ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 березня 2024 року
м. Київ
справа № 140/21794/23
провадження № К/990/1956/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "П`ятидні"
на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 22.09.2023 (суддя Мачульський В.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2023 (головуючий суддя Затолочний В.С., судді Гудим Л.Я., Качмар В.Я.)
у справі №140/21794/23
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "П`ятидні"
до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області, головного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Волинській області Щербика Станіслава Миколайовича, головного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Волинській області Бернацького Андрія Сергійовича
про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2023 року Товариство з обмеженою відповідальністю "П`ятидні" звернулося до Волинського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області, головного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Волинській області Щербика С.М., головного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Волинській області Бернацького А.С., у якому просило:
визнати протиправними дії державних інспекторів у сфері державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства України про охорону земель у Волинській області - головних спеціалістів відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Волинській області С.Щербика та А.Бернацького щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів щодо земельної ділянки, загальною площею 153,5376 га, яка розташована у межах прикордонної смуги за полосою інженерно-технічних споруд між прикордонними знаками №№905-916 на території Володимир-Волинського району Волинської області, проведеної на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області від 07.12.2021 №617-ДК/602/АП/09/01-21, за результатами якого складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки від 07.12.2021 №617-ДК/602/АП/09/01-21.
2. Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 22.09.2023, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2023, провадження у справі закрито.
3. Не погодившись з ухвалою та постановою судів попередніх інстанцій, Товариство з обмеженою відповідальністю "П`ятидні" оскаржило їх у касаційному порядку і просить їх скасувати, а справу надіслати до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що у зв`язку з розглядом листа Державного бюро розслідувань від 18.11.2021 № 12-21-20672 вих-21, ГУ Держгеокадастру у Волинській області було видано наказ від 07.12.2021 № 617-ДК «Про здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», відповідно до пунктів 1 та 2 якого вирішено здійснити державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки під час використання земельних ділянок загальною площею 153,5376 га, які розташовані в межах прикордонної смуги за полосою інженерно-технічних споруд між прикордонними знаками №№ 905-916 на території Володимир-Волинського району Волинської області; Державним інспекторам у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Волинській області - головним спеціалістам відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Волинській області С.Щербику та А.Бернацькому: у термін з 07.12.2021 по 20.12.2021 здійснити зазначений у пункті 1 цього наказу захід державного контролю за додержанням земельного законодавства використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів; про час та дату виїзду на об`єкти контролю подати керівнику Головного управління у Київській області доповідну записку.
6. За результатами перевірки інспекторами 07.12.2021 були складені акт обстеження земельної ділянки № 617-ДК/194/АО/10/01-21 та акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства № 617-ДК/602/АП/09/01-21.
7. Актом перевірки було виявлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю П`ятидні в особі керівника ОСОБА_1 використовує на праві оренди земельні ділянки за кадастровими номерами: 0720510400:00:001:1729 та 0720510400:00:001:0408 та суміжну земельну ділянку державної форми власності з цільовим призначенням - 16.00 Землі запасу, категорія земель - землі сільськогосподарського призначення, кадастровим номер якої не визначений, площею 20,4858 га, яка розташована в межах прикордонної смуги за межею інженерно прикордонних споруд між прикордонними знаками №№ 905-916 на території Володимир-Волинського району Волинської області. При цьому, будь-які рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про надання в користування Товариству з обмеженою відповідальністю «П`ятидні» земельної ділянки площею 20,4858 га, кадастровий номер якої не визначений, що розташована в межах прикордонної смуги за межею інженерно прикордонних споруд між прикордонними знаками №№ 905-916 на території Володимир-Волинського району Волинської області - відсутні. Тим самим, Товариство з обмеженою відповідальністю «П`ятидні» порушує вимоги земельного законодавства, а саме статті 125 126 Земельного кодексу України, що свідчить про самовільне зайняття земельної ділянки площею 20,4858 га. Крім того, оскільки вказана ділянка, знаходиться в зоні особливого режиму використання земель, тому в порушенні вбачаються ознаки кримінального правопорушення, відповідальність за яке передбачено частиною 2 статті 197-1 Кримінального кодексу України.
8. Не погоджуючись з діями державних інспекторів щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів щодо земельної ділянки, загальною площею 153,5376 га, яка розташована в межах прикордонної смуги за полосою інженерно-технічних споруд між прикордонними знаками №№ 905-916 на території Володимир-Волинського району Волинської області, проведеної на підставі наказу ГУ Держгеокадастру у Волинській області від 07.12.2021 № 617-ДК/602/АП/09/01-21, за результатами якого складено Акт перевірки, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що оскаржувані дії відповідача щодо проведення перевірки не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
10. Суд апеляційної інстанції відхилив посилання позивача на те, що наказ про перевірку не було реалізовано через недопуск позивачем перевіряючих осіб, мотивуючи це тим, що відповідачі не здійснювали перевірку саме Товариства з обмеженою відповідальністю «П`ятидні», а виключно обстежували використання земельних ділянок загальною площею 153,5376 га, які розташовані в межах прикордонної смуги за полосою інженерно-технічних споруд між прикордонними знаками №№ 905-916. Виявлені в ході перевірки порушення норм використання саме державної земельної ділянки викладені в Акті перевірки.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
11. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не врахували того, що в результаті дій відповідачів не було складено жодного розпорядчого акту, який би міг бути оскаржений позивачем. Тому позивач оскаржує саме неправомірні дії відповідачів. Оскільки позивач не допускав відповідачів до перевірки, то наказ про перевірку не було реалізовано. Справа позивача відрізняється від випадків, що розглянуті Великою Палатою Верховного Суду, викладені у постановах від 08.09.2021 у справі №816/228/17; від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18; від 31.01.2019 у справі №9901/561; від 27.06.2019 у справі №9901/920/18, оскільки у названих постановах висновки стосуються саме оскарження наказів про проведення перевірок, у яких контролюючий орган був допущений до проведення перевірки, а тому такі накази вичерпали свою дію. У випадку позивача наказ не вичерпав своєї дії, оскільки позивач не допускав відповідачів до перевірки.
12. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також зазначає про те, що оскаржувані дії та рішення Головного управління Держгеокадастру у Волинській області відповідають критеріям правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, в контексті статті 2 КАС України. Разом з тим, Головне управління вважає, що судом першої та апеляційної інстанції було зроблено правильний висновок, що даний спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
14. У цій справі позивачем фактично оспорюються дії відповідача при призначенні і проведенні заходу державного позапланового контролю.
15. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.09.2021 у справі №816/228/17 зроблено такі висновки:
«Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».
У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.
Отже, у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.
Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.
При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.
Виходячи з наведеного Велика Палата Верховного Суду не погоджується із позицією судів попередніх інстанцій у частині задоволення позову про протиправність наказу щодо призначення перевірки від 10 жовтня 2016 року № 1336, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства».
16. Застосовуючи наведений підхід до цієї справи, колегія суддів враховує, що оскаржуваний наказ ГУ Держгеокадастру у Волинській області від 07.12.2021 № 617-ДК/602/АП/09/01-21 реалізований у спосіб проведення контролюючим органом такої перевірки, оформленням її наслідків у вигляді Акту перевірки.
17. Як стверджує відповідач і не заперечує позивач, за наслідками контролю відповідач склав акт про перевірку та скерував його до Головного управління Національної поліції у Волинській області та Територіального управління Державного бюро розслідувань у м. Львів для прийняття рішення. Жодного розпорядчого документу за результатами проведеної перевірки відповідач не приймав.
18. У постанові Верховного Суду від 04.07.2022 у справі № 826/15258/17 під час розгляду подібних правовідносин сформовано висновок про те, що оскільки спір із самостійними вимогами про оскарження наказу на проведення перевірки за встановлених у цій справі фактичних обставин не підлягає розгляду в судовому порядку окремо від оскарження результатів перевірки, колегія суддів не надає оцінки доводам касаційної скарги по суті в частині заперечень позивача щодо дотримання процедури призначення та проведення перевірки, а також висновкам контролюючого органу про порушенням законодавства у сфері земельних відносин, встановленим під час проведення такої перевірки.
19. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій зробили законний і обґрунтований висновок про те, що оскаржувані дії відповідача щодо проведення перевірки не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
20. Також колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції правильно відхилив доводи позивача про те, що наказ про перевірку не було реалізовано, посилаючись на те, що відповідачі не здійснювали перевірку саме Товариства з обмеженою відповідальністю «П`ятидні» як суб`єкта господарювання, а виключно обстежували використання земельних ділянок загальною площею 153,5376 га, які розташовані в межах прикордонної смуги за полосою інженерно-технічних споруд між прикордонними знаками №№ 905-916. Виявлені в ході перевірки порушення норм використання саме державної земельної ділянки викладені в Акті перевірки.
21. Вказане спростовує доводи касаційної скарги про нібито нерелавантність посилань суду апеляційної інстанції на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 08.09.2021 у справі №816/228/17; від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18; від 31.01.2019 у справі №9901/561; від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 щодо оскарження наказів про проведення перевірок без оскарження розпорядчого акта за її наслідками.
22. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
23. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
24. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
25. Керуючись статтями 2 3 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "П`ятидні" залишити без задоволення, а ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 22.09.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2023 у справі №140/21794/23 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб