ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 березня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/791/18
Провадження № 11-1101заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 про перегляд рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 вересня 2019 року (судді Шипуліна Т. М., Бившева Л. І., Гончарова І. А., Олендер І. Я., Ханова Р. Ф.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання незаконним і скасування розпорядження, зобов`язання вчинити дії та
ВСТАНОВИЛА:
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовними вимогами визнати незаконним та скасувати Розпорядження Президента України Порошенка П. О.
від 28 серпня 2018 року № 124/2018-рп «Про відставку голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 » (далі - Розпорядження № 124/2018-рп); зобов`язати поновити ОСОБА_1 на посаді голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області (далі - Широківська РДА) з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Слушність позову обґрунтовує тим, що:
- частина десята статті 118 Конституції України та частина восьма статті 34 Закону України від 09 квітня 1999 року «Про місцеві державні адміністрації» № 586-XIV (далі - Закон № 586-XIV) містять різні наслідки висловлення недовіри голові районної державної адміністрації: прийняття Президентом України рішення про відставку та прийняття Президентом України відставки, що свідчить про невідповідність положень Закону № 586-XIV приписам Основного Закону. Своєю чергою, смислова конструкція поняття «прийняти відставку» свідчить про необхідність відповідного волевиявлення позивача з цього приводу (наприклад, звернення із заявою про відставку), чого у спірній ситуації не було;
- оскарженим актом індивідуальної дії Президент України прийняв відставку ОСОБА_1 з посади голови Широківської РДА за відсутності відповідного подання Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), внесення якого передбачено Порядком підготовки пропозицій та попереднього розгляду кандидатур для призначення на посади та звільнення з посад керівників місцевих державних адміністрацій, затвердженого Указом Президента України від 04 серпня 2006 року № 675/2006 (далі - Порядок № 675/2006), та Порядком розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженого постановою КМУ від 11 квітня 2012 року № 298 (далі - Порядок № 298). Наголошує, що лист Прем`єр-міністра України не міг бути підставою для звільнення ОСОБА_1 з посади голови Широківської РДА, оскільки не замінює подання КМУ - колегіального органу; КМУ відповідно до положень частини першої статті 49 Закону України від 27 лютого 2014 року
№ 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII) видає такі акти, як постанови і розпорядження;
- зміст Розпорядження № 124/2018-рп не свідчить про дійсне волевиявлення відповідача щодо припинення повноважень ОСОБА_1 , зокрема, не містить формулювань «припинити повноваження», «звільнити з посади» тощо;
- в оскарженому акті індивідуальної дії не відображено посилань на рішення органу місцевого самоврядування, на підставі якого його видано, а також на всі положення нормативно-правових актів, якими керувався та повинен був керуватися Президент України при вирішенні питання увільнення його від виконання повноважень голови місцевого органу державної влади, зокрема, приписів Закону № 586-XIV Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України);
- у спірній ситуації звільнення ОСОБА_1 з посади голови Широківської РДА, що за своєю правовою суттю є строковим (на період повноважень Президента України) трудовим договором, у розумінні пункту 2 частини першої статті 147 КЗпП України є одним із заходів стягнення, застосування якого було можливе лише після пропозиції працівнику надати письмові пояснення (частина перша статті 149 КЗпП України), а також з урахуванням встановленого частиною другою статті 148 КЗпП України строку. Проте ці вимоги у правовій ситуацій стосовно позивача не були дотримані;
- Президент України не віднесений до жодної з гілок державної влади, а тому позбавлений повноважень щодо керівництва та координації діяльності місцевих державних адміністрацій і, як наслідок, звільнення голів місцевих державних адміністрацій з обійманих посад;
- відповідач, коли видавав оскаржений акт індивідуальної дії, не надав оцінки рішенню Широківської районної ради Дніпропетровської області (далі - Рада) про висловлення недовіри позивачу на предмет його обґрунтованості та законності;
- Президент України видав Розпорядження № 124/2018-рп в умовах, коли позивач оскаржив у судовому порядку рішення Ради від 17 січня 2018 року № 292-28/VII «Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 » (далі - Рішення Ради № 292-28/VII), тобто у період, коли законність такого рішення судовим рішенням не була підтверджена.
2. Відповідач подав відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити в задоволенні позову. Прохання обґрунтовує тим, що системний аналіз положень статті 9 Закону № 586-XIV та статті 118 Конституції України свідчить про те, що питання припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій віднесено до компетенції Президента України. Згідно з правовим висновком Конституційного Суду України, викладеним у Рішенні від 27 лютого 2001 року № 1-рп/2001 (справа про правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим), реалізація зазначеного повноваження Президента України зумовлена однією конституційною вимогою - наявністю подання КМУ про звільнення певної особи з посади.
У зв`язку з наявністю подання Уряду України про прийняття відставки позивача, прийнятого на підставі рішення Ради від 17 січня 2018 року про висловлення недовіри голові Широківської РДА Ланчковському С . В ., Президент України у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, видав Розпорядження № 124/2018-рп.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням
від 13 вересня 2019 року відмовив у задоволенні позову.
Суд дійшов висновку, що передбачена частиною десятою статті 118 Конституції України, пунктом 8 частини першої статті 9 Закону № 586-XIV, частиною третьою статті 72 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» підстава (висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації двома третинами від складу відповідної ради) є безальтернативною для прийняття Президентом України рішення про припинення повноважень голови місцевої державної адміністрації за умови дотримання встановленої конституційної процедури.
Реалізація Президентом України зазначених повноважень зумовлена лише однією передбаченою частиною четвертою статті 118 Конституції України конституційною вимогою - наявністю подання КМУ про звільнення голови місцевої державної адміністрації з посади. Конституція України і закони України не вимагають від Президента України у такому випадку проводити будь-які процедури з вирішення питання про звільнення голови місцевої державної адміністрації, які б передбачали обов`язкову перевірку фактів, з яких КМУ виходив при прийнятті рішення про внесення Президенту України подання, заслуховування особи, щодо якої внесено подання, витребування у неї відповідних пояснень тощо.
Президент України, видаючи Розпорядження про відставку позивача з посади голови місцевої державної адміністрації на підставі подання КМУ, в якому навів конституційну правову підставу (частина десята статті 118 Конституції України), діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.
Суд визнав безпідставними та необґрунтованими покликання позивача на те, що КМУ як колегіальний орган не вносив Президенту України подання про звільнення його з посади голови місцевої державної адміністрації, а лист від 23 серпня
2018 року № 15624/0/2-18 не є таким поданням, оскільки не відповідає формі актів, що визначені у статті 49 Закону № 794-VII(зокрема розпорядженню), та є листом Прем`єр-міністра України, а також те, що Розпорядження № 124/2018-рп є незаконним, оскільки видане в умовах судового оскарження, плюс до того, що суд, коли розв`язував цей спір, не мав права брати до уваги всі надані представниками Президента України Гуцалом Д. С. та Пантюховою Л. Р. письмові документи і пояснення щодо заявленого позову та допускати таких осіб до участі у розгляді справи у зв`язку з відсутністю у них належних документів на представництво відповідача у справі.
4. ОСОБА_1 не погодився із рішенням суду і подав апеляційну скаргу.
Вимоги мотивує так.
Оскаржене судове рішення ухвалено з грубими порушеннями статей 1, 3, 6, 8, 19, частини першої статті 55, статей 60, 64, 68, частини п`ятої статті 125, частини першої статті 129, частини першої статті 140, частини другої статті 144 Конституції України; статей 2, 7, 8, 28, 29, 30 Загальної декларації прав людини; статей 1, 6, 13, 17 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року; норм матеріального та процесуального права, є незаконним та підлягає скасуванню.
Усупереч Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд першої інстанції, призначивши розгляд справи на 12 листопада 2018 року, розглянув справу та ухвалив рішення після визначного цим Кодексом граничного строку розгляду адміністративних справ, а саме - після 12 грудня 2018 року.
Обґрунтовуючи оскаржене рішення, суд першої інстанції покликався на постанову Верховного Суду від 10 липня 2019 року у справі № 804/639/18, розгляд якої було розпочато 22 травня 2019 року, після закінчення встановленого законом строку її розгляду, висновки якої суд не застосував би, якщо б суд першої інстанції розглянув справу у визначені процесуальним законом строки до 12 грудня
2018 року з урахуванням постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року у справі № 804/639/18, якою цей суд визнав протиправним та скасував Рішення Ради № 292-28/VII.
Апелянт покликається також на те, що суд першої інстанції проігнорував висновки Верховного Суду, викладені у рішеннях від 15 серпня 2019 року у справі № 800/396/17 та 10 липня 2019 року у справі № 804/639/18.
Ще однією підставою для скасування рішення суду автор скарги вважає те, що суд не перевірив законність затвердженого рішенням про недовіру протоколу лічильної комісії, який є нікчемним правочином у зв`язку з тим, що його підписали тільки 2 (два) з 5 (п`яти) членів комісії, а не всі члени лічильної комісії, як того вимагає Регламент Широківської районної ради сьомого скликання.
Суд першої інстанції безпідставно допустив до участі у справі Гуцала Д. С. та Пантюхову Л. Р. на підставі відповідних нікчемних довіреностей, які видав глава Адміністрації Президента України, незважаючи на те, що ані Президент України, ані Адміністрація Президента України не є органами державної влади в розумінні статті 6 Конституції України. Понад це, Адміністрація Президента України взагалі не є юридичною особою відповідно до затвердженого Указом Президента України від 02 квітня 2010 року № 504/2010 Положення, а звідси - не є учасником цивільних відносин в розумінні статей 2 170 173 237-239 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) і взагалі не має жодного законного права видавати будь-які довіреності.
Суд першої інстанції неправомірно використав не посвідчені належним чином копії письмових документів, а також перевищив власні повноваження і привласнив функції Конституційного Суду України, коли зазначив у своєму рішенні, що смислові конструкції понять «прийняття Президентом України рішення про відставку» та «прийняття Президентом України відставки» не суперечать одна одній і є тотожними.
В апеляційній скарзі наводяться й інші доводи, які певним чином доповнюють чи деталізують наведені вище доводи та міркування апеляційної скарги позивача.
5. Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому вказав на правильність висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду і просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду від 13 вересня
2019 року у цій справі - без змін.
6. Велика Палата Верховного Суду дослідила матеріали справи, перевірила мотиви апеляційної скарги й у межах апеляційного перегляду дійшла таких висновків.
Суд установив, що Президент України Порошенко П. О. Розпорядженням
від 26 травня 2015 року № 566/2015-рп призначив ОСОБА_1 головою Широківської РДА.
Рада сьомого скликання рішенням від 17 січня 2018 року № 292-28/VII висловила недовіру голові Широківської РДА ОСОБА_1 більш ніж двома
третинами депутатів від складу Широківської районної ради (із загальної кількості депутатів - 34 «за» проголосувало 27), що підтверджується протоколом
засідання № 5 лічильної комісії Ради сьомого скликання про результати
таємного голосування щодо висловлення недовіри голові Широківської РДА ОСОБА_1 .
Позивач у січні 2018 року звернувся до суду з позовом до Ради з вимогами: визнати незаконним та скасувати Рішення Ради № 292-28/VII; зобов`язати повідомити Президента України, КМУ та голову Дніпропетровської обласної державної адміністрації про визнання незаконним та скасування Рішення Ради № 292-28/VII у день набуття законної сили судовим рішенням у справі за цим позовом.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 14 лютого 2018 року у справі № 804/639/18 відмовив у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову шляхом зупинення дії Рішення Ради № 292-28/VII до моменту набуття законної сили судовим рішенням у цій справі; заборони посадовим особам Ради повторно вносити на розгляд на сесіях Ради питання про недовіру голові Широківської РДА Ланчковському С. В. до моменту набрання законної сили судовим рішенням у цій справі; заборони депутатам Ради повторно розглядати та приймати рішення з питання про недовіру голові Широківської РДА Ланчковському С. В. до моменту набрання законної сили судовим рішенням у цій справі.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 15 травня 2018 року у справі № 804/639/18 відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 до Ради.
Дніпропетровська обласна державна адміністрація листом від 06 червня 2018 року № 49-23/0/243-18 внесла до КМУ пропозицію щодо відставки ОСОБА_1 з посади голови Широківської РДА у зв`язку з висловленням йому недовіри більше ніж двома третинами депутатів від складу Ради. До цього листа долучила, зокрема, копії рішення Ради сьомого скликання від 17 січня 2018 року № 292-28/VII та протоколу від 17 січня 2018 року № 5 засідання лічильної комісії. У листі повідомила, що відомостей про оскарження в апеляційному порядку судових рішень у справі № 804/639/18 немає, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року набирає законної сили 22 червня 2018 року.
КМУ на підставі частини десятої статті 118 Конституції України та пункту 8 частини першої статті 9 Закону № 586-XIV вніс Президенту України подання від 23 серпня 2018 року № 15624/0/2-18 з пропозицією щодо прийняття відставки голови Широківської РДА Ланчковського С . В., до якого було долучено ряд документів, зокрема: біографічну довідку, лист Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 06 червня 2018 року № 49-23/0/243-18 до КМУ щодо відставки ОСОБА_1 , Рішення Ради № 292-28/VІІ, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року та ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року у справі № 804/639/18, проект Розпорядження № 124/2018-рп.
Президент України Розпорядженням № 124/2018-рп прийняв відставку голови Широківської РДА Ланчковського С. В.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 20 вересня 2018 року скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року та постановив нове - про часткове задоволення позовних вимог. Визнав протиправним та скасував Рішення Ради № 292-28/VII. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановою
від 10 липня 2019 року у справі № К/9901/63557/18 (№804/639/18) задовольнив касаційну скаргу Ради та скасував постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року, залишивши в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року.
ОСОБА_1 звернувся до Президента України Порошенка П. О. із заявою від 10 грудня 2018 року про скасування Розпорядження № 124/2018-рп та поновлення на посаді голови Широківської РДА з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Адміністрація Президента України надіслала ОСОБА_1 лист від 10 січня 2019 року № 04-01/15, в якому вказала, що оскільки відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посади Президентом України за поданням КМУ, його заяву від 10 грудня 2018 року надіслано для розгляду і надання відповідних пропозицій до КМУ.
З 21 травня 2019 року Президентом України є Зеленський В. О .
7. Спірні правовідносини регулюються таким законодавством.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням КМУ.
Згідно з частиною п`ятою статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і КМУ, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
За змістом пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України Президент України здійснює повноваження, визначені Конституцією України.
Згідно з частиною другою статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначаються Законом № 586-XIV.
За частинами першою і другою статті 8 Закону № 586-XIV місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням КМУ на строк повноважень Президента України.
Згідно з частинами першою, другою, третьою статті 30 Закону № 586-XIV місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України. Місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед КМУ та підзвітні і підконтрольні йому. Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і КМУ та щорічно звітують перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень.
Відповідно до частин дев`ятої та десятої статті 118 Конституції України обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь.
Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
Частини друга та третя статті 72 Закону України від 21 травня 1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачають, що районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.
Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
Згідно з частинами сьомою та восьмою статті 34 Закону № 586-XIV обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.
Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.
Відповідно до частини першої статті 9 Закону № 586-XIV повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі:
1) порушення ними Конституції України і законів України; 2) втрати громадянства, виявлення факту подвійного громадянства; 3) визнання судом недієздатним;
4) виїзду на проживання в іншу країну; 5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду; 6) порушення вимог несумісності; 8) висловлення недовіри двома третинами від складу відповідної ради; 9) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.
Повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі: 1) прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації; 2) подання Прем`єр-міністра України; 3) висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради; 4) з інших підстав, передбачених цим та іншими законами України; 5) з ініціативи Президента України.
Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі їх смерті.
У разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій.
Відповідно до пункту 91 частини третьої статті 3 Закону України від 10 грудня
2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII; у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) дія цього Закону не поширюється на голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників.
Згідно з частиною другою статті 120 Конституції України організація, повноваження і порядок діяльності КМУ, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.
Відповідно до пункту 4 частини другої статті 23 Закону № 794-VII КМУ розглядає питання щодо призначення на посаду або звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій і внесення Президенту України відповідних подань.
Згідно з частинами першою - третьою статті 49 Закону № 794-VII КМУ на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти КМУ нормативного характеру видаються у формі постанов КМУ. Акти КМУ з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень КМУ.
Частиною третьою статті 3 Закону № 794-VII визначено, що КМУ відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент КМУ, який визначає порядок проведення засідань КМУ, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності, а також визначає порядок розроблення, виконання та моніторингу виконання програмних документів КМУ.
Відповідно до абзацу одинадцятого пункту другого параграфу 9 Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 (у редакції постанови КМУ від 9 листопада 2011 року № 1156) Прем`єр-міністр вносить на розгляд Президента України подання за рішенням КМУ шляхом надсилання листа за своїм підписом та завізований проект Указу або розпорядження Президента України про призначення на посаду та звільнення з посади голів місцевих держадміністрацій.
Порядок № 298 визначає процедуру розгляду подання щодо, зокрема, призначення на посаду та звільнення з посади голів місцевих держадміністрацій.
Відповідно до підпункту 7 пункту 2 цього Порядку голова місцевої держадміністрації призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням КМУ.
Згідно з підпунктом 4 пункту 7 Порядку № 298 подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади або погодження призначення на посаду (звільнення з посади) стосовно голови місцевої держадміністрації вноситься КМУ Президентові України.
Відповідно до пункту 7 Порядку № 675/2006 у разі внесення КМУ подання Президентові України про звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації Адміністрація Президента України протягом п`ятнадцяти календарних днів здійснює підготовку та подає на розгляд Президентові України в установленому порядку відповідні пропозиції.
До подання КМУ про звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації додаються такі документи: обґрунтування причини неможливості перебування особи на займаній посаді разом із поясненням особи, яку звільняють, у разі потреби - матеріалами службового розслідування, медичною довідкою, чи заява особи про звільнення за власним бажанням, про відставку, інші документи, що безпосередньо стосуються питання.
Відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 КАС України публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Згідно з пунктом 19 частини першої статті 4 цього Кодексу індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
8. Велика Палата Верховного Суду, надаючи оцінку рішенню суду першої інстанції, погоджується з його висновками, що передбачена частиною десятою статті 118 Конституції України, пунктом 8 частини першої статті 9 Закону № 586-XIV, частиною третьою статті 72 Закону № 280/97-ВР підстава (висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації двома третинами від складу відповідної ради) є безальтернативною для прийняття Президентом України рішення про припинення повноважень голови місцевої державної адміністрації за умови дотримання встановленої конституційної процедури.
Справді, реалізація Президентом України зазначених повноважень зумовлена лише однією передбаченою частиною четвертою статті 118 Конституції України конституційною вимогою - наявністю подання КМУ про звільнення голови місцевої державної адміністрації з посади. Конституція України і закони України не вимагають від Президента України у такому разі проводити будь-які процедури з вирішення питання про звільнення голови місцевої державної адміністрації, які б передбачали обов`язкову перевірку фактів, з яких КМУ виходив при прийнятті рішення про внесення Президенту України подання, заслуховування особи, щодо якої внесено подання, витребування у неї відповідних пояснень тощо.
Суд встановив, що 17 січня 2018 року Рада сьомого скликання прийняла рішення № 292-28/VII «Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 » більш ніж двома третинами депутатів від складу Ради.
З огляду на цю юридичну подію Дніпропетровська обласна державна адміністрація листом від 06 червня 2018 року № 49-23/0/243-18 внесла до КМУ пропозицію щодо відставки ОСОБА_1 з посади голови Широківської РДА.
КМУ у порядку, встановленому законодавством, 23 серпня 2018 року вніс Президенту України відповідне подання № 15624/0/2-18 з пропозицією прийняття відставки голови Широківської РДА Ланчковського С. В.
Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що Президент України, видаючи Розпорядження про відставку позивача з посади голови місцевої державної адміністрації на підставі подання КМУ, в якому навів конституційну правову підставу (частина десята статті 118 Конституції України), діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.
9. Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції щодо безпідставності посилань позивача на те, що:
- спірне Розпорядження є незаконним, бо видане в умовах судового оскарження;
- суд не вправі брати до уваги всі надані представниками Президента України - Гуцалом Д. С . та Пантюховою Л. Р. письмові документи і пояснення щодо заявленого позову та допускати таких осіб до участі у розгляді справи у зв`язку з відсутністю у них належних документів на представництво відповідача у справі.
Ці твердження апелянта були предметом судового розгляду, суд першої інстанції надав їм правову оцінку, серед них і доводам позовної заяви про ігнорування відповідачем під час видання оскарженого розпорядження норм ЦК України та КЗпП України. Як згадано вище, суд слушно визнав їх безпідставними та такими, що не впливають на законність рішення.
10. Велика Палата Верховного Суду також погоджується з висновками суду першої інстанції про безпідставність доводів апеляційної скарги про те, що КМУ, як колегіальний орган, не вносив Президенту України подання про звільнення ОСОБА_1 з посади голови місцевої державної адміністрації, а лист
від 23 серпня 2018 року № 15624/0/2-18 не є таким поданням, бо не відповідає формі актів, що визначені у статті 49 Закону № 794-VII. Суд із посиланням на предметне нормативне регулювання, зокрема й на Регламент КМУ, слушно визнав, що Уряд України відповідно до встановленого законом порядку ухвалив рішення про внесення подання Президентові України про звільнення позивача з посади, яке у формі листа за підписом Прем`єр-міністра України надіслав на розгляд Президенту України разом з проектом розпорядження Президента України про звільнення з посади голів місцевих держадміністрацій (абзац одинадцятий пункту 2 параграфу 9 Регламенту КМУ).
11. ОСОБА_1 в апеляційній скарзі зазначає, що якщо б суд першої інстанції розглянув справу в межах строків, визначених КАС України, то мав би зважити на ухвалене на його користь судове рішення Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду, яким (постановою від 20 вересня 2018 року) той скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року та постановив нове - про часткове задоволення позовних вимог (визнав протиправним та скасував Рішення Ради № 292-28/VII).
Відповідаючи на ці твердження, варто ще раз наголосити, що відповідно до вимог частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративний суд перевіряє, серед іншого, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); <…>; 5) добросовісно; 6) розсудливо; <…>; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
У справі за позовом ОСОБА_1 немає відомостей, які вказували б на те, що суд допустив однобічність, неповноту дослідження фактичних обставин справи, вдався до тяганини, зробив поспішні та неглибокі правові висновки.
На законність оскарженого судового рішення не завжди впливає час його ухвалення, позаяк важливим є правова ситуація (фактичні обставини, казус), які викликали спір, повнота та всебічність дослідження цих обставин, їхня доказовість.
Значення має й своєчасність судового розгляду. Поряд із цим судовий розгляд справи не повинен підлаштовуватися під певні обставини, наприклад до тих, на які вказує автор цієї апеляційної скарги.
Тривалість розгляду справи може бути визнана розумною, якщо сама справа є складною як з фактичного, так і з правового боку.
У цій справі суд першої інстанції під час її розгляду (провадження відкрито
28 вересня 2018 року, рішення ухвалено 13 вересня 2019 року) провів
9 судових засідань, у яких неодноразово відкладався розгляд справи для витребування необхідної інформації для встановлення об`єктивної істини спірних правовідносин необхідних для правильного вирішення спору.
Для правильного вирішення цього спору визначальним був також результат касаційного перегляду справи (№ 804/639/18), предметом якого була підстава (Рішення Ради № 292-28/VII) видання спірного Розпорядження.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що предмет спору, суб`єктний склад учасників процесу, процесуальну можливість зупинення розгляду справи (стаття 236 КАС України), якою не скористався суд першої інстанції, у своїй сукупності не дають підстав визнати, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду під час розгляду цієї справи не дотримався розумних строків її розгляду, в межах яких повно та всебічно дослідив обставини, які мають значення для вирішення спору. Покликання суду на рішення суду касаційної інстанції, яким цей суд залишив в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року у справі №804/639/18 про відмову у задоволенні позову ОСОБА_1 до Ради, з огляду на час його ухвалення не можна не визнати правильним та своєчасним.
Необхідними умовами для видання Президентом України Розпорядження про звільнення голови районної державної адміністрації згідно з частиною дев`ятою статті 118 Конституції України є наявність рішення районної ради про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації та подання КМУ. За наявності рішення районної ради про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації та подання КМУ у Президента України виникає обов`язок прийняти відставку та видати відповідне Розпорядження.
На час ухвалення оскарженого судового рішення у суду першої інстанції не було вагомих причин вважати, що підстави, які лягли в основу акта про звільнення позивача з посади керівника відповідного місцевого органу державної влади, як юридичного факту, що зобов`язує прийняти відповідне рішення, не існувало. Те, що законність підстави увільнення з посади позивача була визнана до видання оскарженого Розпорядження відповідача та підтверджена судом касаційної інстанції після видання цього акта, не применшує і не змінює її фактичної та правової природи.
12. Покликання апелянта на правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні від 15 серпня 2019 року у справі № 800/396/17, які, як вважає апелянт, повинні мати преюдиціальне значення, не можна визнати виправданим, оскільки правовий висновок у цій справі, попри те, що відповідачем у ній був Президент України, а позивачем особа, які обіймала посаду, подібну посаді ОСОБА_1 , формувався на базі інших, відмінних фактичних обставин.
13. Предметом судового розгляду також були доводи апелянта про незаконність протоколу лічильної комісії через його підписання тільки 2 (двома) з 5 (п`яти) членів комісії, а не всіма членами лічильної комісії згідно з Регламентом Ради сьомого скликання, за наслідками якого суд визнав їх необґрунтованими. Понад те, достовірність цього протоколу була встановлена у справі, в рамках якої позивач оскаржував законність рішення місцевої ради про висловлення йому недовіри.
14. Покликання скаржника в апеляційній скарзі на інші аргументи не спростовують правових висновків цієї постанови.
15. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Міркування і твердження позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваному рішенні.
Отже, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а рішення колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 вересня 2019 року - без змін.
Керуючись статями 243 250 266 315 316 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 вересня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач М. І. Гриців
Судді: Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко
Т. О. Анцупова В. С. Князєв
С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко
В. В. Британчук Н. П. Лященко
Ю. Л. Власов В. В. Пророк
Д. А. Гудима О. М. Ситнік
О. С. Золотніков О. С. Ткачук