ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 200/14578/19-а
адміністративне провадження № К/9901/13989/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Берназюка Я.О., Кравчука В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 6 травня 2020 року у складі колегії суддів: Міронової Г.М. (головуючий), суддів: Арабей Т.Г., Геращенка І.В. у справі за його позовом до Покровської міської ради Донецької області про визнання протиправним і скасування висновку та зобов`язання вчинити певні дії,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. У грудні 2019 року позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати висновок відділу містобудування, архітектури та земельних відносин відповідача від 11 листопада 2019 року №16-12/72;
- зобов`язати відповідача повторно розглянути проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
2. Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 3 лютого 2020 року позов задовольнив.
Визнав протиправним та скасував висновок відділу містобудування, архітектури та земельних відносин Покровської міської ради Донецької області від 11 листопада 2019 року № 16-1 2/72.
Зобов`язав Покровську міську раду Донецької області повторно розглянути проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, кадастровий номер 1413200000:06:057, у власність.
2.1 Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що спірний висновок прийнято з порушенням норм чинного законодавства, отже він є протиправним та підлягає скасуванню, а позовні вимоги є правомірними, обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню у повному обсязі.
3. Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 6 травня 2020 року скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове, яким провадження у справі закрив.
3.1 Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив із того, що висновок відповідача не є рішенням суб`єкта владних повноважень, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для учасників спірних відносин, тому не може бути предметом спору. На підставі вказаного висновку приймається відповідне рішення органу місцевого самоврядування щодо відведення земельної ділянки у власність, а тому оцінка висновку, у тому числі й оцінка дій службових осіб органу щодо його складання, викладення у ньому певних висновків, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого висновку.
За таких обставин права позивача в цій справі не можуть бути порушені внаслідок складення висновку.
Отже, правова природа оспорюваного висновку унеможливлює здійснення судового розгляду вимог про визнання протиправними дій відповідача щодо надання висновку, відтак така позовна вимога не може бути розглянута у судовому порядку (у тому числі в адміністративних, цивільних, господарських судах), а тому провадження в адміністративній справі належить закрити.
4. Судами попередніх інстанцій встановлено що:
4.1 5 жовтня 2017 року позивач звернувся до Покровського міського голови із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва індивідуального гаража на території м. Покровськ.
4.2 Рішенням Покровської міської ради Донецької області від 20 грудня 2017 року №7/48-15 «Про надання дозволу громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для будівництва індивідуального гаража на території м. Покровськ» такий дозвіл позивачу було надано.
4.3 На виконання вказаного рішення позивач замовив у інженера-землевпорядника, фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, кадастровий номер 1413200000:06:057 у власність позивачу для будівництва індивідуального гаража по АДРЕСА_1 .
4.4 Останній виготовив вказаний проект та подав його на погодження відповідачу.
4.5 Відділ містобудування, архітектури та земельних відносин Покровської міської ради висновком від 11 листопада 2019 року №16-12/72 відмовив позивачу у погодженні вказаного проекту.
Відмова обґрунтована тим, що відповідач прийняв до уваги відсутність затвердженого детального плану забудови території та врахував п.10.8.2 ДБН Б.2.2.-12:2019 "Планування і забудова територій" та пункт 5.28 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19 червня 1996 року № 173.
4.6 Позивач, уважаючи вказаний висновок відповідача протиправним, звернувся до суду з цим позовом з метою захисту своїх порушених прав.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 , звернувся із касаційною скаргою, у якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5.1 На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначив, зокрема, що дії відповідача по наданню висновку про розгляд проекту землеустрою є не службовою діяльністю посадових осіб відповідача, а актом, тобто рішенням, яке порушує його права.
Також скаржник посилається на постанову Великої Палати Верховного Суду від 3 жовтня 2018 року (справа №820/4149/17) у якій зазначено, що висновок, яким йому було відмовлено в погодженні проекту землеустрою є формою індивідуального акта, який прямо порушує право на отримання у власність земельної ділянки для будівництва гаража, оскільки єдиною підставою для відмови у погодженні проекту є невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових акті, посилання на які, у разі відмови у погодженні такого проекту, є обов`язковими.
6. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу. Уважає, що рішення суду апеляційної інстанції відповідає вимогам норм матеріального і процесуального права, тому просить у задоволенні касаційної інстанції відмовити, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
8. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.
9. Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
10. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим.
11. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
12. Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
13. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
14. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
15. Справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у контексті обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.
16. У справі, що розглядається ОСОБА_1 оскаржує висновок відділу містобудування, архітектури та земельних відносин відповідача від 11 листопада 2019 року №16-12/72, яким відмовлено позивачу у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, кадастровий номер 1413200000:06:057 у власність для будівництва індивідуального гаража по АДРЕСА_1 .
17. За змістом статті 50 Закону України від 22 травня 2003 року №858-IV «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому Земельним кодексом України (далі - ЗК України).
18. Відповідно до частини восьмої статті 118, частини четвертої статті 123 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки як у власність, так і в користування, погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
19. Згідно частини другої статті 186-1 ЗК України (яка діяла на час виникнення спірних відносин) проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.
20. Відповідно до частин п`ятої, шостої статті 186-1 ЗК України органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
21. Тобто статтею 186-1 ЗК України передбачено два альтернативні варіанти рішень у формі висновку, які можуть бути прийняті виконавчим органом міської ради у сфері містобудування та архітектури, за результатами розгляду проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки: про затвердження цього проекту або про відмову в його затвердженні.
22. Згідно частини дев`ятої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
23. Аналіз викладених норм дає підстави для висновку, що рішення про погодження є проміжним і на підставі цього рішення відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
24. У справі, що розглядається, рішення прийнято про відмову у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, тому єдиною підставою для захисту права на безоплатне отримання у власність земельної ділянки, позивач може скористатися, оскарживши цей висновок.
25. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
26. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
27. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, з огляду на те, що заявлені ОСОБА_1 позовні вимоги не підлягають розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду, суд апеляційної інстанції виходив із того, що не погодження виконавчим органом місцевого самоврядування з питань містобудування та архітектури проекту землеустрою саме по собі не встановлює жодних обов`язків та не породжує прав. Правомірність надання такого висновку може бути підтверджена або спростована судом у разі розгляду спору про законність рішення органу місцевого самоврядування, у цьому випадку Покровської міської ради, про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража у приватну власність.
Висновок відповідача не є рішенням суб`єкта владних повноважень, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для учасників спірних правовідносин, тому не може бути предметом спору. На підставі вказаного висновку приймається відповідне рішення органу місцевого самоврядування щодо відведення земельної ділянки у власність, а тому оцінка висновку, у тому числі й оцінка дій службових осіб органу щодо його складання, викладення у ньому певних висновків, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого висновку.
За таких обставин, права позивача в цій справі не можуть бути порушені внаслідок складення висновку.
28. Колегія суддів не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції. Уважає, що скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд апеляційної інстанції не перевірив усіх доводів позивача і не з`ясував усіх обставин, зокрема, суд не врахував, що закриття провадження у справі позбавляє можливості позивача на розгляд його заяви про відведення земельної ділянки у власність на сесії Ради у порядку, визначеному статтею 186-1 ЗК України. Це призведе до неможливості реалізувати позивачем його права на розгляд питання передачі земельної ділянки у власність.
29. Верховний Суд уважає, що оскаржувана постанова Першого апеляційного адміністративного суду від 6 травня 2020 року ухвалена з порушенням норм пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, що призвело до безпідставного закриття провадження у справі.
30. Право на доступ до суду було визначене аспектом права на суд відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції (див. згадане рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), пункти 28-36). Суд визнав право на доступ до суду невід`ємним аспектом гарантій, закріплених у статті 6 Конвенції, посилаючись на принципи верховенства права та запобігання свавіллю влади, що лежать в основі більшості положень Конвенції.
Право на доступ до суду має бути «практичним та ефективним», а не «теоретичним або ілюзорним». Це зауваження особливо стосується гарантій, закріплених у статті 6 Конвенції, з огляду на важливе місце, яке займає у демократичному суспільстві право на справедливий суд (див. рішення у справі «Зубац проти Хорватії» (Zubac v. Croatia), заява № 40160/12, пункт 77). Право доступу до суду не може бути обмежено таким чином або у такій мірі, що буде порушена сама його сутність. Ці обмеження повинні мати законну мету та бути пропорційними між використаними засобами та досягнутими цілями (див. the Guerin v. France, пункт 37).
Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A, пункт 29).
31. Відтак, постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із направленням справи на продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
32. Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 19 вересня 2019 року (справа №826/16107/18).
33. Що стосується рішення Великої Палати Верховного Суду від 3 жовтня 2018 року (справа №820/4149/17), на яке посилається скаржник, суд дійшов висновку про те, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою є невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації (частина шоста статті 186-1 ЗК України). Велика Палата у цій справі розглянула цей спір по суті та сформувала відповідні висновки.
У справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції висновків по суті предмету позову не зробив, а ухвалив постанову про закриття провадження у справі. Тому висновки, висловлені у постанові Великої Палати Верховного Суду не є релевантними за обставинами справи, що розглядається.
34. З огляду на наведене, касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 6 травня 2020 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до цього ж суду.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: Я.О. Берназюк
В.М. Кравчук