ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 січня 2023 року
м. Київ
справа № 160/6207/21
адміністративне провадження № К/990/242/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду у складі суддів: Чередниченка В.Є., Іванова С.М., Панченко О.М. від 02 грудня 2021 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2021 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 до Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.
В обґрунтування позову позивачами зазначено, що відповідачем прийняті спірні рішення про відмову в затвердженні проекту землеустрою у зв`язку з тим, що: 1) в поданому проекті землеустрою Висновок про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, виданий 25.03.2016 Управлінням Держгеокадастру у Петропавлівському районі Дніпропетровської області, дійсний протягом 1 (одного) року, який начебто втратив чинність; 2) відсутнє погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки територіальним органом Держгеокадастру за принципом екстериторіальності відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 31.08.2016 № 580, у зв`язку з чим, на думку відповідача, порушено порядок погодження зазначеного проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, встановлений статтею 186-1 Земельного кодексу України. Позивачі вказували, що просили повторно розглянути дане питання і прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою, оскільки строк дії висновків є необмеженим згідно пункту 16 статті 186 Земельного кодексу України, погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за принципом екстериторіальності від них взагалі не вимагається, бо закон був прийнятий значно пізніше і вже після того, коли в них був погоджений висновок органу Держгеокадастру, втім відповідачем повторно відмовлено у затвердженні проекту землеустрою у зв`язку з тим, що, враховуючи частину 7 статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування», передача земельної ділянки у власність ослабить економічну основу і скоротить обсяги доходів до місцевих бюджетів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року відкрито провадження у справі № 160/5001/21 та призначено її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи, за наявними у справі матеріалами (письмове провадження).
3. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2021 року роз`єднано в окремі провадження позовні вимоги ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 .
Позовні вимоги ОСОБА_1 виділено в окреме провадження та справі присвоєно №160/6207/21.
4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року у справі №160/6207/21 позов ОСОБА_1 до Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії задоволено повністю.
6. 27 жовтня 2021 року заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Миколаївської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області звернувся до суду із апеляційною скаргою на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року.
7. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2021 року апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року залишено без руху та запропоновано протягом десяти днів з моменту отримання ухвали про залишення апеляційної скарги без руху звернутися до суду апеляційної інстанції з заявою про поновлення строків вказавши інші поважні підстави для поновлення строку апеляційного оскарження.
8. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2021 року відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року у справі №160/6207/21.
9. Відмовляючи у відкритті апеляційного провадження, суд апеляційної інстанції виходив з того, що розумним строком для Дніпропетровської обласної прокуратури на оскарження рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року у справі №160/6207/21 є тридцятиденний строк, який починає свій відлік з часу, коли скаржнику як представнику відповідача стало відомо про невжиття відповідачем, як учасником справи дій направлених на оскарження зазначеного судового рішення, як наслідок посилання скаржника на річний строк звернення до суду з апеляційною скаргою у цій справі є помилковими.
Таким чином, оскільки скаржником 02 серпня 2021 року отримано листа Миколаївської сільської ради №2207 від 29 серпня 2021 року, яким повідомлено прокуратуру про невжиття заходів щодо оскарження зазначеного судового рішення, суд апеляційної інстанції зробив висновок, що саме з цієї дати для скаржника розпочав свій відлік тридцятиденний строк на звернення до суду з апеляційною скаргою у цій справі, і скаржник, повинен був в межах такого тридцятиденного строку вчинити дії на збір документів, складення, оформлення та подачу апеляційної скарги у цій справі. Натомість таке звернення до суду мало місце 22 жовтня 2021 року, тобто зі спливом більше як тридцяти днів, з дня коли скаржнику стало відомо про невжиття відповідачем як учасником справи дій, направлених на оскарження зазначеного судового рішення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2021 року, справу направити на продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції допустив неповноту дослідження обставин у справі та не надав належної оцінки доводам прокурора, наведеним ним на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду.
Також прокурор наголошує на тому, що звернувся з апеляційної скаргою саме в інтересах держави в особі Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області відповідно до положень статей 23 Закону України «Про прокуратуру» та статей 53 54 Кодексу адміністративного судочинства України. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомим про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Скаржник зазначає, що з метою з`ясування наявності підстав представництва інтересів держави у суді, прокурор направив 21 липня 2021 року запит до сільської ради. На вказаний запит надана відповідь 29 липня 2021 року, за змістом якої повідомлено про невжиття заходів щодо оскарження рішення суду першої інстанції. Сільською радою до цієї відповіді копія судового рішення не надана, не зазначено, чи порушує воно інтереси держави, тому 22 жовтня 2021 року прокуратурою повторно направлений запит до сільської ради, у тому числі з проханням надіслати копію рішення суду. Тільки 25 жовтня 2021 року сільською радою надана відповідь та копії документів і рішення суду, за наявності яких у прокурора виникла можливість підготувати касаційну скаргу.
За наведеного, заявник наполягає на тому, що строк апеляційного оскарження для нього слід рахувати саме з 25 жовтня 2021 року.
12. ОСОБА_1 подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2021 року. Позивач вважає, що оскаржувана ухвала суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою, тому в задоволенні касаційної скарги відповідача слід відмовити. Також позивач наводить доводи, які стосуються розгляду позовних вимог по суті.
13. Сільський голова Миколаївської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області подав до Верховного Суду відповідь на відзив, в якому просить суд скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
14. Також ОСОБА_1 подав до Верховного Суду додаткові пояснення до відповіді на відзив, які зводяться до обґрунтування позовних вимог по суті та надання оцінки фактичним обставин у справі.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
16. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
17. У частинах третій та четвертій статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.
18. Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
19. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).
20. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).
21. Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
22. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.
23. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.
24. У цій справі, прокурор, звертаючись з апеляційною скаргою, право на звернення до суду обґрунтував наявністю інтересів держави у сфері земельних відносин, а також бездіяльністю компетентного органу, яка полягає у неподанні апеляційної скарги сільською радою на рішення суду першої інстанції протягом строку, передбаченого статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
25. Третій апеляційний адміністративний суд надав оцінку поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження, не перевіривши наявність у прокурора підстав для звернення до суду з апеляційною скаргою у цій справі та обставини, з якою для прокурора в даному випадку пов`язує початок перебігу процесуального строку, з урахуванням особливостей представництва інтересів прокурором, передбачених статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».
26. Крім того, при вирішенні питання про відкриття апеляційного провадження у цій справі первинним має бути надання оцінки обґрунтованості та доведеності підстав звернення прокурора з апеляційною скаргою.
27. Однак суд апеляційної інстанції, не надавши оцінки наявності чи відсутності підстав звернення прокурора з апеляційною скаргою у цій справі, вдався до вирішення питання поважності причин пропуску строку на звернення з апеляційною скаргою, застосувавши в кінцевому результаті до апеляційної скарги прокурора наслідки, передбачені пунктом 4 частини 1 статті 299 Кодексу адміністративного судочинства України, -відмовив у відкритті апеляційного провадження.
28. Правовою підставою для оскарження прокурором рішення суду є положення частин 3, 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, і перевірка права прокурора на звернення до суду з апеляційною скаргою передує розгляду питання дотримання строків на апеляційне оскарження. Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду з апеляційною скаргою, є перешкодою як для розгляду скарги по суті, так і для вирішення питання строків на звернення із такою скаргою.
29. Відповідно до частини 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
30. У статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
31. Отже, у разі встановлення судом відсутності підстав для звернення прокурора до суду із апеляційною скаргою, така апеляційна скарга підлягає поверненню.
32. Верховний Суд зазначає, що встановивши порушення при постановленні ухвали Третього апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2022 року норм процесуального законодавства, Суд не надає оцінки висновкам суду апеляційної інстанції щодо поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження, а також доводам касаційної скарги в цій частині, позаяк судом апеляційної інстанції не вирішено питання наявності підстав у прокурора для апеляційного оскарження рішення у цій справі, тому наслідки пропуску строку на апеляційне оскарження застосовані передчасно.
Така ж правова позиція була викладена Верховним Судом в постанові від 31 жовтня 2022 року у справі №160/6212/21, яка є аналогічною справі, яка розглядається.
33. Отже, доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права знайшли своє підтвердження під час перегляду судом касаційної інстанції оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
34. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.
35. За правилами статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
37. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що ухвала Третього апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2021 року прийнята з порушенням норм процесуального права, а тому підлягає скасуванню на підставі частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341 343 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2021 року у справі №160/6207/21 скасувати.
Справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді Я.О. Берназюк
В.М. Шарапа