ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 лютого 2025 року
м. Київ
справа №160/14665/22
адміністративне провадження № К/990/9179/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року (колегія у складі суддів Прокопчук Т.С., Баранник Н.П., Малиш Н.І.)
у справі №160/14665/22
за позовом ОСОБА_1
до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпропетровської міської ради про визнання протиправними та скасування приписів та постанов.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. 22.09.2022 ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач, скаржник) звернулася до суду з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпропетровської міської ради (далі - УДАБК Дніпровської міської ради, відповідач), в якому просила визнати протиправними та скасувати приписи відповідача від 19.11.2021 та від 20.12.2021 про зупинення підготовчих та будівельних робот; постанови від 07.12.2021 № 52А/071221 та від 06.01.2022 №1А/060122 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірах 25 500 грн та 6 800 грн.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 20.01.2020 ОСОБА_1 звернулася до УДАБК Дніпропетровської міськради із повідомленням про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорту №16/28-1 від 02.01.2020, повідомлення зареєстроване відповідачем 24.01.2020 за № ДП 061200240384.
3. Відповідно до вказаного повідомлення, ОСОБА_1 здійснювала реконструкцію індивідуального житлового будинку, господарських споруд за адресою АДРЕСА_1 , на земельній ділянці кадастровий номер 1210100000:08:642:0011, який за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1).
4. Надалі ОСОБА_1 звернулася до УДАБК Дніпропетровської міськради з Декларацією про початок експлуатації зазначеного об`єкту будівництва, в якому декларувалася загальна площа будівлі з двома поверхами: 279,7 кв.м., Декларація відповідачем зареєстрована 14.04.2021 за №ДП 101210414914.
5. 12.11.2021 УДАБК Дніпропетровської міськради призначило позапланову перевірку дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті будівництва за вищезазначеною адресою, яка проведена посадовою особою відповідача 19.11.2021.
6. За результатами перевірки відповідачем 19.11.2021 складено:
- акт №0000000099, в якому зазначено, що замовником будівництва ОСОБА_1 без отримання дозволу на виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2) проводяться будівельні роботи, а саме: ведеться будівництво будинку, який станом на 19.11.2021 складається з 5 поверхів, збудованих з монолітного залізобетонного каркасу, газобетону та червоної цегли, з встановленими віконними блоками;
- припис про зупинення підготовчих та будівельних робот, яким з метою усунення виявлених порушень з 19.11.2021 зупинено виконання будь-яких будівельних робіт на вищезазначеному об`єкті та зобов`язано усунути допущені порушення на об`єкті будівництва у строк до 19.12.2021, перебудувати об`єкт у відповідності до будівельного паспорту №16/28-1 від 02.01.2020;
- протокол стосовно ОСОБА_1 про адміністративну відповідальність за порушення ч.1 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
7. 07.12.2021 начальник УДАБК Дніпропетровської міськради виніс постанову №52А/071221, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні правопорушення, відповідальність за яке передбачена ч. 6 ст. 96 КУпАП, та накладено штраф у сумі 25500 грн за проведення будівельних робіт на об`єкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , на земельній ділянці кадастровий номер 1210100000:08:642:0011, без отримання дозволу на виконання будівельних робіт щодо об`єкту за класом наслідків (відповідальності) з середніми наслідками (СС2).
8. 20.12.2021 з метою перевірки виконання припису від 19.11.2021 відповідач провів позапланову перевірку дотримання суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на вищезазначеному об`єкті будівництва, за результатами якої 20.12.2021 складено:
- акт перевірки №0000000110, в якому зазначено, що ОСОБА_1 не виконано вимоги раніше виданого припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 19.11.2021;
- припис про зупинення підготовчих та будівельних робот , з вимогою виконати раніше виданий припис від 19.11.2021 про зупинення виконання будь-яких будівельних робіт на вищезазначеному об`єкті будівництва, перебудувати об`єкт у відповідності до будівельного паспорту №16/28-1 від 02.01.2020 у строк до 20.01.2022;
- протокол стосовно ОСОБА_1 про адміністративну відповідальність за порушення ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
9. 06.01.2022 начальник УДАБК Дніпропетровської міськради виніс постанову №1А/060122, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні правопорушення, відповідальність за яке передбачена ч. 1 ст. 188-42 КУпАП, накладено штраф у сумі 6800 грн.
10. Позивач не погодилася з такими рішеннями та звернулася до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
11. Позивачка покликалася на те, що відповідач не повідомив його про позапланову перевірку, що позбавило її права бути присутньою під час здійснення контрольного заходу на спірному об`єкті та права подавати пояснення, документи на підтвердження своєї позиції.
12. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог. Пояснив, що 19.11.2021 позивачка особисто отримала копію листа ДАБК Дніпровської міської ради від 15.11.2021 № 9/1-867 про проведення перевірки. Лист було надіслано позивачціі поштовим зв`язком, що підтверджується чеком ДД АТ «Укрпошта» від 19.11.2021 (відправлення № 4900093956694) та даними ПАТ «Укрпошта», які свідчать про його отримання позивачем.
Отже, ОСОБА_1 була обізнана про підстави і призначення, а також про строки перевірки. Її присутність (або присутність її представника) під час перевірки є правом, а не обов`язком.
Також відповідач зазначив, що позивачка була завчасно повідомлена про дату та час розгляду справи про адміністративне правопорушення (документи були направлені позивачу 19.11.2021, що підтверджується чеком ДД АТ «Укрпошта» від 19.11.2021 відправлення №4900093911135 про направлення поштової кореспонденції).
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.08.2023 позов задоволено.
14. Суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не дотримався вимог Порядку №553 в частині проведення позапланової перевірки без забезпечення прийняття в ній участі представника позивача, можливості подання ним документів, пояснень, зауважень та заперечень до акта перевірки, перевірки повноважень на здійснення позапланової перевірки посадової особи Управління ДАБК, а тому й про відсутність правових наслідків такої.
15. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23.01.2024 скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.08.2023, та прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.
16. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідач повідомив позивача про проведення перевірки рекомендованим листом з повідомленням, що свідчить про обізнаність позивачки з зазначеного часу про підстави призначення, та строки проведення позапланової перевірки об`єкту будівництва за вищезазначеною адресою. Участь позивачки у перевірці є її правом, а не обов`язком. На адресу позивачки відповідач направив складені 19.11.2021 акт перевірки, припис та протокол, в якому повідомлено про призначення розгляду справи про адміністративне правопорушення за ч. 6 ст. 96 КУпАП щодо неї на 07.12.2021 у приміщенні УДБК Дніпропетровської міськради, тим самим діями відповідача права позивачки не порушені.
Перевіри об`єкта будівництва здійснено 19.11.2021 та 20.12.2021 посадовими особами УДАБК Дніпропетровської міськради з дотриманням вимог чинного законодавства. За результатами перевірок складено акти, в яких зазначені порушення позивачкою положень Закону № 3038-VI, наявність яких нею не заперечується. Винесено оскаржувані приписи про зупинення виконання будівельних робіт на вищезазначеному об`єкті, ОСОБА_1 зобов`язано усунути допущені порушення на об`єкті будівництва у відповідні строки, та правомірно притягнуто до адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у вигляді штрафу за постановою №52А/071221 від 07.12.2021 в сумі 25 500, 00 грн та за постановою № 1А/060122 від 06.01.2022 в сумі 6800,00 грн в межах санкцій ч. 6 ст. 96, та ч. 1 ст. 188-42 КУпАП.
17. ОСОБА_1 , в інтересах якої як представник діє адвокат Войтенко К.В., подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.01.2024, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
18. Як на підставу касаційного оскарження представник позивачки покликається на те, що судом апеляційної інстанції не враховано висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме пункту 7, пункту 9 та пункту 12 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №533 від 23.05.2011, висловлені, зокрема у постановах від 07.02.2019 у справі №201/3017/17 (2-а/201/281/2017), від 27.02.2019 у справі №210/3059/17 (2-а/210/148/17), від 09.02.2021 у справі №826/10284/16, від 19.06.2018 у справі №810/3517/17, від 22.10.2018 у справі №153/876/17, від 10.07.2019 у справі №521/17659/17, від 22.06.2022 у справі №826/3561/17.
19. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не подав. Ухвалу про відкриття касаційного провадження отримано Управлінням ДАБК Дніпропетровської міської ради 01.05.2024 (згідно рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення).
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
21. Згідно ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.
22. За змістом ч. 1 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI, в редакції на час виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
23. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
24. Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок №553, в редакції на час виникнення спірних правовідносин).
25. За змістом п. 7 вказаного вище Порядку однією з підстав для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об`єкта.
26. Відповідно до п. 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
27. Пунктом 12 Порядку № 553 встановлено, що посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані:
- у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством;
- дотримуватися ділової етики у взаємовідносинах із суб`єктами господарювання та фізичними особами;
- ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема за допомогою електронного кабінету, у строки, передбачені законодавством;
- за письмовим зверненням суб`єкта містобудування надавати консультативну допомогу у здійсненні державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема за допомогою електронного кабінету;
- надсилати повідомлення про проведення планової перевірки суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв`язку, зокрема електронного кабінету, або вручати особисто під розписку керівнику суб`єкта містобудування чи його уповноваженій особі із зазначенням дати початку та дати закінчення перевірки не пізніше ніж за десять днів до її початку;
- розміщувати на офіційному веб-сайті органу державного архітектурно-будівельного контролю інформацію про проведення позапланової перевірки в день її початку.
28. Згідно пп. 3-5 п. 13 Порядку № 553 суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі, зокрема через електронний кабінет, свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
29. Пунктом 16 Порядку №553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
30. Відповідно до п. 17 Порядку №553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
31. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України (неврахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду).
32. Скаржник у касаційній скарзі покликається на необхідність врахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме застосування пункту 7, пункту 9 та пункту 12 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №533 від 23.05.2011, висловлених, зокрема у постановах від 19.06.2018 у справі №810/3517/17, від 22.10.2018 у справі №153/876/17, від 07.02.2019 у справі №201/3017/17 (2-а/201/281/2017), від 27.02.2019 у справі №210/3059/17 (2-а/210/148/17), від 10.07.2019 у справі №521/17659/17, від 09.02.2021 у справі №826/10284/16, від 22.06.2022 у справі №826/3561/17.
33. У постановах від 07.02.2019 у справі №201/3017/17 (2-а/201/281/2017), від 27.02.2019 у справі №210/3059/17 (2-а/210/148/17) Верховний Суд виснував, що акт, складений стосовно одного суб`єкта містобудування, не може бути підставою для складання протоколу, припису та постанови про накладення штрафу на іншого суб`єкта містобудування.
34. Водночас у справі, що розглядається, судами не встановлено, що акт складено стосовно одного суб`єкта містобудування, а протоколи, приписи та постанови про накладення штрафу щодо іншого суб`єкта містобудування.
35. Отже, обставини, встановлені у справах № 201/3017/17(2-а/201/281/2017) та №210/3059/17(2-а/210/148/17), не є релевантними до обставин, встановлених у справі, що розглядається.
36. У постановах від 19.06.2018 у справі №810/3517/17, від 22.10.2018 у справі №153/876/17, від 10.07.2019 у справі №521/17659/17 Верховний Суд дійшов висновку, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника.
37. У постанові від 09.02.2021 у справ № 826/10284/16 Верховний Суд також дійшов висновку, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється перевірка, має право бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та за його наслідками отримувати акт перевірки, припис, надавати письмові пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки.
38. У постанові від 22.06.2022 у справі № 826/3561/17 Верховний Суд дійшов висновку, що Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) не подавав доказів попереднього повідомлення позивача про проведення заходу контролю. Враховуючи, що позаплановий захід, проведений органом державного архітектурно-будівельного контролю з порушенням норм чинного законодавства, висновки, зроблені в ході такої перевірки, не можуть бути допустимими доказами у цій справі, оскільки вони отримані з порушенням чинного законодавства.
39. Крім того, у постанові від 13.12.2021 у справі №160/9483/19 Верховний Суд зазначив:
« 21. … системний аналіз положень Порядку № 553 дає підстави для висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль може здійснюватися без присутності суб`єктів містобудування або їх представників, лише у випадку, якщо останні були належним чином повідомлені про дату і час проведення перевірки, але не прибули на об`єкт будівництва для проведення перевірки.
22. При цьому законодавством не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови її проведення, однак, для забезпечення присутності уповноваженого представника під час проведення такої, відповідач у межах підготовки до проведення позапланової перевірки повинен вчинити дії щодо повідомлення суб`єкта містобудування про її проведення».
40. Враховуючи зазначені вище висновки Верховного Суду, колегія суддів бере до уваги, що судом апеляційної інстанції було встановлено повідомлення позивача про проведення перевірки рекомендованим листом з повідомленням від 15.11.2021 вих.№9/1-867, цей лист згідно інформації ПАТ «Укрпошта» вручений 19.11.2021 ОСОБА_1 особисто (т.1 а.с.113-114); на адресу позивача відповідачем направлені складені 19.11.2021 акт перевірки, припис та протокол, в якому повідомлено про призначення розгляду справи про адміністративне правопорушення за ч. 6 ст. 96 КУпАП щодо неї на 07.12.2021 у приміщенні УДБК Дніпропетровської міськради.
41. Отже, дії відповідача свідчать про належне повідомлення суб`єкта містобудування про позапланову перевірку та про відсутність порушення встановленої процедури.
42. Також, правильно зазначено судом апеляційної інстанції, що позивач не надає жодних аргументованих заперечень щодо порушень, зазначених відповідачем в актах перевірки, а обмежується лише посиланням на порушення процедури проведення перевірки.
43. За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для скасування рішення суду апеляційної інстанції.
44. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд-
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року у справі № 160/14665/22 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та її не може бути оскаржено.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб
Суддя В.М. Шарапа