ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 червня 2025 року
м. Київ
справа № 200/227/24
адміністративне провадження № К/990/16354/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом заступника керівника Покровської окружної прокуратури Донецької області в інтересах держави до Комунального некомерційного підприємства «Добропільська лікарня інтенсивного лікування», за участю третьої особи - Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Донецькій області, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Донецької обласної прокуратури на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 22 січня 2024 року (головуючий суддя - Загацька Т.В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2024 року (головуючий суддя - Компанієць І.Д., судді: Казначєєва Е.Г., Гайдар А.В.),
УСТАНОВИВ:
І. Рух справи
1. У січні 2024 року заступник керівника Покровської окружної прокуратури Донецької області звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах держави до Комунального некомерційного підприємства «Добропільська лікарня інтенсивного лікування» (далі - КНКП «Добропільська ЛІЛ»), у якому просив: визнати противоправною бездіяльність відповідача щодо невжиття ним заходів з належного утримання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 17639, що знаходиться за адресою: Донецька область, Покровський район, місто Добропілля, вулиця Гагаріна, будинок 3; зобов`язати КНКП «Добропільська ЛІЛ» привести у стан готовності захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 17639, що знаходиться за указаною адресою, з метою її використання за цільовим призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579 (із змінами) (далі - Вимоги №579).
1.1. Позов обґрунтовано тим, що Покровською окружною прокуратурою здійснено вивчення стану додержання вимог законодавства у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного стану (захисних споруд), розміщених на території обслуговування. У ході такої перевірки, позивачем встановлено, що указана споруда визнана обмежено готовою до використання, у зв`язку з чим не здатна забезпечити захист цивільного населення у повному обсязі, а у разі її використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей. Прокуратура указує, що власником укриття № 17639 є Донецька обласна державна адміністрація, а балансоутримувачем - КНКП «Добропільська ЛІЛ», яка свої обов`язки не виконує, а вжиті до неї заходи належного впливу не мають, тому, на думку позивача, органи прокуратури України є єдиними суб`єктами, які наділені повноваженнями щодо захисту інтересів держави у правовідносинах, пов`язаних з належним утриманням захисної споруди. Ураховуючи те, що в силу положень статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» обов`язком прокурора є захист інтересів держави, у тому числі територіальної громади, то за твердженням позивача, є підстави для самостійного звернення заступника керівника Покровської окружної прокуратури Донецької області до суду з таким позовом.
2. Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 22 січня 2024 року, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2024 року, позовну заяву заступника керівника Покровської окружної прокуратури Донецької області в інтересах держави до КНКП «Добропільська ЛІК», за участю третьої особи - Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Донецькій області, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, повернуто, оскільки її підписано особою, право якої на вчинення таких дій не підтверджено у встановленому законом порядку.
3. Предметом оскарження є ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції за наслідками її перегляду, про повернення позовної заяви, у зв`язку з відсутністю доказів на підтвердження повноважень заступника керівника Покровської окружної прокуратури Донецької області підписувати позови до суду.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
4. 22 квітня 2024 року заступник керівника Донецької обласної прокуратури надіслав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 22 січня 2024 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2024 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Скаргу обґрунтовано тим, що судові рішення прийнято з порушенням норм процесуального права, оскільки відповідно до приписів частини першої статті 24 Закону України «Про прокуратуру» право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури і жодних застережень указана норма не містить.
5.1. Прокуратура указує на помилкове тлумачення судами приписів Закону України «Про прокуратуру» та КАС України, оскільки закон прямо дозволяє заступнику керівника Покровської окружної прокуратури подати позовну заяву в порядку адміністративного судочинства і у цьому випадку він не виконував делеговані повноваження керівника прокуратури, а використав власні повноваження, надані законом.
5.2. У касаційній скарзі заступник керівника Донецької обласної прокуратури зазначає, що до позовної заяви прокурором було долучено документи, що підтверджують повноваження заступника керівника Покровської окружної прокуратури Донецької області на підписання позовної заяви. Зокрема, копія наказу керівника Донецької обласної прокуратури від 23 квітня 2021 року № 838-к про призначення ОСОБА_1 на посаду заступника керівника Покровської окружної прокуратури. Також зазначає, що відомості про перебування ОСОБА_1 на посаді заступника керівника Покровської окружної прокуратури є публічно доступними, підтверджуються інформацією офіційного сайту Донецької обласної прокуратури, тому прокурором підтверджено наявність повноважень на звернення до суду з цією позовною заявою.
5.3. Заявник звертає увагу Суду на те, що у цій справі заступник керівника Покровської окружної прокуратури звертався до суду у порядку представництва інтересів держави в порядку статей 23, 24 Закону України «Про прокуратуру» і саме він ініціював захист державних інтересів від порушення з боку недобросовісного балансоутримувача споруди цивільного захисту, який належним чином не виконує свої обов`язки щодо приведення захисної споруди у готовність до використання.
6. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 13 травня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі.
7. Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність перевірки правильності застосування судами норм процесуального права, зокрема, положень КАС України щодо повернення позову з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 169 КАС України.
8. Ухвалу про відкриття касаційного провадження від 13 травня 2024 року направлено іншим учасникам справи засобами поштового зв`язку та через підсистему «Електронний суд» і отримано ними, проте відзиви на касаційну скаргу від КНКП «Добропільська ЛІЛ» та Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Донецькій області не надійшли.
ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
9. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.
10. Повертаючи позовну заяву на підставі пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України, суди попередніх інстанцій, з посиланням на висновки Верховного Суду у справах № № 560/10015/22, 240/3448/19 та 280/1559/23, виходили з того, що відповідно до приписів пункту 1 частини першої статті 13, частини третьої статті 13, частини третьої статті 24 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 53, та частини третьої статті 55 КАС України, заступник керівника Покровської окружної прокуратури уповноважений підписувати позовну заяву від імені Покровської окружної прокуратури, за умови відсутності керівника та першого заступника керівника Покровської окружної прокуратури на дату підписання і подання такого позову. Ураховуючи те, що до позовної заяви не було додано документів, що підтверджують відсутність керівника та першого заступника керівника Покровської окружної прокуратури, суди дійшли висновку, що позов необхідно повернути особі, яка його подала.
11. Колегія суддів не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
12. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
13. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.
13.1. Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
13.2. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
13.3. Частиною п`ятою статті 53 КАС України установлено, що у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
14. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
15. Згідно із пунктом 10 частини першої статті 15 Закону України «Про прокуратуру» прокурором органу прокуратури є, зокрема, заступник керівника обласної прокуратури.
16. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» установлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
17. Згідно з частиною першою статті 24 Закону України «Про прокуратуру» право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається, зокрема, керівникам окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.
17.1. Отже, наведений у частині першій статті 24 Закону України «Про прокуратуру» перелік, визначає посадових осіб прокуратури, які мають право самостійно подати позовну заяву до суду першої інстанції (в якому, зокрема, указана і посада заступника керівника окружної прокуратури) і ці повноваження указаними особами реалізуються без необхідності дотримуватися ієрархічного принципу. Тобто закон не пов`язує можливість реалізації такого права безпосередньо заступником керівника окружної прокуратури за умови відсутності вищого керівництва прокуратури.
18. Приписи указаної норми кореспондуються з окремими положеннями наказу Офісу Генерального прокурора від 21 серпня 2020 року № 389 «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді» (далі - Наказ № 389), який прийнято відповідно до вимог статті 131-1 Конституції України, статей 1-3, 23, 24 Закону України «Про прокуратуру» та з метою забезпечення належної організації діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді.
18.1. Так, за приписами пункту 6.1 Наказу № 389 позови (заяви) надсилаються до суду за підписом Генерального прокурора, його першого заступника та заступників, керівників обласних, окружних прокуратур, їхніх перших заступників та заступників.
19. Ураховуючи те, що у межах цієї справи позовну заяву подано та підписано заступником керівника Покровської обласної прокуратури в інтересах держави, то в цьому випадку застосуванню підлягають саме приписи частини першої статті 24 Закону України «Про прокуратуру», пункту 6.1 Наказу № 389 та частини третьої статті 53 КАС України.
20. Таким чином, узагальнюючи висновки щодо застосування норм права, Верховний Суд констатує, що заступники Генерального прокурора, керівників обласних та окружних прокуратур в силу приписів частині першої статті 24 Закону України «Про прокуратуру» та пункту 6.1 Наказу № 389 наділені повноваженнями від імені органу прокуратури самостійно підписати позов та подати його до суду, а отже висновки судів попередніх інстанцій про те, що заступник керівника Покровської обласної прокуратури був уповноважений підписувати позовну заяву лише за відсутності на дату її підписання керівника Покровської обласної прокуратури та його першого заступника є помилковими.
21. Водночас правова позиція Верховного Суду, висловлена у справах №560/10015/22, 240/3448/19 та 280/1559/23, на яку послалися суди попередніх інстанцій, висловлена за інших обставин, а отже не є застосовною у вирішенні питання щодо повернення позову в цій справі, з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 169 КАС України.
22. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
23. На підставі викладеного касаційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, із направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.
24. Під час нового розгляду судам необхідно розглянути питання щодо можливості відкриття провадження у справі, виходячи з аналізу заявлених прокурором вимог по суті спору, з урахуванням мотивів, викладених у пункті 19 цієї постанови.
25. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу заступника керівника Донецької обласної прокуратури задовольнити.
2. Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 22 січня 2024 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2024 року скасувати, а справу 200/227/24 направити до Донецького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя: С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
В.М. Соколов