ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 120/1475/21-а
адміністративне провадження № К/990/15260/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Бучик А.Ю.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №120/1475/21-а
за позовом Заступника керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Вінницької обласної державної адміністрації, Вінницької обласної ради, Вінницького обласного комунального спеціалізованого лісогосподарського підприємства "Віноблагроліс"
до Вінницької районної ради Вінницької області
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Вороновицька селищна рада Вінницької області
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Вороновицької селищної ради Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18.10.2021 (головуючий суддя Жданкіна Н.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2022 (колегія у складі: головуючого судді Сушка О.О., суддів: Мацького Є.М., Залімського І. Г.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2021 року Заступник керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Вінницької обласної державної адміністрації, Вінницької обласної ради, Вінницького обласного комунального спеціалізованого лісогосподарського підприємства "Віноблагроліс" звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Вінницької районної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Вороновицька селищна рада Вінницької області, в якому позивач просив:
- визнати протиправним та нечинним рішення 71 сесії 7 скликання Вінницької районної ради №199 від 29.10.2020 "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області".
2. Позовні вимоги обґрунтовано протиправністю рішення 71 сесії 7 скликання Вінницької районної ради №199 від 29.10.2020 "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області", оскільки прийняття Вінницькою районною радою оскаржуваного рішення відбулось за відсутності згоди розпорядника зазначеними землями про їх передачу в комунальну власність громади смт. Вороновиця. Крім того, на переконання прокурора, при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем було протиправно залишено поза увагою той факт, що проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця не містить переліку земельних ділянок державної власності, які переходять у комунальну власність Вороновицької селищної ради та переліку земельних ділянок, що вводяться в межі населеного пункту. Додані до Проектної документації таблиці, на думку прокурора, не є тим переліком земельних ділянок, необхідність зазначення яких передбачена положеннями частини 13 статті 46 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV), статті 79-1 Земельного кодексу України, оскільки лише частково містить кадастрові номери та не містять кадастрові номери земельних ділянок державної форми власності та інформації про їх місцезнаходження. Також, прокурор вказує, що оскаржуваним рішенням введено в межі населеного пункту 3 земельні ділянки лісогосподарського призначення без погодження Вінницького обласного управління лісового та мисливського господарства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 18.10.2021, яке залишене без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2022, адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення 71 сесії 7 скликання Вінницької районної ради №199 від 29.10.2020 "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області".
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що приймаючи оскаржуване рішення, відповідачем не враховано відсутність всіх необхідних документів у проекті землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області, зокрема, за відсутності належних доказів на усунення визначених експертним висновком недоліків проектної документації, згоду Вінницької обласної державної адміністрації, як розпорядника землями лісового фонду, на передачу в комунальну власність громади смт. Вороновиця земельних ділянок лісового фонду. Відтак, суди дійшли висновку, що оскаржуване рішення прийнято передчасно, за відсутності всіх необхідних документів, а тому відсутні підстави вважати його законним і обґрунтованим.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 13.06.2022 засобами поштового зв`язку, Вороновицька селищна рада Вінницької області направила до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник вказує, що твердження позивача щодо відсутності документального підтвердження усунення зауважень, що містилися у Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 07.10.2020 за №1230, не відповідають дійсності. Також з посиланням на висновок, викладений у листі Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру №22-28-0.214-11977/2-21 від 27.09.2021 щодо окремих питань застосування Закону України від 28.04.2021 № 1423-ІХ вказує, що не всі землі лісогосподарського призначення залишились у державної власності.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 20.06.2022 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
8. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Тацій Л.В., Бучик А.Ю.
9. Ухвалою Верховного Суду від 04.07.2022 касаційну скаргу Вороновицької селищної ради Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18.10.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2022 залишено без руху. Надано скаржнику строк, протягом якого йому було необхідно усунути недоліки касаційної скарги шляхом зазначення підстави (підстав), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 КАС України підстави (підстав) з відповідними обґрунтуваннями та надання відповідних доказів для поновлення строку на касаційне оскарження судових рішень.
10. Скаржником усунуто недоліки касаційної скарги.
11. Ухвалою Верховного Суду від 01.09.2022 поновлено Вороновицькій селищній раді Вінницької області строк на касаційне оскарження рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18.10.2021 та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2022 у справі № 120/1475/21-а. Відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Вороновицької селищної ради Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18.10.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2022 у справі №120/1475/21-а.
12. Ухвалою Верховного Суду від 16.10.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 17.10.2023.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням 55 сесії 08 скликання Вороновицької селищної ради від 30.07.2020 "Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно територіального утворення смт. Вороновиця Вінницького району Вінницької області" - п. 1 вирішено погодити проект землеустрою (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області на площу 1264,1000 га та п. 2 вирішено подати зазначений проект землеустрою на затвердження Вінницькій районній раді.
14. Надалі, на 71 сесії Вінницькою районною радою 7 скликання прийнято рішення №199 від 29.10.2020 "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області", пунктом 1 якого вирішено затвердити проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області. Пунктом 2 рішення встановлено загальну площу населеного пункту смт. Вороновиця на території Вороновицької селищної ради 1264,1000 га.
15. Зазначеними рішеннями збільшено площу населеного пункту смт. Вороновиця на понад 250 га та включено в межі 95,3912 га земель лісогосподарського призначення, які підлягали передачі ВОКСЛП "Віноблагроліс".
16. Не погоджуючись із рішенням Вінницької районної ради від 29.10.2020 за №199 прокурор, діючи в інтересах держави в особі позивачів, звернувся з даним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
18. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
20. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
21. Згідно зі статтею 173 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.
Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.
Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
Включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті; землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
22. Статтею 174 ЗК України визначено органи, які приймають рішення про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць.
23. Так положеннями вказаної статті ЗК України передбачено, що рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад.
Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад.
Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які не входять до складу відповідного району, або у разі, якщо районна рада не утворена, приймаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням відповідних сільських, селищних рад.
Рішення про встановлення і зміну меж районів у містах приймається міською радою за поданням відповідних районних у містах рад.
24. Згідно із частинами першою - четвертою статті 46 Закону № 858-IV для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних утворень розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних утворень.
Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних утворень розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.
Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць включає:
а) пояснювальну записку;
б) завдання на виконання робіт;
в) рішення про розроблення проекту землеустрою щодо встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць;
г) посвідчені в установленому порядку копії генерального плану населеного пункту, рішень про його затвердження (у разі зміни меж населеного пункту);
ґ) викопіювання із схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці (утворення), а у разі її відсутності - викопіювання із проекту формування територій сільських, селищних рад;
д) викопіювання із кадастрових карт (планів) з відображенням існуючих (за їх наявності) та проектних меж адміністративно-територіальної одиниці;
е) експлікація земель в існуючих (за їх наявності) та проектних межах адміністративно-територіальної одиниці;
є) опис меж адміністративно-територіальних одиниць;
ж) матеріали погодження проекту;
з) матеріали виносу меж адміністративно-територіальних одиниць в натуру (на місцевість) з каталогом координат їх поворотних точок.
Проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту може також передбачати пов`язані із цим зміни меж інших суміжних адміністративних одиниць, якщо прийняття рішення про їх зміну згідно із законом належить до компетенції одного органу.
25. Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж сіл, селищ, міст розробляються за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради (частина шоста статті 46 Закону № 858-IV).
26. При цьому, за правилами частин сьомої та восьмої статті 46 Закону № 858-IV проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється за рішенням відповідної районної ради, а у разі якщо районна рада не утворена - обласної ради.
Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.
27. З наведеного слідує, що за загальним правилом повноваження відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо ухвалення рішень про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних розподіляються в залежності від виду адміністративно-територіального утворення.
28. Виключенням з цього правила є випадок, коли відбувається розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району. В цьому випадку проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.
29. Таким чином, необхідно встановити за рахунок яких територій адміністративно-територіальних одиниць передбачається розширення території смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області, оскільки саме з цією обставиною, законодавець пов`язує визначення у державного органу чи органу місцевого самоврядування повноважень (компетенції) прийняття рішення про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць, яке в силу приписів частини десятої статті 46 Закону № 858-IV є одночасно й рішенням про затвердження проектів землеустрою щодо їх встановлення (зміни).
30. Зазначене відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 22.09.2020 у справі № 372/2954/15-а.
31. Судами попередніх інстанцій встановлено, що пунктом 1 рішення 15 сесії 3 скликання Вінницької обласної ради №217 від 06.07.2000, у зв`язку з реформуванням колективних сільськогосподарських підприємств області на засадах приватної власності на землю і майно та створенням різних типів господарських структур, керуючись п. 21 ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ч. 4 ст. 19, ч. З ст. 27 Земельного кодексу, статтями 9 13 Лісового кодексу України припинено право постійного користування землями лісового фонду колишніх колективних сільськогосподарських підприємств.
32. Рішенням 16 сесії 3 скликання Вінницької обласної ради від 15.09.2000 №252 "Про передачу земель лісового фонду колишніх колективних сільськогосподарських підприємств Вінницькому обласному комунальному спеціалізованому лісогосподарському підприємству "Віноблкомунліс" та відповідним районним структурам" (п. 1) вирішено на виконання рішення 15 сесії Вінницької обласної ради 3 скликання від 06.07.2000 "Про передачу земельних ділянок лісового фонду" передати землі колишніх сільськогосподарських підприємств за межами населених пунктів обласному комунальному спеціалізованому лісогосподарському підприємству "Віноблкомунліс" та відповідним районним комунальним спеціалізованим лісогосподарським структурам в обсягах, що рахуються в земельно-обліковій документації, згідно з додатком.
33. Пунктом 2 вказаного Рішення сільським, селищним, міським, районним радам, обласному управлінню земельних ресурсів Держкомзему України, головному управлінню сільського господарства і продовольства облдержадміністрації, обласному комунальному спеціалізованому лісогосподарському підприємству "Віноблкомунліс" здійснити до 15.10.2000 документальну передачу-приймання в натурі (на місцевості) земель лісового фонду колишніх колективних сільськогосподарських підприємств у відповідних обсягах.
34. 28.08.2000 Вінницькою обласною радою прийнято розпорядження №74 "Про створення Вінницького обласного комунального спеціалізованого лісогосподарського підприємства "Віноблкомунліс", затверджене рішенням 16 сесії 3 скликання обласної ради від 15.09.2000 №245.
35. Рішенням 23 сесії 3 скликання Вінницької обласної ради від 12.10.2001 №463 Вінницьке обласне комунальне спеціалізоване лісогосподарське підприємство "Віноблкомунліс" перейменоване в Вінницьке обласне комунальне спеціалізоване лісогосподарське підприємство "Віноблагроліс" (далі - ВОКСЛП "Віноблагроліс").
36. 20.10.2000 рішенням 12 сесії 3 скликання Вінницької районної ради Вінницької області "Про передачу земельних ділянок лісового фонду колишніх колективних сільськогосподарських підприємств району Вінницькому обласному та Вінницькому районному комунальним спеціалізованим лісогосподарським підприємствам "Віноблкомунліс" та "Вінрайкомунліс", п.1 вирішено - вважати за доцільне припинити право постійного користування землями лісового фонду колишніх сільськогосподарських підприємств району загальною площею 3768 га, що значаться в земельно-обліковій документації в розрізі господарств району згідно з додатком і передати їх у постійне користування створюваному районному комунальному спеціалізованому лісогосподарському підприємству "Вінрайкомунліс", співзасновником якого є Вінницьке обласне комунальне спеціалізоване лісогосподарське підприємство "Віноблкомунліс".
37. Згідно з пунктом 3 вказаного рішення - на виконання рішення 16 сесії Вінницької обласної ради 3 скликання від 15.09.2000 "Про передачу земель лісового фонду колишніх колективних сільськогосподарських підприємств Вінницькому обласному комунальному спеціалізованому лісогосподарському підприємству "Віноблкомунліс" та відповідним районним структурам", сільським та селищним радам, районному відділу земельних ресурсів Держкомзему України, районному управлінню сільського господарства і продовольства райдержадміністрації та створюваному районному комунальному спеціалізованому лісогосподарському підприємству "Вінрайкомунліс" здійснити до 25.11.2000 документальну передачу-приймання в натурі (на місцевості) земель лісового фонду колишніх колективних сільськогосподарських підприємств у визначеному обсязі.
38. У пункті 2 додатку до вищевказаного рішення районної ради, зазначено, що площа земель лісового фонду, що знаходились в користуванні колективних сільськогосподарських підприємств району: Вороновиця ім. Можайського - 193 га.
39. На території Вороновицької селищної ради розташовані 4 лісових квартали, зокрема: лісовий квартал № 76 (1 ділянка площею 39 га); лісовий квартал № 77 (4 ділянки площею: 2,9 га, 7,1 га, 8,7 га, 16,5 га); лісовий квартал № 78 (1 ділянка площею 36 га); лісовий квартал № 79 (1 ділянка площею 37,4 га).
40. Рішення Вінницької обласної ради від 15.09.2000 №252 та Вінницької районної ради від 20.10.2000 щодо передачі земель лісогосподарського призначення ВОКСЛП "Віноблагроліс" на час звернення до суду з даним позовом Вороновицькою селищною радою не виконано, відповідний акт приймання-передачі не підписано. При цьому, селищна рада намагається оформити право комунальної власності на частину вказаних земель шляхом включення їх в межі населеного пункту.
41. Рішенням 55 сесії 08 скликання Вороновицької селищної ради від 30.07.2020 "Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно територіального утворення смт. Вороновиця Вінницького району Вінницької області" - п. 1 вирішено погодити проект землеустрою (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області на площу 1264,1000 га. та п. 1 вирішено подати зазначений проект землеустрою на затвердження Вінницькій районній раді.
42. Пунктом 1 Рішення №199, 71 сесії 7 скликання Вінницької районної ради від 29.10.2020 "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області" затверджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області. Пунктом 2 рішення встановлено загальну площу населеного пункту смт. Вороновиця на території Вороновицької селищної ради 1264,1000 га.
43. Відповідно до вимог статті 117 Земельного кодексу України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
44. Як зазначив позивач, зі змісту проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вінницького району Вінницької області, встановлено, що в перелік земельних ділянок державної власності, які переходять у комунальну власність Вороновицької селищної ради включено 5 земельних ділянок лісового фонду площею 95,3912 га (без зазначення кадастрових номерів), зокрема ділянки: - кадастровий номер 0520655300:04:001: - 2,4743 га; - кадастровий номер 0520655300:04:001: - 5,9227 га; - кадастровий номер 0520655300:04:002: - 0,6975 га; - кадастровий номер 0520655300:04:002: - 17,1843 га; - кадастровий номер 0520655300:04:002: - 69,1124 га.
45. Також, в межі населеного пункту Вороновиця включена частина земельної ділянки 0520655300:01:001:0009 - 0,9107 га, цільове призначення якої - для ведення лісового господарства і пов`язаних з ним послуг.
46. Згідно з статтею 80 Земельного кодексу України суб`єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
47. Статтею 83 Земельного кодексу України передбачено, що землі, які належать на праві власності територіальним громадам міст є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності.
48. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на час прийняття Вінницькою районною радою рішення №199 від 29.10.2020, розпорядником земель лісового фонду є Вінницька обласна державна адміністрація, оскільки відповідачем не надано суду доказів на підтвердження того, що спірні земельні ділянки перебувають в комунальній або приватній власності, а відтак відповідні землі лісового фонду перебували у державній власності.
49. Посилання скаржника на висновок, викладений у листі Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру №22-28-0.214-11977/2-21 від 27.09.2021 щодо окремих питань застосування Закону України від 28.04.2021 № 1423-ІХ, яким підтверджено, що не всі землі лісогосподарського призначення залишились у державної власності, колегія суддів не бере до уваги, оскільки спірні правовідносини виникли до прийняття зазначеного Закону.
50. Разом з тим, зі змісту проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вінницького району Вінницької області вбачається, що Вінницька обласна державна адміністрація не надавала згоду на передачу в комунальну власність громади смт. Вороновиця земельних ділянок лісового фонду.
51. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що прийняття відповідачем оскаржуваного рішення відбулось за відсутності згоди розпорядника зазначеними землями про їх передачу в комунальну власність громади смт. Вороновиця.
52. Як уже зазначалось, статтею 46 Закону "Про землеустрій" визначено вимоги, яким повинен відповідати проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць, а також складові, які останній повинен включати.
53. Частиною 13 статті 46 Закону № 858-IV визначено, що складовою частиною проекту землеустрою щодо встановлення і зміни меж населеного пункту є перелік земельних ділянок державної власності (із зазначенням їх кадастрових номерів, місцезнаходження, площі та цільового призначення), які переходять у комунальну власність відповідної територіальної громади.
54. Відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 9 Закону України від 17.06.2004 № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації» (далі - Закон № 1808-IV) проекти щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць підлягають обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації.
55. Відповідно до пункту 3.4.2 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Держкомзему України від 03.12.2004 № 391, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 21 грудня 2004 року за № 1618/10217 (далі - Методика № 391) при проведенні державної експертизи землевпорядної документації визначаються: відповідність змісту документації вимогам законодавства України, встановленим стандартам, нормам і правилам, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо раціонального використання і охорони земель, умов і порядку їх забудови, охорони навколишнього природного середовища, санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, збереження культурної спадщини; відповідність змісту документації вимогам завдань на її розроблення та вимогам передпроектної документації; запропоновані землевпорядною документацією рішення щодо рекультивації порушених земель, поліпшення малопродуктивних угідь, оцінки земель тощо; еколого-економічна ефективність передбачених заходів щодо запобігання їх впливу на земельні угіддя за межами ділянки, охорони агроландшафтів; відповідність вимогам законодавства умов щодо зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок у разі проведення вибіркової та добровільної державної експертизи робочих проектів землеустрою, передбачених підпунктом «з» частини другої статті 25 Закону України «Про землеустрій».
56. Пунктом 3.5.3. Методики № 391 визначено, що підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів: землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок); землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання; землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.
57. Згідно з пунктом 3.5.7 Методики № 391 висновки державної експертизи землевпорядної документації після їх підпису експертами, керівником експертного підрозділу та затвердження керівництвом Держкомзему, Рескомзему АР Крим, обласних, Київського і Севастопольського міських головних управлінь Держкомзему, скріплені гербовою печаткою, є обов`язковими для прийняття до розгляду замовником.
58. Нормами пунктів 3.5.8 та 3.5.9 Методики № 391 визначено, що усунення зауважень та внесення виправлень, виявлених в результаті державної експертизи, здійснюють розробники землевпорядної документації та інші суб`єкти, що допустили порушення вимог чинного законодавства України, встановлених норм і правил при підготовці об`єкта державної експертизи або його окремих складових частин.
59. Контроль за усуненням зауважень державної експертизи здійснюють виконавці експертизи (експерти) чи, за їх дорученням, керівники підпорядкованих територіальних органів земельних ресурсів. Факт внесення виправлень, врахування зазначених у висновку зауважень та пропозицій посвідчується відповідним записом на висновку експертизи керівника експертного підрозділу або керівника підпорядкованого територіального органу земельних ресурсів, на якого покладено контроль за усуненням зауважень державної експертизи.
60. Відповідно до статті 35 Закону № 1808-IV результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.
61. Якщо об`єкт державної експертизи підготовлений згідно з вимогами законодавства, встановленими стандартами, нормами і правилами, то він позитивно оцінюється та погоджується. У разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок.
62. Реалізація заходів, передбачених документацією із землеустрою та документацією з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріалами і документацією державного земельного кадастру щодо об`єктів обов`язкової державної експертизи, без позитивних висновків державної експертизи забороняється. У разі якщо об`єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об`єкта державної експертизи.
63. З матеріалів справи вбачається, що проект землеустрою щодо зміни меж території смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області розроблений ФОП ОСОБА_1 , згідно договору №169-20 від 11.02.2020.
64. Так, відповідно до проекту землеустрою, останній містить Висновок державної експертизи землевпорядної документації від 07.10.2020 за №1230 (том 1 а.с. 122), виданий Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області, в якому наведено перелік зауважень та пропозицій до землевпорядної документації. Зокрема, у Висновку окрім іншого, зазначено: "... доопрацювати: матеріали проекту привести у відповідність до вимог ст. 22 Закону України "Про Державний земельний кадастр"; в пояснювальній записці більш детальніше висвітлити проектні рішення; завдання на виконання робіт привести у відповідність до вимог встановлених постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2004 року №266 "Про затвердження типового договору про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки" (уточнити умови надання); доповнити правовстановлюючими документами на об`єкт правовідносин в повному обсязі; по складовій документації уточнити та привести у відповідність загальну площу земельної ділянки, яка визначена проектом до включення в межі смт. Вороновиця (різниця між статистичними даними та визначеним проектом); проект доповнити переліком земельних ділянок державної власності, які передбачаються до включення в межі населеного пункту, але не передаються в комунальну власність. Зміну і встановлення меж населеного пункту здійснити відповідно до вимог Земельного кодексу України, Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Закону України "Про землеустрій" та умов, викладених у висновках погоджувальних органів.
Підсумкова оцінка результатів державної експертизи: проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується при умові усунення зауважень.
Контроль за усуненням зауважень покладається на відділ у Вінницькому районі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькому області, про усунення зауважень повідомити Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області.
65. Крім того, Висновок містить відмітку від 12.10.2020 про усунення зауважень, що засвідчено підписом в.о. начальника відділу Душенко С.Б.
66. Отже, при проведенні у 2020 році державної експертизи землевпорядної документації, прийнято Висновок №1230 від 07.10.2020, відповідно до якого до землевпорядної документації у ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області виникло ряд зауважень, серед яких було вказано на необхідності доповнити перелік земельних ділянок державної власності, які переходять у комунальну власність відповідної територіальної громади.
67. Відповідно до статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
68. Із змісту Проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця вбачається, що останній не містить згаданого вище переліку земельних ділянок державної власності, які переходять у комунальну власність Вороновицької селищної ради та переліку земельних ділянок, що вводяться в межі населеного пункту, додані до Проектної документації таблиці, не є тим переліком земельних ділянок, необхідність зазначення яких передбачена положеннями частини 13 статті 46 Закону України "Про землеустрій", статті 79-1 Земельного кодексу України, адже лише частково містить кадастрові номери та не містять кадастрові номери земельних ділянок державної форми власності та інформації про їх місцезнаходження.
69. Крім того, відповідно до листа ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області від 13.08.2021 вбачається, що станом на 13.08.2021 до ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області повідомлень про усунення зауважень у Висновку державної експертизи землевпорядної документації №1230 від 07.10.2020 по проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області - не надходило .
70. Пунктами 154,155 Інструкції з діловодства у Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 03.08.2018 № 123, передбачено складання службових листів з метою обміну інформацією між установами як відповіді на виконання завдань, доручень установ вищого рівня. Службовий лист в електронній формі оформлюється на бланку, автоматично згенерованому системою електронного документообігу.
71. Про здійснення контролю за усуненням зауважень викладених у висновку державної експертизи землевпорядної документації від 07.10.2020 за №1230 у разі його здійснення, повинно було бути повідомлено Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області, таку вимогу висновку державної експертизи не виконано.
72. Щодо доводів скаржника про те, що твердження позивача щодо відсутності документального підтвердження усунення зауважень, що містилися у Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 07.10.2020 за №1230, не відповідають дійсності, колегія суддів не бере до уваги, оскільки такі доводи спростовуються вищевикладеним та матеріалами справи.
73. Таким чином, відсутність в проекті землеустрою переліку земельних ділянок державної власності (із зазначенням їх кадастрових номерів, місцезнаходження, площі та цільового призначення), які переходять у комунальну власність територіальної громади свідчить про те, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням процедури його прийняття та без дотримання вимог земельного законодавства.
74. Така правова позиція узгоджується з висновками, викладеними у постановах Верховного Суду від 21.06.2018 у справі № 824/3129/14-а, від 24.11.2020 у справі № 809/563/15.
75. Крім того, в Проекті землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області міститься висновок Вінницького обласного управління лісового та мисливського господарства.
76. У зазначеному висновку вказано, що землі лісогосподарського призначення, які вводяться в межі населеного пункту смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району не перебувають у постійному користуванні державних лісогосподарських підприємств, що координуються Вінницьким ОУЛМГ.
77. Вінницьке обласне управління лісового та мисливського господарства погоджує введення в межі населеного пункту смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району земель лісогосподарського призначення площею 69,1124 га, 17,1843 га, 5,9227 га при умові дотримання вимог чинного законодавства, зокрема: не проводити зміну цільового призначення земель лісогосподарського призначення; обов`язково провести лісовпорядкування земель лісового фонду; створити спеціалізований лісогосподарський підрозділ; виконувати обов`язки постійного лісокористувача відповідно до вимог статті 19 Лісового кодексу України.
78. Отже, як і у випадку з висновком державної експертизи землевпорядної документації, яке мало б місце за умови усунення виявлених недоліків, так і погодження Вінницьким обласним управлінням лісового та мисливського господарства вимагало дотримання визначених у погодженні умов.
79. За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для визнання протиправним та скасування рішення 71 сесії 7 скликання Вінницької районної ради №199 від 29.10.2020 "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення смт. Вороновиця Вороновицької селищної ради Вінницького району Вінницької області".
80. Таким чином, рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
81. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
82. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343 349 350 356 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Вороновицької селищної ради Вінницької області залишити без задоволення.
Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18.10.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2022 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко Л.В. Тацій А.Ю. Бучик