ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 127/18265/16-а
адміністративне провадження № К/9901/29556/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Смоковича М.І., Шевцової Н.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Вінницької міської ради про визнання протиправною і скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, закриття справи за відсутності в діях складу адміністративного правопорушення, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Виконавчого комітету Вінницької міської ради на постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 15 листопада 2016 року (суддя - Овсюк Є.М.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27 грудня 2016 року (головуючий суддя - Мельник-Томенко Ж. М., судді Ватаманюк Р.В., Сторчак В. Ю.) у справі № 127/18265/16-а.
І. Суть спору
Короткий зміст позовних вимог
В серпні 2016 р. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради з зазначеним адміністративним позовом про визнання протиправною і скасування постанови адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради від 04.12.2015 р. №1303, закриття справи за відсутності в діях складу адміністративного правопорушення.
В обґрунтування позову посилався на те, що відповідач складаючи оспорюваний протокол не визначив чітко в його діях склад адміністративного правопорушення, не визначив конкретні обставини нібито вчиненого ним 09.11.2015 р. адміністративного правопорушення, сформулював адміністративне обвинувачення на припущеннях, зазначивши, що він ОСОБА_1 начебто організував розміщення конструкцій у вигляді намету на території зелених насаджень на Майдані Незалежності в м. Вінниці, а конкретно хто саме встановив зазначений намет в постанові не зазначив. Також зазначив, що оспорювана постанова винесена на підставі протоколу про адміністративне правопорушення від 17.11.2015 р. серії ОМ №001565 і повторила ті самі необґрунтовані положення, які зазначені в протоколі. Вказує, що з протоколом про адміністративне правопорушення його не знайомили, копій не надсилали, а також не запрошували на засідані адміністративної комісії, що стало підставою звернення до суду.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Вінницького міського суду Вінницької області від 28.09.2016 ОСОБА_1 поновлено пропущений з поважних причин строк звернення до адміністративного суду з позовом до адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради про визнання протиправною і скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення від 04.12.2015.
Постановою Вінницького міського суду Вінницької області від 15 листопада 2016 року, яка була залишена без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27 грудня 2016 року, адміністративний позов було задоволено частково.
Постанову №1303 адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради від 04.12.2015 про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності і накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 1360 грн. визнано протиправною і скасовано.
В іншій частині адміністративного позову ОСОБА_1 було відмовлено.
Задовольняючи позовні вимоги, суди виходили з того, що в постанові про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності зазначено, що він лише організовував розміщення конструкції у вигляді намету на території зелених насаджень на Майдані Незалежності в м. Вінниці, особа яка незаконно розміщувала намет, порушуючи правила благоустрою не встановлена, тобто ОСОБА_1 притягнуто до відповідальності лише за організаторську діяльність, а не як особу - виконавця, яка здійснила правопорушення. Тобто в даному випадку допущено припущення, що ці дії скоїв саме ОСОБА_1 . Крім того, з протоколу про адміністративне правопорушення серії ОМ №001565 від 17.11.2015 р. вбачається, що він складений на Майдані Незалежності, тобто у місці вчинення адміністративного правопорушення, однак він складений не 09.11.2015, а 17.11.2015, тобто з порушенням встановлених норм. Суди вказали, що про дослідження інших доказів, таких як записи фото та відеофіксації правопорушення, покази свідків в протоколі не зазначено і ці докази не розглядались, що свідчить про те, що вони самою комісією визнані як неналежні, та такі, що не заслуговують на увагу. Вирішуючи питання щодо закриття адміністративної справи за відсутності в діях ОСОБА_1 складу адміністративного правопорушення, суд не має підстав для його задоволення, оскільки відповідно до ст.157 КАС України про закриття провадження у справі суд постановляє не постанову, а ухвалу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
23 січня 2017 року відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 15 листопада 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27 грудня 2016 року, в якій просив їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову у позовних вимогах.
В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що всі дії щодо застосування до позивача штрафу за адміністративне правопорушення вчинені відповідно до вимог чинного законодавства та у межах наданих повноважень. Вказував, що при винесенні спірної постанови комісією були враховані докази, які були додані до протоколу про адміністративне правопорушення, а саме, фотоматеріали, відеофіксація, акт обстеження місця правопорушення від 17.11.2015, комісійний акт обстеження стану зелених насаджень від 17.11.2015, лист-повідомлення щодо наміру розташування палаток на Майдані Незалежності від 09.11.2017, який був підписаний ОСОБА_1 , тощо. З огляду на вказані докази, які приєднані відповідачем до матеріалів справи, комісія дійшла висновку про наявність у діях позивача складу правопорушення, передбаченого ст.152 КУпАП. Стосовно розбіжностей у даті вчинення позивачем порушення (09.11.2015) та даті складання протоколу (17.11.2015), скаржник вказав про наявність ознак триваючого правопорушення та відсутність норм, які б передбачали обов`язковість складання протоколу відразу в момент виявлення порушення.
Позивачем по справі до Суду не були надані заперечення на касаційну скаргу, що не перешкоджає її розгляду по суті вимог.
Ухвалою Верховного Суду від 15 вересня 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
09.11.2015 р. на Майдані Незалежності в м. Вінниці було встановлено агітаційне наметове містечко, назване «Тарифним майданом Вінниці», яке розмістили місцеві організації різних політичних партій (а. с. 54-56).
Намети були розташовані як на тротуарній плитці, так і на газонах зелених насаджень. Одним із активістів і учасником зазначеної акції був ОСОБА_1 , який напередодні зазначеної акції звернувся до Вінницької міської ради, як Голова Вінницької народної ради з листом про початок 09.11.2015 р. тарифного майдану на площі незалежності з встановленням палаток.
Згідно з оглянутими в залі судового засідання матеріалами відеофіксації ОСОБА_1 09.11.2015 р. дійсно приймав участь разом з іншими учасниками акцій у встановлені намету на площі Незалежності в м. Вінниці.
17.11.2015 р. відносно ОСОБА_1 складено протокол про адміністративне правопорушення серії ОМ №001565.
Відповідно до протоколу засідання адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради №1303 від 04.12.2015 р. єдиним доказом у справі про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ст. 152 КУпАП є протокол про адміністративне правопорушення серії ОМ №001565 від 17.11.2015 р., про що зазначено у самому протоколі у відповідності до ст. 281 КУпАП.
04.12.2015 р. на підставі зазначеного протоколу адміністративна комісія при виконавчому комітеті Вінницької міської ради відносно ОСОБА_1 склала постанову №1303, якою його притягнуто до адміністративної відповідальності за ст.152 КУпАП у виді штрафу в розмірі 1360 грн. Як зазначено в постанові, ОСОБА_1 , усвідомлюючи протиправний характер своєї дії, 09.11.2015 р. умисно організував розміщення конструкції у вигляді намету на території зелених насаджень на Майдані Незалежності в м. Вінниці, що призвело до пошкодження трав`яної рослинності штучного походження, чим вчинив правопорушення передбачене ст.152 КУпАП - порушення правил благоустрою території населеного пункту, а саме: п.6.13.1.(10); 7.2.11.(12) «Правил благоустрою м. Вінниці».
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ст. 39 Конституції України громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.
Відповідно до ч. 1 статті 1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» (далі-Закон) встановлено, що благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля;
Відповідно до ст. 13 Закону до об`єктів у сфері благоустрою населених пунктів віднесено території загального користування, вулиці, проїзди, інші території загального користування в межах населеного пункту.
Громадяни у сфері благоустрою населених пунктів зобов`язані дотримуватися правил благоустрою територій населених пунктів, не порушуючи права і законні інтереси інших суб`єктів благоустрою населених пунктів (ч.2 ст.17 Закону).
Відповідно до ч.1 ст. 20 Закону організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом. Благоустрій здійснюється в обов`язковому порядку на всій території населеного пункту (села, селища, міста).
Частиною 4 ст. 20 вказаного Закону передбачено, що рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо благоустрою території певного населеного пункту є обов`язковим для виконання розміщеними на цій території підприємствами, установами, організаціями та громадянами, які на ній проживають.
Так, згідно ч.1 ст. 34 Закону, правила благоустрою території населеного пункту - це нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. У разі якщо відповідною сільською, селищною, міською радою не прийнято рішення про затвердження Правил, застосовуються Типові правила. Орган місцевого самоврядування забезпечує вільний доступ населення до затверджених Правил.
На виконання вказаних положень закону, рішенням Вінницької міської ради №104 від 01.03.2011 року було затверджено "Правила благоустрою міста Вінниці" (далі - Правила).
Згідно з п.п.6.13.1.(7) Правил на об`єктах благоустрою забороняється встановлювати самовільно тимчасові або постійні огорожі та відгородження.
Згідно із п.п.7.2.11.(12) Правил на об`єктах благоустрою забороняється пошкоджувати зелені насадження будь-яким способом, рвати квіти і ламати дерева та чагарники, витоптувати газони, квітники.
Статтею 152 КУпАП передбачено, що порушення державних стандартів, норм і правил у сфері благоустрою населених пунктів, правил благоустрою територій населених пунктів тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від двадцяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб, громадян - суб`єктів підприємницької діяльності - від п`ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до ст.7 КУпАП ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв`язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом.
Згідно з ч.1 ст.9 КУпАП адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
У відповідності до ст.252 КУпАП при розгляді справи про адміністративне правопорушення орган (посадова особа) зобов`язаний оцінити докази, шляхом всебічного, повного і об`єктивного дослідження всіх обставин справи в їх сукупності.
Статтею 251 КУпАП визначено, що доказами в справі про адміністративне правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами тощо.
Відповідно до ст. 280 КУпАП, орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи..
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
Колегія суддів зазначає, що притягнення особи до адміністративної відповідальності, можливе лише за наявності події адміністративного правопорушення та вини особи у його вчиненні, яка підтверджена належними доказами.
Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій стосовно винесення відповідачем спірної постанови без додержанням вимог чинного законодавства.
Адміністративне правопорушення - це вчинок, який має форму дії або бездіяльності. Проте, щоб вчинок можна було кваліфікувати як адміністративне правопорушення, він повинен мати сукупність юридичних ознак, що визначають склад правопорушення. Наявність усіх ознак правопорушення є єдиною підставою для притягнення правопорушника до відповідальності. Якщо відсутня хоча б одна з ознак правопорушення, особа не може бути притягнута до відповідальності.
Судами попередніх інстанцій було встановлено, що у постанові про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності зазначено, що він лише організовував розміщення конструкції у вигляді намету на території зелених насаджень на Майдані Незалежності в м. Вінниці, особа яка незаконно розміщувала намет, порушуючи правила благоустрою не встановлена.
Відтак, відповідачем при розгляді справи про адміністративне правопорушення не повною мірою з`ясовано всі обставини цієї справи, не перевірено, які умови стали причиною скоєння правопорушення, не встановлено осіб, які безпосередньо вчинили адміністративне правопорушення, та інші обставини, які можуть вказати на вину правопорушника, що в свою чергу не дає підстав для висновку про правомірність прийнятої постанови та не підтверджує скоєння позивачем адміністративного правопорушення.
Доводи касаційної скарги встановлених обставин справи та висновків судів попередніх інстанцій не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, Верховний Суд вважає, що ключові аргументи касаційної скарги отримали достатню оцінку.
Згідно з частиною першою статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341 343 349-354 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Виконавчого комітету Вінницької міської ради залишити без задоволення.
Постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 15 листопада 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27 грудня 2016 року у справі № 127/18265/16-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
СуддіН.А. Данилевич М.І. Смокович Н.В. Шевцова