№ 200/10988/19-а

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 червня 2021 року

м. Київ

справа № 200/10988/19-а

адміністративне провадження № К/9901/14787/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної служби України з питань праці на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 січня 2020 року (суддя Арестова Л.В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2020 року (судді Геращенко І.В., Арабей Т.Г., Компанієць І.Д.) у справі № 200/10988/19-а за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань праці, Головного управління Держпраці у Донецькій області, третя особа - Національне агентство з питань запобігання корупції, про скасування наказів, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У вересні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулася до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби України з питань праці (далі - Держпраці, відповідач-1), Головного управління Держпраці у Донецькій області (далі - відповідач-2), у якому просила:

- визнати незаконним та скасувати наказ Держпраці від 19 серпня 2019 року № 84-кт;

- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держпраці у Донецькій області від 19 серпня 2019 року № 317-к;

- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області з 19 серпня 2019 року;

- стягнути з Держпраці на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу;

- визнати протиправним та скасувати наказ Держпраці від 21 серпня 2019 року № 372-к у частині проведення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби категорії «Б» - заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області.

Позов обґрунтований тим, що у період з 07 вересня 2017 року по 19 серпня 2019 року ОСОБА_1 обіймала посаду заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області, з якої відповідно до оспорюваних наказів була звільнена у порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності за перевищення службових повноважень. Накладення дисціплінарного стягнення та звільнення з посади позивач уважає необґрунтованими та незаконними, оскільки не вчиняла дисциплінарних проступків та належним чином і в повному обсязі виконувала свої посадові обов`язки. Крім того, під час здійснення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1 відповідачем було порушено її права на ознайомлення з матеріалами цього провадження та не враховано її пояснення і заперечення щодо обставин, які стали підставою для його відкриття. На думку позивача, відкриття відносно неї дисциплінарного провадження та в подальшому її звільнення зумовлено тим, що вона є викривачем у розумінні Закону України «Про запобігання корупції».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 30 січня 2020 року, залишеним без змін постановою першого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року, адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано незаконним та скасовано наказ Держпраці від 19 серпня 2019 року № 84-кт. Визнано протиправним та скасовано наказ Держпраці від 19 серпня 2019 року № 317-к. Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Головного управління Держпраці в Донецькій області з 19 серпня 2019 року. Стягнуто з Головного управління Держпраці в Донецькій області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 19 серпня 2019 року по 30 січня 2020 року в сумі 83 156,16 грн. У решті позовних вимог відмовлено. Рішення суду в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць звернуто до негайного виконання.

Приймаючи означені судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій не знайшли підстав погодитись із законністю дій відповідачів щодо видання оскаржуваних наказів, та відповідністю цих наказів вимогам діючого законодавства, а тому дійшли висновку про їх скасування та поновлення позивача на посаді заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу Держпраці від 21 серпня 2019 року № 372-к у частині проведення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби категорії «Б» - заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області, суди попередніх інстанцій виходили з того, що станом на дату прийняття цього наказу ОСОБА_1 була звільнена, а тому відповідач-1 мав підстави для проведення конкурсу на заміщення її посади.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції, позиція інших учасників

Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, Держпраці звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 січня 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2020 року в частині позовних вимог ОСОБА_1 , що були задоволені, та ухвалити у цій частині нове рішення - про відмову в задоволенні позову.

У касаційній скарзі Держпраці посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 808/327/17, щодо звільнення державного службовця за перевищення службових повноважень.

Скаржник, посилаючись на постанови Першого апеляційного адміністративного суду у справах № 200/7341/19, № 200/7384/19-а, № 200/7548/19-а, зазначає, що підписаний позивачем лист Головного управління Держпраці у Донецькій області від 12 лютого 2019 року № 06.2-13-1/1472-19 є поданням про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами (пункт 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615). А враховуючи, що таке подання мають право вносити, зокрема центральні орган виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, то його підписання позивачем свідчить про перевищення нею своїх службових повноважень.

Також у касаційній скарзі Держпраці вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, що полягає у неповному з`ясуванні обставин справи. Зокрема скаржник зазначає, що наказ Держпраці від 19 серпня 2019 року № 84-кт «Про звільнення ОСОБА_1 » був виданий одразу після отримання Держпраці погодження Мінсоцполітики про звільнення ОСОБА_1 та у перший робочий день по виходу останньої на роботу після тимчасової непрацездатності.

Крім того, судом не було залучено до участі у справі керівників Держпраці та Головного управління Держпраці у Донецькій області, які є суб`єктами призначення та звільнення, а також ОСОБА_2 , який займав посаду заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області до моменту поновлення ОСОБА_1 на цю посаду за рішенням суду. При цьому скаржник наголошує, що призначення працівника на відповідну посаду є виключною компетенцією Держпраці і суд, як орган, що розглядає трудовий спір, не може втручатися у дискреційні повноваження державного органу (постанова Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 809/2537/15).

Ухвалою від 25 червня 2020 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Держпраці.

Інші учасники справи відзиви на касаційну скаргу не надіслали (не подали), однак згідно із частиною четвертою статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) це не є перешкодою для перегляду оскаржуваних судових рішень.

Ухвалою від 29 червня 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Наказом Держпраці від 06 вересня 2017 року № 29-кт ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області з 07 вересня 2017 року, як переможця конкурсу, з випробувальним строком 2 місяці.

01 липня 2019 року наказом Держпраці № 263-к, на підставі статей 68, 69 Закону України «Про державну службу» та службової записки начальника управління гірничого нагляду Держпраці ОСОБА_3, відносно заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області ОСОБА_1 відкрито дисциплінарне провадження.

26 липня 2019 року головою Дисциплінарної комісії Дем`яненко О. внесено подання Голові Держпраці про притягнення до дисциплінарної відповідальності заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області ОСОБА_1 , згідно якого, за перевищення останньою службових повноважень рекомендовано застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби.

19 серпня 2019 року наказом Держпраці № 84-кт «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 » за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», а саме перевищення службових повноважень, ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області відповідно до пункту 4 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».

На виконання наказу Держпраці від 19 серпня 2019 року № 84-кт Головним управлінням Держпраці у Донецькій області видано наказ № 317-к від 19 серпня 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області відповідно до пункту 4 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», а саме перевищення службових повноважень.

Застосування норм права та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, визначених статтею 341 КАС України, виходить з такого.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходження та припинення, а також визначення правового статусу державного службовця урегульовані Законом України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Частиною першою статті 64 Закону № 889-VIII обумовлено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

У силу вимог частини першої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII визначено, що дисциплінарним проступком є перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення.

Відповідно до частини першої статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.

За приписами частини першої статті 67 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.

Згідно з частинами першою та другою статті 74 Закону № 889-VIII, дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби. Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.

Дисциплінарне стягнення не може бути застосовано під час відсутності державного службовця на службі у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, під час перебування його у відпустці або у відрядженні (частина четверта статті 74 Закону № 889-VIII).

Згідно з частинами першою, десятою-одинадцятою статті 69 Закону № 889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія). Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення. Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

Рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення. У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення (частини перша, друга статті 77 Закону № 889-VIII).

Із системного аналізу викладених положень законодавства слідує, що дисциплінарне стягнення - це передбачена законом міра примусу, що застосовується роботодавцем до працівника, який порушив трудову дисципліну, тобто вчинив дисциплінарний проступок.

Підставою для застосування дисциплінарного стягнення є вчинення державним службовцем дій, які містять склад дисциплінарного проступку. Ці обставини, як і причини та умови, що їх зумовили, а також ступінь вини державного службовця з`ясовуються під час дисциплінарного провадження, за наслідками якого вирішується питання щодо наявності чи відсутності у його діях складу дисциплінарного проступку, та, відповідно, питання щодо наявності підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності. При цьому таке рішення повинно бути обґрунтоване у відповідному наказі, у тому числі в частині обрання виду стягнення серед установлених законом.

Разом із тим, звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону (частина п`ята статті 66 Закону № 889-VIII).

Предметом судового контролю у цій справі є накази відповідачів про застосування до позивача дисциплінарного стягнення та про її звільнення, які належить оцінити на предмет відповідності вимогам частини другої статті 2 КАС України, а саме: чи прийняті вони 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Як зазначалося вище, фактичною підставою для відкриття дисциплінарного провадження відносно заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області ОСОБА_1 слугувала службова записка начальника управління гірничого нагляду Держпраці ОСОБА_3 .

У Висновку про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності по дисциплінарному провадженню стосовно заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області ОСОБА_1 від 26 липня 2019 року зазначено, що Головне управління листом від 12 лютого 2019 року № 06.213-1/1472-19 (за підписом заступника начальника Головного управління ОСОБА_1) зверталось до Державної служби геології на надр (далі - Держгеонадра) про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, припинення права користування надрами та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами суб`єктам господарювання - надрокористувачам, що не узгодили плани розвитку гірничих робіт на 2018- 2019 роки. Нормами пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615) регламентовано, що дія спеціального дозволу на користування надрами може бути зупинена Держгеонадрами, зокрема, за поданням виключно Держпраці, як центрального органу виконавчої влади (а не її територіального органу), а також, визначено перелік підстав для прийняття рішення про зупинення дії такого спеціального дозволу. Разом з тим, Головне управління Держпраці у Донецькій області, не застосувавши своїх повноважень щодо зупинення гірничих робіт на підприємствах, що не погодили плани розвитку гірничих робіт на 2018- 2019 роки, звернулось із клопотанням про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, припинення права користування надрами та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами (лист від 12 лютого 2019 року № 06.213-1/1472-19 за підписом заступника начальника Головного управління ОСОБА_1) до Держгеонадр, як до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, з підстав непередбачених пунктом 22 Порядку № 615. Враховуючи результати розгляду інформації, викладеної у службової записці, поясненнях начальника Головного управління А. Козака та поясненнях заступника начальника Головного управління ОСОБА_1 , а також після ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи та даними інформаційної довідки по матеріалам дисциплінарного провадження щодо заступника начальника Головного управління ОСОБА_1 , дисциплінарною комісією зроблено висновок, що заступником Головного управління ОСОБА_1 вчинено дисциплінарний проступок, передбачений пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», - перевищення службових повноважень, а саме: заступник начальника Головного управління ОСОБА_1 , звернувшись з клопотанням про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, припинення права користування надрами та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами (лист від 12 лютого 2019 року № 06.213-1/1472-19), вчинила дії, що, з урахуванням вимог пункту 22 Порядку № 615 та пункту 7 Положення, виходять за межі наданих ОСОБА_1 службових повноважень.

Відтак, на думку дисциплінарної комісії, з якою погодилась Держпраці, перевищення ОСОБА_1 службових повноважень полягає у зверненні до Держгеонадра з клопотанням про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, припинення права користування надрами та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами (лист від 12 лютого 2019 року № 06.213-1/1472-19).

Водночас, як обґрунтовано зазначено судами попередніх інстанцій, у розумінні пункту 7 частини другої статті 65 Закону N 889-VIII «перевищення службових повноважень» означає вчинення державним службовцем таких дій або прийняття рішень, які виходять за межі його службових повноважень. Під час дисциплінарного провадження у таких справах дисциплінарна комісія та суб`єкт призначення повинні чітко визначити обсяг повноважень конкретного державного службовця, керуючись положеннями Закону N 889-VIII, інших законів України, положеннями про державний орган та/або його структурний підрозділ, а також посадовою інструкцією державного службовця. Таким чином, саме за вчинення державним службовцем дій, які виходять за межі його повноважень, законодавець у згаданій нормі Закону N 889-VIII передбачив можливість застосування до такої особи найсуворішого виду дисциплінарного стягнення - звільнення.

Судами встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 15 червня 2017 року до Головного управління Держпраці у Донецькій області надійшов лист прокуратури Донецької області від 07 червня 2017 року № 05/1-627вих-17 про порушення вимог законодавства у сфері використання та охорони надр, діяльності з видобування корисних копалин на території Донецькій області для відома та розгляду питання щодо ініціювання в порядку частини першої статті 57 Кодексу України про надра та пункту 22 Порядку № 615 перед Держгеонадра питання щодо зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами переліченим у листі суб`єктам господарювання.

Листом від 22 червня 2017 року № 062/3876 за підписом першого заступника начальника ОСОБА_4 , Головне управління Держпраці у Донецькій області повідомило заступника прокурора Донецькій області, що на виконання листа від 07 червня 2017 року № 05/1-627вих-17 Головне управління направило лист від 20 червня 2017 року № 06.2/3831 до Держгеонадра щодо зупинення дій спеціальних дозволів на користування надрами.

Зокрема, листом від 20 червня 2017 року № 06.2/3831 за підписом начальника ОСОБА_5 Головне управління Держпраці у Донецькій області надіслало до Держгеонадра інформацію про суб`єктів господарювання, які не узгоджували проекти планів розвитку гірничих робіт на 2017 рік в органах Держпраці та ініціювання в порядку частини першої статті 57 Кодексу України про надра та пункту 22 Порядку № 615 перед Держгеонадра питання про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами щодо цих суб`єктів.

Листом від 12 лютого 2019 року № 06.2-13-1/1472-19 заступник начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області ОСОБА_1 надіслала інформацію до Держгеонадра про суб`єктів господарювання, які не узгоджували проекти планів розвитку гірничих робіт на 2018 та 2019 роки в органах Держпраці та просила розглянути питання про ініціювання Держгеонадра зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами суб`єктам господарювання. Також у листі зазначено, що у відповідь на листи Головного управління від 20 червня 2017 року № 06.2/3831 та від 26 червня 2018 року № 06.2-13-2/6845-18 Держгеонадра наказами від 28 серпня 2017 року № 378 та від 07 вересня 2018 року № 311 зупинила дію спеціальних дозволів на користування надрами.

Наведені вище обставини справи свідчать, що Головне управління Держпраці у Донецькій області і раніше повідомляло Держгеонадра про суб`єктів господарювання, які не узгоджували проекти планів розвитку гірничих робіт, і саме у такій формі, як це зробила заступник начальника ОСОБА_1 .

Відтак, оскільки відповідно до Розподілу обов`язків між начальником, першим заступником та заступником начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області, затвердженого наказом Головного управління Держпраці у Донецькій області від 22 жовтня 2018 року № 1279 (зі змінами, внесеними наказом від 08 лютого 2019 року № 270), заступник начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області ОСОБА_1 станом на 12 лютого 2019 року виконувала обов`язки начальника Головного управління, у зв`язку із одночасною відсутністю начальника та першого заступника начальника, то, відповідно, мала повноваження на підписання листа від 12 лютого 2019 року № 06.2-13-1/1472-19.

При цьому, як уже зазначалося, такі ж листи до Держгеонадра направлялися Головним управлінням Держпраці у Донецькій області і раніше.

З іншого боку, постає питання чи є лист заступника начальника ОСОБА_1 від 12 лютого 2019 року № 06.2-13-1/1472-19 поданням щодо зупинення дії дозволу в розумінні пункту 22 Порядку № 615.

На обґрунтування того, що вказаний лист є поданням щодо зупинення дії спеціальних дозволів, Держпраці вказує, що викладеним у листі ОСОБА_1 фактам була надана відповідна правова оцінка як з боку Держгеонадр шляхом подання відповідних позовних заяв до суб`єктів господарювання, так і з боку судів, які розглядали ці позовні заяви з прийняттям відповідних рішень. Отже, вказаний лист був розцінений саме як подання щодо зупинення дії дозволу в розумінні пункту 22 Порядку № 615.

Однак, такі доводи Держпраці колегія суддів уважає не аргументованими, адже незважаючи на те, як лист позивача розцінила Держгеонадра, слід виходити з нормативного регулювання вказаного питання.

Так, пункт 22 Порядку № 615 закріплює, що дія дозволу зупиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди, центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі:

- порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;

- виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення;

- невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища;

- наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції";

- невиконання умов висновків з оцінки впливу на довкілля та/або висновків державної екологічної експертизи;

- відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля та/або висновку державної екологічної експертизи діяльності з видобування корисних копалин, геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ).

З нормативного тлумачення наведених норм слідує, що дія дозволу зупиняється за поданням, зокрема центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду.

Положенням про Держпрацю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, визначено, що Держпраці є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

За таких обставин суб`єктом, який вносить подання Держгеонадра про зупинення дії дозволів на користування надрами, є Держпраці, а не її територіальні органи.

Понад те, оцінюючи у сукупності встановлені судами попередніх інстанцій справи, дії ОСОБА_1 щодо направлення листа Держпраці не можна кваліфікувати як «перевищення службових повноважень», оскільки: - по-перше, ненаправлення такого листа за наявності порушень, що виявлені Головним управлінням Держпраці у Донецькій області, з урахуванням вимог листа прокуратури Донецької області від 07 червня 2017 року № 05/1-627вих-17, потягнуло б за собою надання незаконних переваг суб`єктам господарювання, у діяльності яких виявлені порушення, що, з урахуванням обов`язків та посади, яку обіймала позивач та цілей та завдань Управління, не повною мірою відповідало б вимогам законодавства; - по-друге, Головне управління Держпраці у Донецькій області й раніше направляло подібні листи Держгеонадра, однак осіб, які підписували такі лист не притягували до дисциплінарної відповідальності за перевищення службових повноважень.

Також є безпідставними посилання Держпраці на те, що перевищення позивачем службових повноважень вплинуло на права та обов`язків суб`єктів господарювання, указаних у листі ОСОБА_1 від 12 лютого 2019 року № 06.2-13-1/1472-19, оскільки після надходження цього листа Держгеонадра звернулась до судів з позовними заявами про анулювання спеціальних дозволів.

Суди попередніх інстанцій доречно зауважили, що у службовій записці начальника управління гірничого нагляду Держпраці ОСОБА_3 про допущені позивачем порушення викладена інформація, яка не підтверджується документами, що надані до суду Держпраці, а зі змісту наданих копій позовних заяв не вбачається, що підставами для звернення Держгеонадра до суду слугував лист Головного управління Держпраці у Донецькій області від 12 лютого 2019 року за підписом ОСОБА_1 .

Крім того судами попередніх інстанцій відмічено, що Держпраці та Головне управління Держпраці у Донецькій області не повідомили Держгеонадра, що лист ОСОБА_1 від 12 лютого 2019 року, який по суті призвів до звільнення позивача, складено з порушенням закону, оскільки, по-перше, відповідачі, вважаючи складання та підписання такого листа позивачем такими, що відбулися з порушенням вимог закону (з перевищенням наданих ОСОБА_1 повноважень, як вказують відповідачі), маючи достатньо часу та організаційних можливостей, не відкликали зазначений лист, або якимось іншим чином нівелювали його дію та відомості, що у ньому містяться.

Колегія суддів погоджується з твердженнями судів першої та апеляційної інстанцій про те, що для встановлення факту перевищення повноважень позивачем або відсутності такого факту, недостатньо лише самого факту складання, підписання та направлення позивачем листа від 12 лютого 2019 року № 06.2-13-1/1472-19 до Держгеонадр, адже саме на Держгеонадра покладений обов`язок відповідним чином реагувати на такий лист або, відповідно, не реагувати, у разі, якщо б Держгеонадра дійшло висновку про невідповідність цього листа вимогам чинного законодавства.

Водночас, Держгеонадра відповідним чином відреагувала на лист ОСОБА_1 від 12 лютого 2019 року № 06.2-13-1/1472-19, зокрема, шляхом звернення з позовними заявами до суду. При цьому, під час розгляду цих позовних заяв ані Держгеонадра, ані суди, що їх розглядали, не вказували на невідповідність листа, підписаного позивачем, вимогам чинного законодавства.

В аспекті вищезазначеного Верховний Суд уважає за необхідне вказати на суперечливість доводів Держпраці.

Зокрема відповідач-1 указує про те, що ОСОБА_1 , направивши до Держгеонадра подання щодо зупинення дії дозволів на користування надрами, перевищила свої службові повноваження, оскільки таке подання може вносити лише Держпраці, а не її територіальні органи.

Одночасно з цим, Держпраці посилається на постанови Першого апеляційного адміністративного суду у справах № 200/7341/19-а, № 200/7384/19-а, № 200/7548/19-а, з яких, лише в одній підставою для видання Держгеонадра наказу про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами слугувало подання Головного управління Держпраці у Донецькій області. В інших двох справах підставою для зупинення дії спеціального дозволу слугували подання Держпраці та лист ДФС.

Тож з названих постанов Першого апеляційного адміністративного суду достеменно не вбачається, що саме лист територіального органу Держпраці, як у даному випадку, є поданням у розумінні пункту 22 Порядку № 615, оскільки накази про зупинення дії спеціального дозволу Держгеонадра видавала і на підставі подання Держпраці та листа ДФС.

В такому випадку постає питання, що є поданням про зупинення дії спеціального дозволу відповідно до пункту 22 Порядку № 615 у розумінні самої Держгеонадра.

На підставі викладеного висновується, що з одного боку Держпраці вказує, що ОСОБА_1 перевищила свої службові повноваження, направивши до Держгеонадра листа від 12 лютого 2019 року № 06.2-13-1/1472-19, з іншого боку, як свідчить постанова Першого апеляційного адміністративного суду у справі № 200/7341/19-а, Держгеонадра видала наказ про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами на підставі подання Головного управління Держпраці у Донецькій області від 26 червня 2018 року № 06.2-13-2/6845-18, і це подання не ставилося під сумнів ані сторонами судового процесу, ані судом, щодо його відповідності вимогам пункту 22 Порядку № 615.

Ураховуючи означення поняття «перевищення службових повноважень» у розрізі положень Закону № 889-VIII, а також беручи до уваги правове регулювання спірних правовідносин і встановлені судами обставини справи, Верховний Суд дійшов висновку, що дії заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області ОСОБА_1 щодо складання, підписання та направлення до Держгеонадр листа від 12 лютого 2019 року № 06.2-13-1/1472-19 не може кваліфікуватися, як перевищення службових повноважень.

Відповідачем не доведено наявності у діях ОСОБА_1 об`єктивної сторони дисциплінарного проступку, яка складається з протиправної поведінки суб`єкта, шкідливих наслідків та причинного зв`язку між ними і поведінкою особи, що притягається до відповідальності.

Суд констатує, що обставини даної справи не свідчать про допущення позивачем порушення трудових обов`язків, закріплених нормами Кодексу законів про працю України, Законом України «Про державну службу», правилами внутрішнього розпорядку, Положенням, посадовою інструкцією, а також невиконання наказів і розпоряджень Держпраці.

Відповідачі, як суб`єкти владних повноважень, у відповідності до приписів частини другої статті 77 КАС України не довели правомірність наказів про застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення та про її звільнення.

Суд уважає, що накази відповідачів, що є предметом судового контролю у даній справі, не відповідають критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, а саме, обґрунтованості, розсудливості та пропорційності.

Зважаючи на це, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування наказів Держпраці від 19 серпня 2019 року № 84-кт і Головного управління Держпраці у Донецькій області від 19 серпня 2019 року № 317-к та поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області з 19 серпня 2019 року із виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

В той же час принагідно зауважити, що касатор не оспорює розрахунок розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу, присудженого на користь позивача.

Стосовно тверджень скаржника про неврахування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 808/327/17, то колегія суддів уважає їх невмотивованими з огляду на наступне.

У справі № 808/327/17 спірні правовідносини виникли з приводу звільнення особи з посади начальника служби у справах дітей районної державної адміністрації Запорізької області у 2016 році. Нормативне регулювання посадових обов`язків позивача у справі № 808/327/17, вчинені ним дії, що були кваліфіковані як перевищення службових повноважень, є відмінними від посадових обов`язків та дій, вчинених ОСОБА_1 .

Зокрема, у справі № 808/327/17 позивач, обіймаючи посаду начальника служби у справах дітей районної державної адміністрації Запорізької області, одноосібно вирішила долю малолітніх сестер та брата, прийнявши рішення про їх роз`єднання. Натомість, у справі, що розглядається, позивач, обіймаючи посаду заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області, направила до Держгеонадра листа про ініціювання питання щодо зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами.

Тобто у справах № 808/327/17, № 200/10988/19-а, як посади позивачів, так і їхні функціональні обов`язки є очевидно відмінними, та оцінка вчинених ними дій/прийнятих рішень здійснювалася через призму різних нормативно-правових та законодавчих актів.

Відтак колегія суддів, виходячи з визначення «подібності правовідносин», уважає, що висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 18 квітня 2018 року у справі № 808/327/17, не підлягав застосуванню апеляційним судом при вирішенні даної справи.

Щодо посилань скаржника на постанову Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 809/2537/15 та тверджень про передчасність оскаржуваних судових рішень у частині зобов`язання Держпраці поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області колегія суддів зазначає, що відповідно до частини другої статті 235 Кодексу законів про працю України (у редакції, чинній на час ухвалення рішення судом першої інстанції) у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

Тож вказана норма трудового законодавства містить імперативні приписи щодо прийняття рішення органом, який розглядає трудовий спір, - у даному випадку судом, про поновлення працівника на попередній роботі, у разі встановлення, що звільнення відбулося без законної на те підстави.

Ураховуючи встановлення обставин незаконного звільнення ОСОБА_1 , рішення суду першої інстанції у частині поновлення її на посаді заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області відповідає вимогам чинного законодавства та не є втручанням у дискреційні повноваження Держпраці.

Понад те, у справі № 809/2537/15, на висновок у якій посилається скаржник, спірним було питання поновлення працівника на посаду в новоствореному органі - ДПІ у Косівському районі Головного управління ДФС у Івано-Франківській області у зв`язку з реорганізацією ДПІ у Косівському районі Головного управління Міндоходів у Івано-Франківській області, де працювала позивач. І у постанові від 30 травня 2018 року Верховний Суд зробив висновок, що повноваження щодо зобов`язання призначення працівника в порядку переведення на відповідну посаду, згідно із затвердженим штатним розписом в новоствореній юридичній особі, яка є правонаступником роботодавця, є винятковою компетенцією відповідача і суд, як орган, що розглядає трудовий спір, не повинен і не може втручатись у здійснення дискреційних повноважень державного органу.

Відтак, висновок Верховного Суду у справі № 809/2537/15 не є застосовним до справи № 200/10988/19-а.

Верховний Суд наголошує, що касаційний перегляд оскаржуваних у цій справі судових рішень здійснено в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

Разом з тим, доводи скаржника не спростовують висновків судів попередніх інстанцій та свідчать про незгоду заявника із правовою оцінкою судами обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.

У цьому контексті колегія суддів зазначає, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

На підставі викладеного, Верховний Суд констатує, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскаржених рішень судів першої та апеляційної інстанцій відсутні.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 343 349 350 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1.Касаційну скаргу Державної служби України з питань праці залишити без задоволення.

2. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 січня 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2020 року у справі № 200/10988/19-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк