту" пільгові умови оплати харчування дітей у закладах дошкільної освіти для багатодітних та малозабезпечених сімей та інших категорій, які потребують соціальної підтримки, надаються за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету.
Покликається на те, що суть спору у цій справі зводиться не до порушення конкретного права окремої особи, а про триваючі порушення права дітей.
Також вважає незастосовною до цієї справи позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 24.01.2023 у справі №120/6653/21-а, з огляду на неподібність правовідносин.
11. Скаржник посилається на постанову Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19 та позиції Верховного Суду, викладені у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №822/3692/17, від 15.10.2019 у справі №810/3894/17, від 05.11.2019 у справі №804/4585/18, від 11.08.2020 у справі №810/2903/18, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 29.11.2022 у справі №240/401/19, від 27.03.2023 у справі №340/2019/22 та від 29.03.2023 у справі №460/2459/22.
12. Ухвалою від 08.02.2024 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
13. Скаржник просив про розгляд справи за його участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
14. Відзив від відповідача не надходив. Відповідно до довідки про доставку електронного листа ухвалу про відкриття касаційного провадження доставлено до електронного кабінету Райгородської сільської ради 08.02.2024 о 23 год. 00 хв.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги.
16. Ключовими правовими питаннями у справі є наявність підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
17. Верховний Суд розглядав подібну справу № 120/6653/21-а, в якій керівник Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області про визнання бездіяльність протиправною та зобов`язання вчинити дії, у якому просив (1) визнати протиправною бездіяльність та зобов`язати Тростянецьку селищну раду Гайсинського району Вінницької області розглянути питання щодо звільнення від плати за харчування у дошкільних навчальних закладах освіти дітей - інвалідів та батьків або осіб, які їх замінюють, у сім`ях яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), який щороку встановлюється законом про Державний бюджет України, які навчаються у закладах дошкільної освіти та закладах загальної середньої освіти Тростянецької об`єднаної селищної територіальної громади; (2) визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення 2 Тростянецької селищної ради «Про розмір батьківської плати за харчування дітей в закладах загальної середньої освіти та дошкільних навчальних закладах на 2021 рік» у частині визначення категорії батьків - «які зареєстровані на території населених пунктів Тростянецької селищної об`єднаної територіальної громади».
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2022 рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 28.10.2021 скасовано, а позов керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави до Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області про визнання бездіяльність протиправною та зобов`язання вчинити дії залишено без розгляду.
Залишаючи без розгляду позовні вимоги керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області, суд апеляційної інстанції виходив з того, що керівником Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області не доведено необхідності звернення прокурора в інтересах держави, оскільки в межах цих спірних правовідносин, правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють).
18. Верховий Суд у постанові від 24.01.2023 у справі № 120/6653/21-а погодився з постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2022 та залишив її без змін з таких мотивів:
У касаційній скарзі керівник Вінницької обласної прокуратури посилається на порушення у спірних правовідносинах положень Закону України "Про охорону дитинства", Закону України "Про дошкільну освіту" щодо пільгового забезпечення дітей харчуванням.
15. Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
16. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
17. У касаційній скарзі заступник керівника Вінницької обласної прокуратури посилається на порушення у спірних правовідносинах положень Закону України «Про охорону дитинства», Закону України «Про дошкільну освіту» щодо пільгового забезпечення дітей харчуванням.
18. Згідно з абзацами 3, 4 частини п`ятої статті 35 Закону Україну «Про дошкільну освіту» від плати за харчування дитини звільняються батьки або особи, які їх замінюють, у сім`ях, у яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), який щороку встановлюється законом про Державний бюджет України для визначення права на звільнення від плати за харчування дитини у державних і комунальних закладах дошкільної освіти. За харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, плата не справляється.
Органи місцевого самоврядування та місцеві органи виконавчої влади забезпечують безкоштовним харчуванням дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з інвалідністю, дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям», які навчаються у державних і комунальних закладах дошкільної освіти.
19. Приписами статті 36 Закону Україну «Про дошкільну освіту» закріплені права та обов`язки батьків або осіб, які їх замінюють.
20. Так, пунктом 4 частини першої статті 36 Закону Україну «Про дошкільну освіту» передбачено, що батьки або особи, які їх замінюють, мають право захищати законні інтереси своїх дітей у відповідних державних органах і суді.
21. Однак, у спірних правовідносинах мова йде про захист прав конкретних осіб, а саме дітей, які проживають на території Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області, а не про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
22. У межах спірних правовідносин, правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють) або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави.
23. Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 04 лютого 2019 року у справі № 812/464/18 та від 21 серпня 2019 року у справі № 540/750/19, і Суд не вбачає підстав для відступу від цих висновків.
24. Зважаючи на те, що прокурором не надано суду обґрунтованих доказів на підтвердження його права звернення до суду з даним позовом в інтересах держави, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку залишивши позовну заяву без розгляду.
19. Суд вважає цей висновок застосовним і до справи, що розглядається.
20. Схожі висновки висловлені Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 19.03.2024 у справі № 340/11/23, що стосувалася питання наявності у прокурора права на звернення до суду з позовом в порядку процесуального представництва в суді інтересів держави в особі селищної ради, зокрема, її структурного підрозділу - Служби у справах дітей для захисту інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
21. Суд відхиляє покликання позивача на практику Верховного Суду, адже перераховані постанови Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду є нерелевантними, оскільки стосуються інших обставин, зокрема:
- від 17.07.2022 у справі №910/5201/19 - передачі земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування СТО;
- від 18.10.2018 у справі №822/3692/17 - здійснення підприємницької діяльності;
- від 15.10.2019 у справі №810/3894/17 - інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою;
- від 05.11.2019 у справі №804/4585/18 - невжиття заходів, направлених на усунення порушень норм земельного законодавства щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку;
- від 11.08.2020 у справі №810/2903/18 - невжиття заходів, направлених на усунення порушень норм земельного законодавства щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку;
- від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20 - неутворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей;
- від 29.11.2022 у справі №240/401/19 - державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр;
- від 27.03.2023 у справі №340/2019/22 - неприведення штатної чисельності Служби у справах дітей міської ради до нормативів;
- від 29.03.2023 у справі №460/2459/22 (неприведення штатної чисельності Служби у справах дітей міської ради до нормативів.
22. З огляду на вищенаведене, Суд погоджується з висновком судів про недоведеність прокурором права на звернення до суд з позовом у цій справі.
23. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
24. Відповідно до чч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
25. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
26. Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
27. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
28. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін.
Керуючись ст. 243 341 345 349 350 356 359 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу керівника Вінницької обласної прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 13 вересня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2023 року у справі №120/10938/21-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб