ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 травня 2023 року
м. Київ
справа № 160/1498/19
адміністративне провадження № К/9901/28185/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Шевцової Н.В.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про визнання протиправним та скасування припису, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року (головуючий суддя Дурасова Ю.В., судді Божко Л.А., Суховаров А.В.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У лютому 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» звернулось з адміністративним позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, у якому просило визнати протиправним та скасувати припис, винесений Одеським міським управлінням Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області від 19 грудня 2018 року № 135.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що:
- оспорюваний припис є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки висновки про порушення вимог пунктів 1, 2 частини першої статті 41 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» від 23 грудня 1997 року № 771/97-ВР (далі - Закон № 771) є необґрунтованими та не відповідають дійсності;
- позивачем потужності за місцем здійснення діяльності, на яких здійснюється обіг харчових продуктів, підтримуються у чистому та робочому стані, сплановані та розміщені для належного утримання, чищення та дезінфекції, запобігання забруднення, а також здійснення заходів, необхідних для забезпечення гігієнічних вимог, у тому числі заходів боротьби зі шкідниками, накопичення бруду, підтримання необхідних температурних режимів;
- у приписі щодо усунення порушень законодавства має бути зазначено, які саме порушення необхідно усунути та строки їх усунення згідно до вимог частини восьмої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877), однак, зміст оспорюваного припису щодо розроблення заходів щодо усунення виявлених порушень не відповідає своїй суті поняттю «припис»;
- припис підписаний однією посадовою особою, тоді як перевірка проводилась трьома посадовими особами, а тому припис повинен підписуватися всіма особами, які проводили перевірку згідно до вимог частини 8 статті 7 Закону № 877;
- припис винесено неуповноваженою особою - Одеським міським управлінням Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, яке не є територіальним органом Держпродспоживслужби та не має статусу юридичної особи публічного права.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Товариство з обмеженою відповідальністю «АТБ-МАРКЕТ» зареєстроване як юридична особа за адресою: Дніпропетровська область, Дніпровський район, смт. Слобожанське, вул.В.Сухомлинського,76, код ЄДРПОУ 30487219.
4. 19 грудня 2018 року на підставі наказу від 07 грудня 2018 року та направлення від 07 грудня 2018 року № 3104 Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області посадовими особами Одеського міського управління Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області проведено плановий захід державного контролю стосовно додержання Товариством з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами за місцем здійснення господарської діяльності - м. Одеса, вул. Середньофонтанська, 19а, пр . 126.
5. За результатами планового заходу складений акт від 19 грудня 2018 року № 1999, яким встановлено такі порушення:
- потужність, а саме: місця приймання продуктів харчування та їх зберігання не підтримуються у чистоті, що є порушенням п.1 ч.1 ст.41 Закону №771;
- потужність сплановано, сконструйовано та розміщено так, що не забезпечує її належне утримання, здійснення заходів, необхідних для забезпечення гігієнічних вимог у частині зберігання продуктів харчування (овочі, бакалія, напої, кондитерські вироби), що є порушенням вимог п.2 ч.1 ст.41 Закону № 771.
6. Вказаний акт складений у присутності керуючого магазином, який зауважень не мав, що підтверджується змістом акту від 19 грудня 2018 року № 1999. Процедура проведення інспектування була зафіксована відеозаписом, що підтверджується диском.
7. На підставі висновків акту від 19 грудня 2018 року № 1999, посадовою особою Одеського міського управління Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, заступником начальника - начальником відділу безпечності харчових продуктів та вет.медицини Одеського міського управління, 19 грудня 2018 року складений припис за № 135, у якому зазначено, що за результатами проведеного планового заходу державного контролю стосовно додержання операторами ринку гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами встановлено порушення:
1) потужність, а саме місця приймання продуктів харчування та їх зберігання не підтримуються у чистоті, що є порушенням пункту 1 частини 1 статті 41 Закону № 771;
2) потужність сплановано, сконструйовано та розміщено так, що не забезпечує її належне утримання, здійснення заходів, необхідних для забезпечення гігієнічних вимог у частині зберігання продуктів харчування (овочі, бакалія, напої, кондитерські вироби), що є порушенням вимог пункту 2 частини 1 статті 41 Закону № 771,
У зв`язку з чим ТОВ «АТБ-МАРКЕТ» м. Одеса, вул. Середньофонтанська,19а приписано до 31 грудня 2018 року розробити заходи щодо усунення виявлених порушень вказаних у приписі та приведення закладу у відповідність до вимог чинного законодавства, про що письмово повідомити Одеське міське управління Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, не пізніше вказаного строку.
8. Листом від 28 грудня 2018 року за вих.№1-132 позивач повідомив відповідача, що станом на 28 грудня 2018 року усунено всі зауваження та проведено наступні заходи:
1. В магазині переглянуто та змінено зонування зберігання продуктів харчування (овочі, бакалія, напої, без кремові кондитерські вироби) в складських приміщеннях, згідно гігієнічних вимог, товарного сусідства, температурних режимів та вологості.
2. Для запобігання накопичення товарів в складських приміщеннях, зменшені обсяги постачання товару від постачальників.
3. В магазині проведено позапланове санітарне прибирання зони приймання продуктів харчування та місць їх зберігання. Складські приміщення приведені у відповідність гігієнічним вимогам.
III. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що оспорюваний припис прийнятий відповідачем у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, обґрунтовано, з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
10.1. При цьому, суд першої інстанції зазначив, що доводи позивача щодо процедурних порушень відповідачем при складанні оспорюваного припису не підтверджені жодними доказами, та не спростовують виявлених у ході здійснення заходів державного нагляду (контролю) фактів порушень позивачем вимог пунктів 1, 2 частини першої статті 41 Закону № 771, а тому не можуть бути окремою підставою для скасування припису з урахуванням встановлення обставини щодо виконання позивачем оспорюваного припису, тобто у строк, встановлений приписом, які позивачем не спростовані належними доказами у розумінні статей 72-77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Судом також зазначено, що припис вичерпав свою дію після його виконання, а отже, позивач, виконавши вимоги оспорюваного припису, втратив своє право на його оскарження, оскільки правові наслідки оскаржуваного припису за таких обставин є вичерпаними.
11. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року та прийнято нову постанову про задоволення позову. Визнано протиправним та скасовано припис, винесений Одеським міським управлінням Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області від 19 грудня 2018 року № 135.
11.1. Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що висновки акту перевірки не можуть бути покладені в основу оспорюваного припису, оскільки акт не відповідає вимогам частини 6 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у зв`язку з відсутністю в ньому детального опису виявленого порушення.
11.2. Також суд апеляційної інстанції не погодився з висновком суду першої інстанції щодо наявності факту усунення позивачем виявлених порушень, оскільки у листі позивача не йдеться про розроблення заходів щодо усунення виявлених порушень вказаних в приписі, позивач лише оптимізував розташування складських запасів та провів позапланове санітарне обслуговування. Водночас, відповідач не сприйняв такі дії, як виконання припису № 135, оскільки 30 січня 2019 року прийняв постанову № 22 про накладення штрафу за порушення Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продути тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин».
11.3. Крім того, суд апеляційної інстанції відхилив доводи позивача про те, що при складанні припису Одеське міське управління не мало повноважень та підстав для його складання, вказаний припис не відповідає за своєю суттю поняттю «припису», оскільки не містить необхідних конкретних вимог, які підлягають усуненню (є незрозумілим) та його підписано не всіма особами, які проводили перевірку в порушення вимог ч. 8 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», та зазначив, що відповідачем не порушено вимог законодавства України при виданні та підписанні припису від 19 грудня 2018 року.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
12. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 жовтня 2019 року для розгляду справи № 160/1498/19 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Желєзний І.В., судді - Саприкіна І.В., Коваленко Н.В.
13. Ухвалою Верховного Суду від 20 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
14. Ухвалою Верховного Суду від 04 грудня 2019 року відмовлено у задоволенні заяви Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про зупинення виконання постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року у справі № 160/1498/19.
15. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року призначено повторний автоматизований розподіл справи, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В., що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.
16. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 грудня 2021 року для розгляду справи №160/1498/19 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Шарапа В.М., судді - Бевзенко В.М., Чиркін С.М.
17. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06 березня 2023 року призначено повторний автоматизований розподіл справи, у зв`язку з увільненням від виконання обов`язків на період призову на військову службу судді Бевзенка В.М., який входить до складу постійної колегії суддів.
18. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 березня 2023 року для розгляду справи № 160/1498/19 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Шарапа В.М., судді - Чиркін С.М., Єзеров А.А.
19. Ухвалою Верховного Суду від 07 березня 2023 року задоволено заяви суддів Шарапи В.М., Чиркіна С.М., Єзерова А.А. про самовідвід. Відведено суддів Шарапу В.М., Чиркіна С.М., Єзерова А.А. від участі у розгляді справи № 160/1498/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про визнання протиправним та скасування припису. Передано матеріали справи до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому КАС України.
20. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09 березня 2023 року для розгляду справи №160/1498/19 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Уханенко С.А., судді - Шевцова Н.В., Кашпур О.В.
21. Ухвалою Верховного Суду від 03 травня 2023 року справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.
V. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
22. У касаційній скарзі Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області, посилаючись на неправильне та неповне дослідження доказів, встановлення обставин у справі, та застосування норм права, просить рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року залишити в силі, постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року скасувати.
23. В обґрунтування скарги, відповідач зазначає, що акт від 19 грудня 2018 року № 1999 та відео-фіксація проведення інспектування потужностей у ТОВ «АТБ-маркет» в повній мірі відображають наявність порушення позивачем пунктів 1, 2 частини першої статті 41 Закону № 771, щодо усунення яких вимагалось приписом від 19 грудня 2018 року № 135. Заходи інспектування проводились перевіряючими в присутності керуючого магазином, якому надавались роз`яснення щодо виявлених конкретних порушень і в чому полягає їх невідповідність вимогам законодавства.
23.1. Також звертає увагу суду на те, що перелік питань щодо проведення державного контролю стосовно суб`єктів господарювання, який міститься в акті, розроблено з урахуванням окремих вимог законодавства. Форма акту затверджена наказом Мінагрополітики від 06 лютого 2017 року № 42. Законодавство України не визначає з яких критеріїв складається детальний опис.
23.2. Зі змісту постанов Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі № 361/7567/15-а, від 07 березня 2018 року у справі № 569/15527/16-а, від 20 березня 2018 року у справі № 461/2579/17, від 20 березня 2018 року у справі № 820/4554/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 569/16681/16-а та від 12 квітня 2018 року у справі № 826/8803/15 вбачається, що адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за визначеними критеріями; завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади; принцип розподілу влади заперечує наданні адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень; оскільки єдиним критерієм здійснення правосуддя є право, завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності; перевірка доцільності не відповідає компетенції адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства; адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.
23.3. Вважає, що розгляд даної справи має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики у таких питаннях:
1. Питання оцінки судом доказів.
2. Питання стосовно повного та всебічного з`ясування всіх обставин в адміністративній справі.
3. Можливість суду перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції спеціального органу влади.
4. Необхідності застосування принципу «верховенства права» у справах де є порушення, які можуть вплинути на життя та здоров`я людини.
24. У додаткових поясненнях до касаційної скарги відповідач зазначив, що позиція суду апеляційної інстанції щодо не зазначення судом першої інстанції у чому саме виявилось порушення «потужності не підтримуються у чистоті та у робочому стані» та якими належними доказами це підтверджується ґрунтується виключно на оціночних судженнях. При цьому звертає увагу на те, що з аналогічних правових відносин (у суб`єкта господарювання було виявлено ідентичні порушення вимог Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів») Третім апеляційним адміністративним судом було прийнято протилежні рішення, зокрема, в постанові від 24 жовтня 2019 року по справі № 160/1499/19 та в постанові від 19 вересня 2019 року по справі № 160/1651/19.
Суд не враховує додаткові поясненнях до касаційної скарги, з огляду на приписи частини першої статті 337 КАС України.
25. У відзиві на касаційну скаргу ТОВ «АТБ-маркет» просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду апеляційної інстанції - без змін. Зазначає, що суть касаційної скарги зводиться до переоцінки доказів та не містить обґрунтованих доводів, які б свідчили про наявність підстав для скасування постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року.
Також позивачем заявлено клопотання про розгляд справи за участю його представника.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
26. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Правові та організаційні засади державного контролю, що здійснюється з метою перевірки дотримання операторами ринку законодавства про харчові продукти, корми, здоров`я та благополуччя тварин, а також законодавства про побічні продукти тваринного походження під час ввезення (пересилання) таких побічних продуктів на митну територію України визначено Законом України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин» від 18 травня 2017 року № 2042-VIII (далі - Закон № 2042-VIII).
28. Відносини між органами виконавчої влади, операторами ринку харчових продуктів та споживачами харчових продуктів та порядок забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, що виробляються, перебувають в обігу, ввозяться (пересилаються) на митну територію України регулюються Законом України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» від 23 грудня 1997 року № 771/97-ВР (далі - Закон № 771).
29. Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 771 державне регулювання у сфері безпечності харчових продуктів здійснюється з метою захисту життя, здоров`я та інтересів споживачів.
30. У відповідності до вимог пункту 9 частини першої статті 1 Закону № 2042-VIII державний контроль - діяльність компетентного органу, його територіальних органів, державних інспекторів, державних ветеринарних інспекторів, помічників державного ветеринарного інспектора та уповноважених осіб, що здійснюється з метою перевірки відповідності діяльності операторів ринку вимогам законодавства про харчові продукти, корми, здоров`я та благополуччя тварин, а також усунення наслідків невідповідності та притягнення до відповідальності за порушення відповідних норм. Державний контролю включає також діяльність з перевірки відповідності законодавству про побічні продукти тваринного походження під час ввезення (пересилання) таких продуктів на митну територію України.
31. Отже, держава здійснює регулювання безпечності та окремих показників якості харчових продуктів шляхом, зокрема, здійснення державного контролю.
32. Статтею 5 Закону № 771 встановлено, що до системи органів виконавчої влади у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів належать, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів (компетентний орган).
33. Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон №877-V) визначені правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
34. Відповідно до статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
35. Згідно з частиною другою статті 8 Закону №877-V органи державного нагляду (контролю) та їх посадові особи під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) зобов`язані повно, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом.
36. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпрордспоживслужбу), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2015 року № 667, Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпрордспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства та який реалізує державну політику у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин, санітарного законодавства, санітарного та епідемічного благополуччя населення (крім виконання функцій з реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження) та у сфері гігієни праці та функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників), з контролю за цінами, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення, метрологічного нагляду, ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності, насінництва та розсадництва (в частині сертифікації насіння і садивного матеріалу), реєстрації та обліку машин в агропромисловому комплексі, державного нагляду (контролю) у сфері агропромислового комплексу, державного нагляду (контролю) у сферах охорони прав на сорти рослин, насінництва та розсадництва, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері, за якістю зерна та продуктів його переробки, державного нагляду (контролю) за додержанням заходів біологічної і генетичної безпеки щодо сільськогосподарських рослин під час створення, дослідження та практичного використання генетично модифікованого організму у відкритих системах на підприємствах, в установах та організаціях агропромислового комплексу незалежно від їх підпорядкування і форми власності, здійснення радіаційного контролю за рівнем радіоактивного забруднення сільськогосподарської продукції і продуктів харчування.
37. Згідно пункту 7 вищезазначеного Положення Держпродспоживслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
38. Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області діє відповідно до вимог Положення про Головне управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в області, в місті Києві, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12 квітня 2017 року № 209.
39. За підпунктом 1 пункту 4 Положення про Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області, затвердженого наказом Держпродспоживслужби від 14 вересня 2017 року № 854, Головне управління відповідно до покладених на нього завдань забезпечує реалізацію державної політики у галузі ветеринарної медицини та безпечності харчових продуктів та забезпечує здійснення державного ветеринарно-санітарного нагляду (контролю) за здоров`ям та благополуччям тварин, безпечністю та окремими показниками якості харчових продуктів, неїстівних (побічних) продуктів тваринного походження, кормів та інших об`єктів санітарних заходів, охороною території України від занесення збудників особливо небезпечних хвороб, включених до списку Міжнародного епізоотичного бюро, територій інших держав або карантинних зон.
40. Відповідно до структури та штатного розпису Одеське міське управління Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області є структурним підрозділом Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, юрисдикція якого поширюється на територію міста Одеси.
41. Одеське міське управління Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області діє відповідно до Положення, затвердженого Наказом Головного управління Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області від 13 листопада 2017 року № 582.
42. Завданням Одеського міського управління є реалізація повноважень Держпродспоживслужби на території м. Одеси у галузі ветеринарної медицини та безпечності харчових продуктів у сфері державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства.
43. Отже, всі дії, які вчиняються в межах роботи Одеського міського управління здійснюються як структурним підрозділом Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, посадові особи Одеського міського управління є співробітниками саме Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області та наділені повноваженнями на виконання завдань вказаного компетентного державного органу, а саме щодо здійснення державного нагляду (контролю) за перевіркою характеристик продукції.
44. Відповідно до пункту 55 статті 1 Закону № 771 оператор ринку харчових продуктів (далі - оператор ринку) - суб`єкт господарювання, який провадить діяльність з метою або без мети отримання прибутку та в управлінні якого перебувають потужності, на яких здійснюється первинне виробництво, виробництво, реалізація та/або обіг харчових продуктів та/або інших об`єктів санітарних заходів (крім матеріалів, що контактують з харчовими продуктами), і який відповідає за виконання вимог цього Закону та законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів. До операторів ринку належать фізичні особи, якщо вони провадять діяльність з метою або без мети отримання прибутку та займаються виробництвом та/або обігом харчових продуктів або інших об`єктів санітарних заходів; потужності - споруди або комплекс споруд, приміщення, будівлі, обладнання та інші засоби, включаючи транспортні засоби, а також територія, що використовуються у виробництві та/або обігу об`єктів санітарних заходів.
45. Згідно до вимог статті 7 Закону Закон №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
46. У частині шостій статті 7 Закону Закон №877-V визначено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
47. У частині сьомій статті 18 Закону № 2042-VIII також передбачено, що державний контроль у формах інспектування та аудиту здійснюється із застосуванням актів державного контролю. Акт державного контролю має містити вичерпний перелік питань для перевірки дотримання оператором ринку законодавства про харчові продукти та корми, здоров`я та благополуччя тварин. Кожне таке питання повинно містити посилання на вимогу нормативно-правового акта (статтю, частину, пункт, підпункт, абзац тощо), яка підлягає дотриманню оператором ринку. Якщо за результатами інспектування або аудиту виявлено невідповідність, в акті державного контролю наводиться детальний опис відповідних порушень законодавства. Акт державного контролю складається у двох примірниках, один з яких вручається оператору ринку протягом трьох робочих днів з дня його складення.
48. Отже, законодавством України передбачено вимогу щодо наведення детального опису виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
49. Частино першою статті 20 Закону № 771 передбачено, що оператори ринку відповідають за виконання вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів у межах діяльності, яку вони здійснюють.
50. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 20 Закону № 771 оператори ринку зобов`язані забезпечувати дотримання вимог цього Закону щодо гігієнічних вимог до харчових продуктів на всіх стадіях їх виробництва та обігу.
51. Вказані вище норми кореспондуються з вимогами Порядку провадження торговельної діяльності та правил торговельного обслуговування на ринку споживчих товарів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 червня 2006 року № 833 (далі - Порядок №833).
52. Так, відповідно до пунктів 32, 33 Порядку № 833 суб`єкт господарювання повинен утримувати торговельні та складські приміщення, а також прилеглу до них територію відповідно до санітарних норм.
Під час продажу товарів і після закінчення виїзної (виносної) торгівлі суб`єкт господарювання зобов`язаний вжити заходів для дотримання чистоти на місці торгівлі та навколо нього.
У разі зберігання товарів у складських приміщеннях і розміщення їх у торговельних залах чи на об`єктах дрібнороздрібної мережі працівники суб`єкта господарювання зобов`язані дотримуватися принципу товарного сусідства, санітарних норм, норм складування і вимог протипожежної безпеки.
53. Отже, на позивача як оператора ринку харчових продуктів вищенаведеними нормами покладено обов`язок утримувати потужності (приміщення та будівлі) у чистому та робочому стані, які повинні бути сконструйовані, спланованими та розміщеними для належного утримання, чищення та/або дезінфекції, запобігання або мінімізації будь-якого забруднення, а також здійснення заходів, необхідних для забезпечення гігієнічних вимог, у тому числі заходів з боротьби із шкідниками, запобігання накопиченню бруду.
54. В той же час, відповідач як компетентний орган наділений повноваженнями здійснювати заходи контролю у сфері державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства операторами ринку харчових продуктів та наділений повноваженнями складати акти та приписи щодо усунення виявлених порушень, які є обов`язковими для виконання такими операторами ринку у строк, встановлений відповідними приписами.
55. Згідно з частино вісім статті 7 Закону № 877 припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
56. Потужності, у відповідності до пункту 69 статті 1 Закону № 771 - споруди або комплекс споруд, приміщення, будівлі, обладнання та інші засоби, включаючи транспортні засоби, а також територія, що використовуються у виробництві та/або обігу об`єктів санітарних заходів.
57. За приписами пунктів 1 та 2 частини першої статті 41 Закон № 771 потужності, на яких здійснюється виробництво та/або обіг харчових продуктів, повинні відповідати таким вимогам: підтримуватися в чистому та робочому стані; бути спланованими, сконструйованими та розміщеними для належного утримання, чищення та/або дезінфекції, запобігання або мінімізації будь-якого забруднення, а також здійснення заходів, необхідних для забезпечення гігієнічних вимог, у тому числі заходів з боротьби із шкідниками, запобігання накопиченню бруду, контакту з токсичними речовинами та матеріалами, забрудненню харчових продуктів, підтримання необхідних температурних режимів.
ІV. Позиція Верховного Суду
58. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
59. Частинами першою - другою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
60. Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для прийняття 19 грудня 2018 року оскаржуваного припису № 135 стали висновки перевірки, оформлені актом від 19 грудня 2018 року № 1999.
61. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуваний припис заступника начальника - начальника відділу безпечності харчових продуктів та вет.медицини Одеського міського управління Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області від 19 грудня 2018 року № 135 виданий на підставі та в межах наданих законом повноважень. Підстави для визнання вказаного припису протиправним та його скасування за наведеними позивачем обставинами, а саме щодо відсутності повноважень та підстав у Одеського міського управління для його складання, невідповідність вказаного припису за своєю суттю поняттю «припису» та його підписання не всіма особами, які проводили перевірку в порушення вимог ч. 8 ст. 7 Закону № 877, відсутні.
62. Проте, суд апеляційної інстанції задовольняючи позов про визнання протиправним та скасування припису від 19 грудня 2018 року № 135, зазначив, що висновки акту перевірки не можуть бути покладені в основу оспорюваного припису, оскільки акт не відповідає вимогам частини 6 статті 7 Закону № 877, у зв`язку з відсутністю в ньому детального опису виявленого порушення.
63. Верховний Суду не може погодись з таким висновком суду апеляційної інстанції з наступних підстав.
64. Так, як вбачається зі встановлених обставин справи, актом від 19 грудня 2018 року № 1999 встановлено порушення позивачем пунктів 1, 2 частини 1 статті 41 Закону України № 771, а саме - місця приймання продуктів харчування та їх зберігання не підтримуються у чистоті, потужність спланована, сконструйована таким чином, що не забезпечується її належне утримання, здійснення заходів, необхідних для забезпечення гігієнічних вимог у частині зберігання продуктів харчування (бакалія, напої, овочі, безкремові кондитерські вироби).
65. З акту від 19 грудня 2018 року № 1999 слідує, що зазначені порушення зафіксовано у п. 3.2. розділу ІІІ акту «Гігієнічні вимоги до потужностей, на яких здійснюється виробництво та/або обіг харчових продуктів», а також містяться в описі виявлених порушень, де міститься посилання на положення пунктів 1, 2 частини 1 статті 41 Закону № 771. Вказаний акт підписаний представником позивача без зауважень та заперечень, про що свідчить відповідний запис представника позивача.
66. Отже, у акті перевірки зазначений опис встановлених порушень.
67. Слід також зазначити, що посилання суду апеляційної інстанції на розділи VІІ «Гігієнічні вимоги до обладнання та інвентарю, з якими контактують харчові продукти», VІІІ «Гігієнічні вимоги під час поводження з харчовими відходами (неїстівні субпродукти та інші залишки), ХІ «Вимоги до гігієни персоналу потужностей, який працює у зоні поводження з харчовими продуктами» акту є безпідставними, оскільки у зазначених розділах встановлені питання, які є іншими вимогами законодавства, а саме статтей 45, 46, 48 Закону № 771, та за недотримання яких був би інший склад правопорушення.
68. Колегія суддів вважає, що акт від 19 грудня 2018 року № 1999 відповідає вимогам як частини 6 статті 7 Закону № 877 так і вимогам частини сьомої статті 18 Закону № 2042-VIII, а саме містить всі відомості (дату складення, тип заходу (плановий), форма заходу, предмет державного нагляду (контролю), найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадових осіб, які здійснили захід, найменування юридичної особи щодо діяльності якої здійснювався захід), перелік питань для перевірки дотримання оператором ринку законодавства про харчові продукти та корми, здоров`я та благополуччя тварин, кожне питання містить посилання на вимогу нормативно-правового акту (статтю, частину, пункт, підпункт, абзац тощо), яка підлягає дотриманню оператором ринку, наведено опис порушень законодавства, акт підписаний посадовими особами, що здійснювали перевірку, та представником позивача, складений у двох примірниках.
69. Дії, вчинені позивачем, про які він повідомив відповідача листом від 28 грудня 2018 року № 1-132, не можуть свідчать про виконання ним припису, оскільки позивач лише оптимізував розташування складських запасів та провів позапланове санітарне прибирання, а не здійснив перепланування споруди, будівлі, приміщення, обладнання чи території, і не змінив конструкцію чи розміщення споруди, будівлі, приміщення, обладнання чи території.
70. Отже, суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог на підставі того, що припис виконаний позивачем і він втратив своє право на його оскарження, припустився неправильної оцінки встановлених обставин справи.
71. Відповідно до приписів частин першої, четвертої статті 351 КАС України, Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин
72. Отже, з огляду на викладене Суд погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні адміністративного позову, однак вказує на помилковість визначених судом підстав такої відмови, у зв`язку з чим мотивувальна частина рішення суду першої інстанції підлягає викладенню в редакції цієї постанови. Рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, оскільки при задоволенні позову судом неправильно застосовано норми матеріального права.
VІІ. Судові витрати
73. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3 341 344 349 351 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1.Касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області задовольнити частково.
2. Скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року.
3. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року змінити в частині мотивів, виклавши їх у редакції цієї постанови.
4. Судові витрати не розподіляються.
5. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач: С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
Н.В. Шевцова