ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 1570/6587/2012
адміністративне провадження № К/9901/20030/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Рибачука А.І., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Одеської обласної ради
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 (головуючий суддя Шевчук О.А., суддів Джабурія О.В., Кравченко К.В.)
у справі №1570/6587/2012
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4
до Одеської обласної ради,
треті особи - ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , Кароліно-Бугазька сільська рада Овідіопольського району Одеської області,
про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. У жовтні 2012 року ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 звернулись до суду з позовом до Одеської обласної ради, в якому просили:
1.1. визнати недійсним рішення Одеської обласної ради № 1190-V від 10.09.2010 «Про зміну меж села Кароліно - Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області» в частині включення в межі села Кароліно - Бугаз земельних ділянок СФГ «Майданюк і К*» площею 16 га, СФГ «Ткаченко і К*» площею 20 га;
1.2. зобов`язати Одеську обласну раду внести зміни до рішення № 1190-V від 10.09.2010 «Про зміну меж села Кароліно - Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області» шляхом винесення за межі села Кароліно - Бугаз земельних ділянок СФГ «Майданюк і К*» площею 16 га, СФГ «Ткаченко і К*» площею 20 га.
2. В обґрунтування позову зазначено, що рішенням Одеської обласної ради від 10.09.2010 № 1190-V «Про зміну меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області» в межі населеного пункту с.Кароліно-Бугаз було включено 367,647 га земель, в тому числі 286,970 га земель сільськогосподарського призначення, до складу яких увійшли земельні ділянки СФГ «Майданюк і К*» площею 4 га і СФГ «Ткаченко і К*» площею 12 га. Зазначене рішення позивачі вважають незаконним та таким, що підлягає скасуванню в частині включення в межі с.Кароліно-Бугаз під громадську та житлову забудову наданих їм у постійне користування земельних ділянок, у зв`язку з грубим порушенням їх конституційних прав на отримання у приватну власність земельних ділянок на рівні середньої земельної частки (паю) та грубим порушенням Земельного кодексу України, Закону України «Про фермерське господарство», Закону України «Про планування і забудову територій», Закону України «Про основи містобудування».
3. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 26.11.2014, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.03.2015, у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що прийняття обласною радою рішення про зміну меж села не впливає на права та обов`язки землекористувачів земельних ділянок, за рахунок яких здійснено таку зміну меж села, та не позбавляє їх можливості реалізовувати в установленому законодавством порядку право на приватизацію земельних ділянок за наявності відповідних правових підстав. Суди вважали, що вирішення питання приватизації земельних ділянок знаходиться у площині відносин позивачів із Кароліно - Бугазькою сільською радою, які виключають можливий вплив обласної ради на їх реалізацію. Таким чином, рішення Одеської обласної ради від 10.09.2010 № 1190-V «Про зміну меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області» не стосується права позивачів на отримання у приватну власність земельних ділянок, що належать їм на праві постійного користування та само по собі не позбавляє їх такого права. Крім того, посилалися на те, що законність відмови сільської ради у наданні позивачам земельних ділянок у приватну власність підтверджено рішеннями суду, які набрали законної сили, а відтак твердження позивачів про порушення їх права на приватизацію цих земельних ділянок є безпідставними.
5. Переглядаючи постанову Одеського окружного адміністративного суду від 26.11.2014 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.03.2015, Вищий адміністративний суд України постановою від 17.08.2017 скасував їх та направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
6. Суд касаційної інстанції мотивував своє рішення тим, що висновки судів попередніх інстанцій щодо необґрунтованості посилання позивачів на неналежно мотивоване врахування Одеською обласною радою рішення Кароліно-Бугазької сільської ради від 01.08.1997 № 489 «Про затвердження Проекту планіровки і забудови села Кароліно-Бугаз Овідіопольського району», зроблено без належного з`ясування та оцінки обставин справи, що мають значення для правильності її вирішення. Суд касаційної інстанції вважав передчасним твердження, що у обласної ради були відсутні правові підстави для неврахування під час вирішення спірного питання рішення сільської ради, з посиланням лише на його чинність на цей час.
7. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 01.12.2017 відмовлено у задоволенні позову.
8. Суд виходив з того, що Одеська обласна рада діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним на той час законодавством України, а спірне рішення не порушує права позивачів на приватизацію земельних ділянок, які належать їм на праві постійного користування.
9. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01.12.2017 скасовано в частині відмови у визнанні протиправним та скасуваняня рішення Одеської обласної ради № 1190-V від 10.09.2010 «Про зміну меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області» в частині включення в межі села Кароліно-Бугаз земельних ділянок СФГ "Майданюк і К*" площею 4 га, СФГ "Ткаченко і К*" площею 12 га.
9.1. Ухвалено у цій частині нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 задоволено частково.
9.2. Визнано протиправним та скасовано рішення Одеської обласної ради № 1190-V від 10.09.2010 «Про зміну меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області» в частині включення в межі села Кароліно-Бугаз земельних ділянок СФГ «Майданюк і К*» площею 4 га, СФГ «Ткаченко і К*» площею 12 га.
9.3. В іншій частині постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01.12.2017 залишено без змін.
10. Рішення мотивоване тим, що оскаржене рішення в частині включення в межі села Кароліно-Бугаз земельних ділянок СФГ "Майданюк і К*" площею 4 га, СФГ "Ткаченко і К*" площею 12 га не відповідає критеріям обґрунтованості, добросовісності, розсудливості, порушує принцип рівності перед законом та породжує факти дискримінації жителів як територіальної громади села загалом так і позивачів зокрема. При цьому судом зазначено, що позивачі стали користувачами спірних земельних ділянок ще до затвердження Генерального плану розвитку та забудови села Кароліно-Бугаз, а тому приймаючи рішення про зміну меж села Короліно-Бугаз, Одеська обласна рада, в порушення норм законодавства про планування та забудову територій, спланувала використання земельних ділянок, що знаходились у користуванні позивачів, під індивідуальну житлову та громадську забудову, порушивши порядок врахування громадських і приватних інтересів при плануванні і забудові території. Вказано на те, що відповідачем не було обговорено інтересів інших осіб, у тому числі позивачів, щодо розроблених проектів містобудівної документації, зокрема схем планування територій адміністративно-територіальних одиниць, їх окремих частин та іншого.
11. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
11.1. Рішенням Одеської обласної ради від 10.09.2010 №1190-V "Про зміну меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області" затверджено межі села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району загальною площею 811,760 га згідно з описом та балансом території.
11.2. Підставами для прийняття цього рішення вказано положення статей 8 173 174 Земельного кодексу України, пункту 26 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 11 Закону України "Про основи містобудування", Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12.03.1981 року № 1654-Х, рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області від 13.10.2009 року № 1786-V «Про погодження Проекту землеустрою щодо зміни меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області», рішення Овідіопольської районної ради від 29.10.2009 року № 488-V, позитивний висновок державної землевпорядної експертизи проектної документації із землеустрою, а також проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту, розроблений ТОВ "Вектор".
11.3. Відповідно до додатку 2 вказаного рішення обласної ради, ним передбачалося збільшення території с. Кароліно-Бугаз на 367,647 га, в тому числі за рахунок земель сільськогосподарського призначення площею 286,970 га.
11.4. Також, відповідно до наявної у проекті землеустрою щодо зміни меж населеного пункту с. Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області, експлікації по землевласника та землекористувача, земельні ділянки яких включені до меж села Кароліно-Бугаз, в межі цього села поряд з іншими територіями було включено землі СФГ "Майданюк і К*" площею 4,00 га, землі СФГ "Ткаченко і К*", членами якої є позивачі ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , площею 12,00 га.
11.5. Відповідно до державного акту на право постійного користування землею від 10.04.1996 громадянину ОСОБА_1 надано у постійне користування земельну ділянку площею 4,00 га на території Кароліно-Бугазької сільської Ради народних депутатів для ведення селянського (фермерського) господарства, а також державного акту на право постійного користування землею від 07.05.1998 громадянину ОСОБА_2 надано у постійне користування земельну ділянку площею 12,00 га на території Кароліно-Бугазької сільської Ради народних депутатів для ведення селянського (фермерського) господарства.
11.6. Водночас судами встановлено, що Кароліно-Бугазька сільська рада народних депутатів прийняла рішення № 489 "Про затвердження Проекту планіровки і забудови села Кароліно-Бугаз Овідіопольського району", яким затвердила генеральний план розвитку та забудови села Кароліно-Бугаз Овідіопольського району Одеської області. Зазначений генеральний план серед іншого передбачав використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення загальною площею 286,70 га, в тому числі земельні ділянки, які були надані для ведення селянського (фермерського) господарства, під індивідуальну житлову та громадську забудову.
11.7. За клопотанням Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області ТОВ "Вектор" розроблено проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту с. Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області.
11.8. 13.10.2009 Кароліно-Бугазькою сільською радою Овідіопольського району Одеської області було прийнято рішення № 1786-V "Про погодження Проекту землеустрою щодо зміни меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області", яким зокрема, вказана сільська рада просила Овідіопольську районну державну адміністрацію і Овідіопольську районну раду погодити зазначений проект землеустрою щодо зміни меж села Кароліно-Бугаз.
11.9. Зазначений проект землеустрою був погоджений розпорядженням Овідіопольської районної державної адміністрації від 16.10.2009 № 1170 "Про погодження проекту землеустрою щодо зміни меж населеного пункту - села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області" та рішенням Овідіопольської районної ради від 29.10.2009 № 488-V "Про погодження проекту землеустрою щодо зміни меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області".
11.10. Після затвердження проекту землеустрою щодо зміни меж села Кароліно-Бугаз сільською та районною радами він був предметом державних експертиз, а саме, проект погоджений складеним спеціалістами Головного управління Держкомзему в Одеській області висновком державної експертизи землевпорядної документації від 17.02.2010 №33 з урахуванням виправлених зауважень та пропозицій до землевпорядної документації, наведених у пункті 10 вказаного висновку, висновком Держуправління охорони навколишнього природного середовища в Одеській області від 15.11.2009 №12835/03-06-12, висновком управління архітектури та містобудування Одеської обласної державної адміністрації від 09.02.2010 № 01-15-58-56, висновком відділу містобудування та архітектури Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області від 05.11.2009 № 190, висновком управління охорони об`єктів культурної спадщини від 21.10.2009 № 01-17/8055.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
12. Одеською обласною радою подано касаційну скаргу на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019, в якій просить її скасувати та залишити в силі постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01.12.2017.
12.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення норм матеріального права. В обґрунтування касаційної скарги відповідач вказує на відсутність порушень чи фальсифікації стосовно висновку державної експертизи землевпорядної документації від 17.02.2010 №33. Вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків про те, що не було обговорено інтереси інших осіб, у тому числі позивачів, щодо розроблених проектів містобудівної документації, зокрема схем планування територій адміністративно-територіальних одиниць, їх окремих частин та іншого, оскільки на час прийняття спірного рішення норми законодавства не вимагали проводити громадські слухання для обговорення проекту рішення про зміну меж населеного пункту. Скаржник стверджує, що проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області є одним із видів документації із землеустрою (землевпорядної документації), а не містобудівної документації, і оскаржене рішення обласної ради взагалі не належить ні до землевпорядної документації, ні до містобудівної. Тобто, суд апеляційної інстанції безпідставно вирішив, що спірне рішення обласної ради є схемою планування території адміністративно-територіальної одиниці.
13. У відзиві на касаційну скаргу позивачі, яку також було підписано і третіми особами, просили залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін. Вважають касаційну скаргу необґрунтованою.
13.1. Стверджують про фальсифікацію землевпорядної документації, а саме висновку державної експертизи землевпорядної документації від 17.02.2010 №33, з боку посадових осіб Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області, що й стало предметом кримінальних проваджень. Зазначають про те, що висновок щодо погодження проекту землеустрою №2-10-15/9749 від 13.12.2009 передбачав необхідність надання проектантами обґрунтування включення в межі села Кароліно-Бугаз 8 земельних ділянок фермерських господарств, проте його надано не було. У відзиві на касаційну скаргу заперечили проти доводів відповідача, що землевпорядна документація не відноситься до містобудівної документації. У зв`язку з цим вважають, що обласна рада, в силу вимог статті 5 Закону України «Про основи містобудування», повинна була проводити громадські слухання для обговорення проекту рішення про зміну меж населеного пункту. У відзиві на касаційну скаргу відзначено про порушення відповідачем конституційних прав позивачів на отримання у власність земельних ділянок на рівні середньої земельної частки (пай).
14. Відзиву на касаційну скаргу від інших учасників справ не надходило.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
15. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів суду касаційної інстанції враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
16. Згідно зі статтею 11 Закону України «Про основи містобудування» у редакції, чинній на момент прийняття спірного рішення, до компетенції обласних і районних рад у сфері містобудування на їх території належить, в тому числі, встановлення та зміна меж населених пунктів.
17. Обсяг цих повноважень кореспондується із положенням пункту "ж" частини 1 статті 8 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), у редакції, чинній на момент прийняття спірного рішення, за змістом якого, встановлення та зміна меж сіл, селищ належить до повноважень обласних рад.
18. Отже, вирішення питання, що стосується встановлення та зміни меж села, належить до компетенції відповідних обласних рад.
19. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, Одеською обласною радою Рішенням від 10.09.2010 №1190-V "Про зміну меж села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області" затверджено межі села Кароліно-Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району загальною площею 811,760 га згідно з описом та балансом території, тобто у межах своїх повноважень. Також було зобов`язано Кароліно-Бугазьку сільську раду Овідіопольського району забезпечити встановлення межі села в натурі (на місцевості); у подальшому дотримуватись генерального плану забудови населеного пункту під час вибору, вилучення (викупу) і надання земельних ділянок для містобудівних потреб; а також оформити охоронну документацію на об`єкти культурної спадщини і пам`ятки археології та використовувати їх території відповідно до режиму, встановленого органами охорони культурної спадщини. Покладено контроль за виконанням рішення на відповідну постійну комісію.
20. Статтею 173 ЗК України визначено, що межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.
Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до техніко-економічного обґрунтування їх розвитку, генеральних планів населених пунктів.
Включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, якщо не буде проведено їх вилучення (викуп) відповідно до цього Кодексу.
21. Відповідно до частини 2 статті 174 ЗК України рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ приймаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською чи Севастопольською міською радами за поданням районних та відповідних сільських, селищних рад.
22. З наведених норм права слідує, що наслідком змін меж населеного пункту не є зміна правового режиму земельних ділянок, що перебувають у власності чи користуванні, які були включені у межі відповідного населеного пункту.
23. Зі встановлених обставин справи судами попередніх інстанцій вбачається, що підставами для прийняття оскарженого рішення стали положення статей 8 173 174 Земельного кодексу України, пункту 26 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 11 Закону України "Про основи містобудування", Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12.03.1981 року № 1654-Х, рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області від 13.10.2009 року № 1786-V, рішення Овідіопольської районної ради від 29.10.2009 року № 488-V, позитивний висновок державної землевпорядної експертизи проектної документації із землеустрою, а також проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту, розроблений ТОВ "Вектор".
24. В основу обґрунтування порушених прав позивачі вкладають позбавлення їх права на приватизацію земельних ділянок, які знаходяться в їх постійному користуванні, через віднесення їх земель до меж с. Кароліно-Бугаз із визначенням їх цільового призначення під індивідуальну житлову та громадську забудову.
25. Так ЗК України у редакції, чинній на момент прийняття спірного рішення, закріплено окрему статтю (стаття 20), якою врегульовано питання встановлення та зміни цільового призначення земель.
26. Цією статтею передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об`єктів природоохоронного та історико-культурного призначення. Зміна цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.
27. Відтак, спеціальний Закон визначає суб`єктів прийняття рішення про зміну цільового призначення, серед яких обласні ради відсутні.
28. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Одеська обласна рада не має повноважень щодо зміни цільового призначення зазначених земельних ділянок, натомість ці виключні повноваження належать Кароліно - Бугазькій сільській раді Овідіопольського району Одеської області.
29. Водночас, Судами попередніх інстанцій встановлено, що Кароліно-Бугазька сільська рада народних депутатів 01.08.1997 прийняла рішення № 489 "Про затвердження Проекту планіровки і забудови села Кароліно-Бугаз Овідіопольського району", яким затвердила генеральний план розвитку та забудови села Кароліно-Бугаз Овідіопольського району Одеської області. Зазначений генеральний план, серед іншого, передбачав використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення загальною площею 286,70 га, в тому числі земельні ділянки, які знаходяться у постійному користуванні позивачів, під індивідуальну житлову та громадську забудову.
30. Статтею 12 Закону України «Про основи містобудування» у редакції, чинній на момент прийняття рішення № 489, передбачено до компетенції сільських, селищних, міських Рад народних депутатів у сфері містобудування на їх території належить:
- затвердження місцевих містобудівних програм, генеральних планів населених пунктів;
- визначення територій, вибір, вилучення (викуп) і надання земель для містобудівних потреб, внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів.
31. Зазначене дає підстави вважати, що рішення № 489 "Про затвердження Проекту планіровки і забудови села Кароліно-Бугаз Овідіопольського району" прийнято у межах повноважень Кароліно-Бугазькою сільською радою народних депутатів. Проте, це рішення не покладалось в основу рішення Одеської обласної ради № 1190-V від 10.09.2010 «Про зміну меж села Кароліно - Бугаз Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області».
32. Поряд з цим, судами попередніх інстанцій було встановлено, що позивачами раніше вживались заходи щодо отримання у власність відповідних земельних ділянок, зокрема звертались із відповідними зверненнями, проте за наслідками судового оскарження рішень Кароліно-Бугазької сільської ради про відмову у задоволенні заяв позивачів про передачу земельних ділянок у приватну власність у задоволенні позовних вимог позивачів відмовлено; рішення судів по відповідних справах залишені в силі за результатами касаційного оскарження (ухвали Вищого адміністративного суду України від 15.05.2014 у справі № К/9991/33373/12, від 21.05.2013 у справі №К/9991/36860/12).
33. Зазначене у сукупності дає підстави для висновку, що спірне рішення щодо зміни меж села прийнято відповідачем у межах власної компетенції відповідача. При цьому, зміна меж села не пов`язується зі зміною цільового призначення земель, які були включені у межі села, оскільки така компетенція належить до повноважень іншого суб`єкта владних повноважень. Так само оскаржене рішення не тягне за собою припинення права власності чи права користування на земельні ділянки. При цьому, рішенням Кароліно-Бугазької сільської ради народних депутатів від 01.08.1997 № 489 "Про затвердження Проекту планіровки і забудови села Кароліно-Бугаз Овідіопольського району" передбачено використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення загальною площею 286,70 га, в тому числі земельні ділянки, які знаходяться у постійному користуванні позивачів, під індивідуальну житлову та громадську забудову. Проте, таке рішення не було предметом оскарження у межах розгляду цієї справи і не було підставою для прийняття оскарженого рішення Одеської обласної ради № 1190-V від 10.09.2010.
34. Суд враховує, що невід`ємною умовою звернення до суду є наявність порушених прав особи, яка звертається до суду. Особа, яка вважає, що порушені її права, свободи чи інтереси, і яка у зв`язку з цим звертається за їх захистом до адміністративного суду, має зазначити в позовній заяві хто, котрий саме суб`єкт владних повноважень (а якщо відповідачем може бути суб`єкт господарювання, то який саме) порушив його права чи інтереси, яким чином, якими діями (рішенням, бездіяльністю) відбулося втручання в її права, які саме права були порушені, чи належать вони позивачу, які обставини про це свідчать.
35. Закон не передбачає вимог щодо обсягу, повноти чи слушності доводів позовної заяви, але приписує щонайменше сформулювати суть (зміст) порушення, яким чином воно негативно позначилось на правах особи, яка звертається з позовом, яким чином може бути відновлено порушене право.
36. Зміст та обсяг порушеного права та виклад обставини, якими воно підтверджується, у кожному конкретному випадку можуть бути різними, але поряд з цим принаймні на рівні формулювання викладу їх змісту мають бути достатніми, щоб визначити предмет спору, його юрисдикційну належність, характер вимог, часові рамки події порушення, нормативне регулювання спірних відносин, а також обставини, за яких можна ухвалити одне із обов`язкових процесуальних рішень, пов`язаних із визнанням позовної заяви прийнятною/неприйнятною.
37. Зазначений підхід сформульовано Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.02.2020 по справі №520/12042/18.
38. Застосовуючи такий підхід до вирішення спору, колегія суддів касаційної інстанції враховує бажання заінтересованих осіб в отриманні у приватну власність земельних ділянок, які знаходяться у користуванні позивачів, проте не знаходить негативного впливу саме оскарженого рішення відповідача на шляху реалізації процедури приватизації земельних ділянок, з огляду на те що воно не змінює правового режиму земельних ділянок та не звужує змісту прав землекористувачів відповідно до ЗК України. Тобто, рішення Одеської обласної ради від 10.09.2010 № 1190-V "Про зміну меж села Кароліно - Бугаз Кароліно - Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області" не стосується права позивачів на отримання у приватну власність земельних ділянок, які були надані саме для ведення селянського (фермерського) господарства, та само по собі не позбавляє їх такого права.
39. Суд касаційної інстанції у розрізі спірних правовідносин принагідно звертає увагу на позицію Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, викладену у постанові від 03.11.2021 у справі №817/1911/17, згідно з якою, оскільки ЗК України встановлює загальний порядок набуття права на землю громадянами та юридичними особами шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування із земель державної і комунальної власності, у тому числі і для ведення фермерського господарства, то в такому ж загальному порядку, передбаченому ЗК України, члени фермерського господарства можуть отримати безоплатно у власність із земель державної або комунальної власності земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю). При цьому має враховуватися норма, згідно з якою земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
40. За наслідками розгляду цієї справи Верховний Суд сформував такі правові висновки.
«У члена фермерського господарства не виникає право користування земельною ділянкою, яка була надана власником (органом місцевого самоврядування) громадянину (засновнику) у користування для створення такого господарства. Єдиним суб`єктом, який володіє правомочністю користуватися земельною ділянкою, виділеною власником (органом місцевого самоврядування) для створення фермерського господарства, є саме таке фермерське господарство як суб`єкт господарювання.
Право на безоплатну передачу у власність земельних ділянок із земель, що надавалися у користування засновнику для створення фермерського господарства, не виникає у жодного члена фермерського господарства, в тому числі засновника.
Чинні правові норми Земельного кодексу України та Закону №973-IV не передбачають права громадянина України використовувати земельну ділянку, надану йому в користування для ведення фермерського господарства, без створення такого фермерського господарства та його реєстрації. Тому земля, надана в користування громадянину України для створення фермерського господарства, вважається такою, яка передана у користування всьому фермерському господарству. Але при цьому, власник землі залишається незмінним - держава або територіальні громади. Фермерське господарство не має в цьому випадку документу, який засвідчував би державну реєстрацію права на землю (права постійного користування) на відміну від громадянина, який отримав земельну ділянку у користування та зареєстрував належним чином такий правочин. Отже, члени фермерських господарств, у тому числі засновник (який отримав земельну ділянку у користування для створення такого фермерського господарства), можуть отримати безоплатно у приватну власність земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) із земель державної та комунальної власності у порядку, передбаченому ЗК України, та лише після припинення права власності чи користування такими земельними ділянками у визначеному законом порядку»
41. Отже, в результаті прийняття оскарженого рішення порушення прав позивачів, що виявилось, за їх твердженням, у неможливості (перешкодах) приватизації земельних ділянок, які були надані у постійне користування для ведення селянського (фермерського) господарства, не відбулось. У цьому ж випадку, чи то члени, чи то засновник фермерського господарства, у загальному порядку, передбаченому ЗК України, можуть отримати безоплатно у власність із земель державної або комунальної власності земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю).
42. З огляду на викладене, це рішення не породжує для позивачів права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, адже для ефективного захисту порушених прав необхідно, щоб існував чіткий зв`язок між стверджуваним порушенням та способом захисту прав або інтересів.
43. Вказаний підхід щодо права на захист порушених прав висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14.03.2018 у справі № 9901/22/17, 12.06.2018 у справі № 800/587/17, 16.10.2018 у справі № 9901/415/18, 18.09.2019 у справі № 9901/284/19, 09.04.2019 у справі № 9901/611/18.
44. При цьому, позивачами не зазначалось про порушення інших їх прав оскарженим рішенням.
45. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
46. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12.06.2018 у справі №826/4406/16. Підстав для відступу від такої позиції колегія суддів не вбачає.
47. Оскільки недоведеність порушених прав позивачів є самостійною та достатньою підставою для відмови у задоволенні позовних вимог, суд касаційної інстанції не надає оцінки іншим доводам позивачів по суті, зокрема в частині дотримання процедури прийняття оскарженого рішення.
48. Враховуючи викладене, Суд погоджується із судом першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
49. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
50. Водночас, згідно вимог статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
51. З огляду на викладене, постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 слід скасувати, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01.12.2017 змінити в частині мотивів шляхом викладення мотивів цієї постанови.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 341 345 349 351 352 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Одеської обласної ради задовольнити частково.
Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 скасувати.
Змінити постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01.12.2017 шляхом викладення її мотивувальної частини у редакції цієї постанови Верховного Суду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В.М. Шарапа
Судді А.І. Рибачук
С.М. Чиркін