ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 200/10448/21
адміністративне провадження № К/990/28169/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Єресько Л. О., Смоковича М. І.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» до Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування припису, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26.11.2021 (суддя - Кошкош О. О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2023 (колегія суддів у складі: Гайдара А. В., Казначеєва Е. Г., Компанієць І. Д.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У серпні 2021 року Товариство з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» звернулося до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці, в якому просило:
- визнати протиправними дії Східного міжрегіонального управління Державної служби України в частині проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» у період з 04.06.2021 по 08.06.2021;
- визнати протиправним та скасувати припис Східного міжрегіонального управління Державної служби України від 08.06.2021 № 06.1-21/5/25-21.
На обґрунтування позову зазначено, що позивач не виявляв бажання щодо проведення позапланової перевірки стану охорони праці та промислової безпеки у 7-й південній лаві № 1 пласта L8 горизонту 550 метрів, як це передбачено у частині першій статті 6 Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), а лише у заяві від 28.05.2021 № 587 просив направити представників для участі у комісії з приймання в експлуатацію лави. Крім того, на його думку, усупереч вимог частини дванадцятої статті 4 Закону № 877-V працівниками відповідача не здійснено запис в журналі перевірок перед її початком. Зазначення в акті перевірки таких осіб як заступника директора з охорони праці Горбатенко Є. А. та т.в.о. начальника дільниці з видобутку вугілля № 2 Єфремова О. В. вважає протиправним, оскільки вказані особи розпорядженням від 03.06.2021 № 67 включені лише до складу комісії з приймання в експлуатацію нового об`єкту виїмкової дільниці, а не є представниками при проведенні позапланових заходів. Вважає порушеною процедуру призначення та проведення перевірки, у зв`язку з чим припис, на його думку, підлягає скасуванню.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
28.05.2021 Товариство з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» звернулось до начальника Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці із заявою № 587, в якій відповідно до вимог п. 18 гл.1 р. IV НПАОП 10.0-1.01-10 Правил безпеки у вугільних шахтах, на підставі статті 6 Закону № 877-V, просило направити представника Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці для участі в роботі державної комісії з приймання в експлуатацію нового об`єкту - очисного забою 7-ої південної лави уклону № 1 пласта L8 горизонту 550 метрів.
02.06.2021 Східним міжрегіональним управлінням Державної служби України з питань праці прийнято наказ № 884 «Про проведення позапланової перевірки Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська»».
На підставі вказаного наказу призначено проведення позапланової перевірки суб`єкта господарювання Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» у період з 04.06.2021 по 08.06.2021 на відповідність законодавчим та нормативно-правовим актам з охорони праці та промислової безпеки, в частині перевірки стану охорони праці та промислової безпеки у 7-й південній лаві уклону № 1 пл. L8 гор. 550м ТДВ «Шахта «Білозерська».
02.06.2021 Східним міжрегіональним управлінням Державної служби України з питань праці видано направлення на проведення перевірки № 229/6.0. Згідно із змістом вказаного направлення відповідачем відповідно до наказу від 02.06.2021 № 884 направляються для проведення перевірки і питань дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки в частині перевірки 7-ї південної лави уклону № 1 пл. L8 гор. 550м ТДВ «Шахта «Білозерська» посадові особи Управління. Зазначено, що під час перевірки з 04.06.2021 по 08.06.2021 здійснюється перевірка 7-ої південної лави уклону № 1 пл. L8 гор. 550м ТДВ «Шахта «Білозерська».
Наказ та направлення надіслані на електронні адреси ІНФОРМАЦІЯ_1 та ІНФОРМАЦІЯ_2.
03.06.2021 директором Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» прийнято розпорядження № 67 «Про приймання в експлуатацію виробки 7 південної лави уклону № 1 пл. L8 гор. 550м». За змістом вказаного розпорядження створено комісію, до складу якої зокрема увійшли заступник директора з охорони праці Горбатенко Є. А., в.о. начальника дільниці з видобутку вугілля № 2 Єфремов О. В. Комісії наголошено перевірити наявність та відповідність технічної документації нормативним вимогам, комплектність обладнання, готовність дільниці, за результатами якої скласти акт. Приймання призначено на 04.06.2021.
08.06.2021 за наслідками позапланового заходу державного нагляду відповідачем складено акт № 06.1-21/5/25-21, яким зафіксовані порушення нормативно-правових актів з охорони праці, з яких 1 порушення створює загрозу життю і людей, а саме: підземні працівники дільниці № 2, які виконують роботи у виробках 7 південної лави уклону № 1 пл. L8 гор. 550м ТДВ «Шахта «Білозерська», не пройшли повторні практичні тренування в саморятівниках, з періодичністю не рідше одного разу на 2 роки, у спеціальних «димових камерах», з дотриманням вимог нормативно-правових актів з охорони праці та СОУ 10.1-00174102-002-2004 «Система саморятування гірників. Загальні вимоги» (наказ Мінпаливенерго України від 30.12.2004 № 844). Порушення п. 12 гл.3 роз. ІV «Правил безпеки у вугільних шахтах», п. 4.4 НПАОП 10.0-5.35-95 «Інструкція з навчання працівників шахт».
Вищезазначений акт підписано директором ТДВ «Шахта «Білозерська» Вільховим В. В., заступником директора з охорони праці Горбатенком Є. А., в.о. начальника дільниці з видобутку вугілля № 2 Єфремовим О. В.
08.06.2021 Східним міжрегіональним управлінням Державної служби України з питань праці складено припис № 06.1-21/5/25-21, згідно з яким зобов`язано директора ТДВ «Шахта «Білозерська» усунути виявлені порушення. Термін усунення порушень - до початку ведення робіт, але не довше ніж до 25.06.2021.
Вищезазначений припис підписано директором ТДВ «Шахта «Білозерська» Вільховим В. В.
Вважаючи дії щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) та припис відповідача протиправним, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 26.11.2021, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2023, позов задоволено. Визнано протиправними дії Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» у період з 04.06.2021 по 08.06.2021. Визнано протиправним та скасовано припис Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці від 08.06.2021 № 06.1-21/5/25-21.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позапланова перевірка суб`єкта господарювання має здійснюватися виключно з підстав, у порядку і спосіб, визначених законом. Порушення процедури призначення перевірки має наслідком неправомірність остаточного акта реагування, прийнятого за наслідками цієї перевірки (як її результату). Під час розгляду справи судом встановлено, що перевірку призначено на підставі заяви Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» від 28.05.2021 № 587. Водночас із наданої заяви суд установив, що волевиявленням позивача є направлення представників Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці для участі у комісії з приймання в експлуатацію 7-ої південної лави уклону № 1 пласта L8 горизонту 550 метрів, а не здійснення представниками цього органу позапланової перевірки стану охорони праці. При цьому суд зазначив, що такої підстави як подання заяви про «направлення представників державної служби України з питань праці для участі у комісії з приймання в експлуатацію виїмкових дільниць на діючій шахті» для позапланової перевірки суб`єкта господарювання у статті 6 Закону № 877-V не передбачено.
Також суд зазначив, що якщо закон не містить такої підстави для проведення позапланової перевірки як заява суб`єкта господарювання про «направлення представників управління Державної служби України з питань праці для участі у комісії з приймання в експлуатацію виїмкових дільниць на діючій шахті», то проведення на цій підставі позапланової перевірки не може вважатися законним. Отже, суд дійшов висновку, що дії відповідача щодо призначення, а відтак і проведення позапланової перевірки позивача на підставі заяви від 28.05.2021 № 587 були незаконними, що дає підстави стверджувати про неправомірність припису, прийнятого за наслідком цієї перевірки.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій відповідач звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, просить скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26.11.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2023, прийняти нове рішення, яким відмовити Товариству з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» у задоволенні позовних вимог до Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці у справі № 200/10448/21 в повному обсязі.
На обґрунтування касаційної скарги, відповідач указує, що при прийнятті оскаржуваних рішень судами попередніх інстанцій не враховано висновок, викладений в постанові Верховного Суду від 12.03.2019 у справі № 826/630/15, відповідно до якого «оскарження рішень (у тому числі наказів про призначення перевірки), дій або бездіяльності контролюючих органів щодо призначення та/або проведення перевірок можуть бути задоволені лише в тому разі, якщо до моменту ухвалення судового рішення не відбулося допуску посадових осіб контролюючого органу до спірної перевірки. В іншому разі в задоволенні відповідних позовів має бути відмовлено, оскільки правові наслідки оскаржуваних дій за таких обставин є вичерпаними, а отже, задоволення позову не може призвести до відновлення порушених прав платників податків, оскільки після проведення перевірки права платника податків порушують лише наслідки проведення відповідної перевірки».
Скаржник зазначає, що позивач не скористався своїм правом на не допуск посадових осіб органу державного нагляду - Міжрегіонального управління для проведення перевірки - заходу державного нагляду. При цьому звертає увагу на те, що в ході перевірки були виявлені та встановлені грубі порушення законодавства з охорони праці, які загрожують життю та здоров`ю людей, та наявність яких позивачем та судом не спростована та на теперішній час не зазначені порушення не усунуті.
Окрім цього, відповідач просить суд надати висновок щодо питання застосування норми права, а саме: статті 6 Закону № 877-V у подібних правовідносинах.
Також, на думку, скаржника, позивач, посилаючись на статтю 6 Закону № 877-V, фактично виявив бажання щодо здійснення заходу державного нагляду (контролю) при здійсненні участі посадової особи Міжрегіонального управління у комісії з приймання в експлуатацію 7-ої південної лави уклону № 1 пласта L8 горизонту 550 метрів. А тому скаржник вважає, що Міжрегіональним управлінням взято участь у прийманні в експлуатації нового об`єкту - очисного забою 7-ї південної лави уклону № 1 пласта L8 горизонту 550 метрів на підставі заяви ТДВ «Шахта «Білозерська» від 28.05.2021 № 587 щодо направлення представника для участі в роботі державної комісії з приймання в експлуатацію нового об`єкту - очисного забою 7-ї південної лави уклону № 1 пласта L8 горизонту 550м в повній відповідності до вимог Конституції та діючого законодавства, а саме: з дотриманням вимог 2 статті 19 Конституції України, на виконання підпункту 33 пункту 4 Положення про Міжрегіональне управління, у відповідності до статті 6 Закону № 877-V.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
15.08.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26.11.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2023.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.08.2023 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Єресько Л. О., Смоковича М. І. для розгляду судової справи № 200/10448/21.
Ухвалою Верховного Суду від 04.09.2023 відкрито касаційне провадження за скаргою Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26.11.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2023.
Ухвалою Верховного Суду від 18.10.2023 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом статті 4 Закону України від 14.10.1992 № 2694-XII «Про охорону праці» (далі - Закон № 2694-XII) державна політика в галузі охорони праці базується, у тому числі на принципах пріоритету життя і здоров`я працівників, повної відповідальності роботодавця за створення належних, безпечних і здорових умов праці.
За приписами статті 38 Закону № 2694-XII державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснюють, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 96 (далі - Положення № 96) Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Першого віце-прем`єр-міністра України - Міністра економіки, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Згідно з пунктом 7 Положення № 96 Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. На утворені територіальні органи Держпраці може покладати виконання завдань за міжрегіональним принципом.
Відповідно до пункту 1 Положення про Східне міжрегіональне управління Державної служби України з питань праці, що затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 29.10.2020 № 140 (далі - Положення № 140) Східне міжрегіональне управління Державної служби України з питань праці (далі - Міжрегіональне управління) є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковуються.
Згідно з пунктом 3 Положення № 140 основними завданнями Міжрегіонального управління є: реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промисловою призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб; здійснення комплексного управління охороною праці та промисловою безпекою на міжрегіональному рівні; здійснення державного нагляду і контролю у сфері діяльності, пов`язаної з об`єктами підвищеної небезпеки; організація та здійснення державного нагляду (контролю) у сфері функціонування ринку природного газу в частині підтримання належного технічного стану систем, вузлів і приладів обліку природного газу на об`єктах його видобутку та забезпечення безпечної і надійної експлуатації об`єкті в Єдиної газотранспортної системи.
Відповідно до пункту 4 Положення № 140 Міжрегіональне управління відповідно до покладених на нього завдань бере участь, зокрема, у прийнятті в експлуатацію об`єктів промислового та виробничого призначення, об`єктів, машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки.
За приписами статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, зокрема, пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності.
Частиною першою статті 6 Закону № 877-V визначено, що підставами для здійснення позапланових заходів є:
подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;
перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);
звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи територіального органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі-підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб територіального органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом;
неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;
доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;
настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання;
звернення посадових осіб органів місцевого самоврядування про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства у випадках, коли право на подання такого звернення передбачено законом.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Фізичні особи та посадові особи органів місцевого самоврядування, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом. Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.
Згідно з частиною другою статті 6 Закону № 877-V проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
Відповідно до частин третьою, четвертої статті 6 Закону № 877-V суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю). Строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - двох робочих днів.
Частиною першою статті 7 Закону № 877-V передбачено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
Згідно з частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Частиною восьмою статті 7 Закону № 877-V визначено, що припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
Аналіз наведених у попередньому розділі правових норм дає підстави для висновку про те, що необхідною умовою для здійснення заходу позапланової перевірки є наявність підстав для проведення перевірки, що визначені у частині першій статті 6 Закону № 877-V.
При цьому частиною першою статті 6 Закону № 877-V, серед іншого, передбачено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд неодноразово висловлював свою позицію щодо приписів частині першої статті 6 Закону № 877-V. Так, у постанові від 13.04.2021 у справі № 560/1674/19 Верховний Суд указав таке: «… необхідною умовою для здійснення заходу позапланової перевірки є наявність підстав для проведення перевірки, що визначені частиною першою статті 41 Закону № 3038-VІ та пунктом 7 Порядку № 553. У спірних правовідносинах, як правильно зазначили суди, також підлягають врахуванню і положення частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідно до якої під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю). Дотримання посадовими особами контролюючого органу законодавчо встановлених обмежень щодо призначення перевірки є обов`язковою передумовою для реалізації контролюючим органом права на проведення перевірки».
Також Верховний Суд у постанові від 07.07.2022 у справі № 280/1736/19 у питанні застосування статті 6 Закону № 877-V зробив наступні висновки: «…закріплене у абзаці дев`ятому частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» положення, яким встановлено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю), покликане запобігти зловживанням державними органами (у даному випадку органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду)) у проведенні перевірок з ширшим обсягом питань.
Частина ж друга статті 19 Конституції України встановлює правило, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
З аналізу зазначеної норми Основного Закону України убачається, що діяльність органів державної влади (у цьому випадку Департамент ДАБІ) здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом». Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів, зокрема органів Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
Ураховуючи вищевикладене, колегія суддів констатує, що на спірні правовідносини поширюють свою дію норми абзацу дев`ятого частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідно до яких під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Водночас законодавством, яке урегульовує спірні правовідносини, не передбачено можливості для органу державного архітектурно-будівельного контролю виходити за межі предмету позапланової перевірки як при оформленні направлення на її проведення, так і під час проведення такого контрольного заходу».
Подібних висновків Верховний Суд дійшов також у постановах від 31.01.2019 у справі № 809/799/17 та від 20.09.2021 у справі № 2040/5544/18.
У справі, яка розглядається, судами попередніх інстанцій встановлено, що перевірку призначено на підставі заяви Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» від 28.05.2021 № 587.
Водночас із наданої заяви судами попередніх інстанцій встановлено, що волевиявленням позивача є направлення представників Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці для участі у комісії з приймання в експлуатацію 7-ої південної лави уклону № 1 пласта L8 горизонту 550 метрів, а не здійснення представниками цього органу позапланової перевірки стану охорони праці.
Ураховуючи, що такої підстави як подання заяви про «направлення представників державної служби України з питань праці для участі у комісії з приймання в експлуатацію виїмкових дільниць на діючій шахті» для проведення позапланової перевірки суб`єкта господарювання у статті 6 Закону № 877-V не передбачено, суди попередніх інстанцій правильно зауважили, що і проведення на цій підставі позапланової перевірки не може вважатися законним.
Отже, з огляду на наведене та відповідно до матеріалів справи, у даному випадку, допуск позивачем посадових осіб відповідача був здійснений саме для участі в роботі комісії з приймання в експлуатацію нового об`єкта - очисного забою лави, а не для проведення позапланової перевірки, а тому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що дії відповідача щодо призначення, а відтак і проведення позапланової перевірки позивача на підставі заяви від 28.05.2021 № 587 були незаконними, що дає підстави стверджувати про неправомірність припису, прийнятого за наслідком цієї перевірки.
З огляду на наведене Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що позовні вимоги позивача підлягають задоволенню.
Щодо посилання скаржника на те, що пунктом 1 частини першої статті 6 Закону № 877-V передбачено здійснення заходу державного нагляду (контролю) за заявою суб`єкта господарської діяльності, Верховний Суд зазначає таке.
Відповідно до абзацу 1 частини першої статті 6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням.
Разом з тим, судами попередніх інстанцій встановлено та вбачається з матеріалів справи, що позивач не виявляв бажання щодо проведення позапланової перевірки стану охорони праці та промислової безпеки у 7-ій південній лаві уклону № 1 пласта L8 горизонту 550 метрів Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська», а лише попросив відповідача, відповідно до заяви від 28.05.2021 № 587, направити представників для участі в роботі комісії з приймання в експлуатацію нового об`єкта - очисного забою цієї лави, а тому і допуск позивачем посадових осіб відповідача був здійснений саме для участі в роботі комісії з приймання в експлуатацію нового об`єкта - очисного забою лави, а не для проведення позапланової перевірки.
Згідно з абзацом 2 пункту 18 глави 1 розділу 4 Правил безпеки у вугільних шахтах, затверджених наказом Державного комітету України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду від 22.03.2010 № 62, на діючих шахтах прийом до експлуатації нових об`єктів, виїмкових дільниць, очисних вибоїв (у тому числі після повторної нарізки та тривалої зупинки) і підготовчих виробок здійснюється комісією, призначеною директором шахти, за участю представників Держгірпромнагляду України, санітарно-епідеміологічної та гірничорятувальної служб і профспілок.
Водночас пунктом 4 Положення № 140 передбачено, що Міжрегіональне управління відповідно до покладених на нього завдань бере участь, зокрема, у прийнятті в експлуатацію об`єктів промислового та виробничого призначення, об`єктів, машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки.
Крім того, відповідно до пункту 6 Положення № 140 Міжрегіональне управління для виконання покладених на нього завдань має право надавати роботодавцю обов`язкові для розгляду рекомендації щодо внесення у відповідний строк до споруд, технологічних чи організаційних процесів змін, що необхідні для приведення таких процесів у відповідність із положеннями законодавства з питань охорони та гігієни праці і підвищення рівня захищеності працівників.
При цьому, як встановлено судами попередніх інстанцій та відповідно до матеріалів справи, 03.06.2021 директором Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» прийнято розпорядження № 67 «Про приймання в експлуатацію виробки7 південної лави уклону № 1 пласта L8 горизонту 550 метрів», за змістом якого створено комісію, до складу якої, зокрема, увійшли заступник директора з охорони праці Горбатенко Є. А., в. о. начальника дільниці з видобутку вугілля № 2 Єфремов О. В. і представники відповідача (за погодженням), за результатами якої 04.06.2021 було складено акт, який у тому числі був підписаний представником відповідача (а. с. 30-31).
І лише 08.06.2021 за результатами участі в роботі комісії представник відповідача склав акт позапланової перевірки та припис.
Верховний Суд звертає увагу на те, що участь представника Міжрегіонального управління у прийнятті в експлуатацію об`єктів промислового та виробничого призначення, об`єктів, машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, що передбачено пунктом 4 Положення № 140, не є підставою для здійснення позапланових заходів, які передбачені статтею 6 Закону № 877-V.
Отже, відповідач на підставі однієї заяви здійснив два заходи державного нагляду (контролю), що суперечить статті 19 Конституції України та статтям 1, 2, 6, 7 Закону № 877-V.
Твердження скаржника про неврахування судами попередніх інстанцій висновку, викладеного в постанові Верховного Суду від 12.03.2019 у справі № 826/630/15, відповідно до якого «оскарження рішень (у тому числі наказів про призначення перевірки), дій або бездіяльності контролюючих органів щодо призначення та/або проведення перевірок можуть бути задоволені лише в тому разі, якщо до моменту ухвалення судового рішення не відбулося допуску посадових осіб контролюючого органу до спірної перевірки. В іншому разі в задоволенні відповідних позовів має бути відмовлено, оскільки правові наслідки оскаржуваних дій за таких обставин є вичерпаними, а отже, задоволення позову не може призвести до відновлення порушених прав платників податків, оскільки після проведення перевірки права платника податків порушують лише наслідки проведення відповідної перевірки», Верховний Суд відхиляє, оскільки висновки Верховного Суду, на які посилається скаржник, стосуються правовідносин, які не є подібними.
Так, у справі № 826/630/15 ДПІ прийнято наказ про проведення документальної позапланової виїзної перевірки товариства з питань правильності нарахування, повноти та своєчасності внесення до бюджету податку на додану вартість по взаємовідносинах з контрагентами за липень 2014 року на підставі підпункту 78.1.1 пункту 78.1 статті 78 Податкового кодексу України тривалістю 5 робочих днів з 10.12.2014. Позивач листами повідомив контролюючий орган про неможливість надання до перевірки первинних документів у зв`язку з їх викраденням та просив перенести термін проведення перевірки до дати відновлення та надання документів до перевірки в межах строку, визначеного чинним законодавством, у порядку пункту 44.5 статті 44 Податкового кодексу України. Проте податковим органом на підставі наказу проведено документальну позапланову виїзну перевірку товариства з питань правильності нарахування, повноти та своєчасності внесення до бюджету податку на додану вартість по взаємовідносинах з контрагентами.
У справі, яка переглядається, позивач направив Східному міжрегіональному управлінню Державної служби України з питань праці заяву про направлення їх представника для участі в роботі державної комісії з приймання в експлуатацію нового об`єкту. Проте Східним міжрегіональним управлінням Державної служби України з питань праці на підставі цієї заяви та частини першої статті 6 Закону № 877-V прийнято наказ про проведення позапланової перевірки Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська». У цій справі суди попередніх інстанцій встановили, що такої підстави як подання заяви про «направлення представників державної служби України з питань праці для участі у комісії з приймання в експлуатацію виїмкових дільниць на діючій шахті» для позапланової перевірки суб`єкта господарювання статтею 6 Закону № 877-V не передбачено.
За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів попередніх інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, що стосуються предмету спору, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини першої статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.
З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26.11.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2023 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
СуддіЖ.М. Мельник-Томенко Л.О. Єресько М.І. Смокович