ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 вересня 2023 року
м. Київ
справа №200/2550/20-а
адміністративне провадження № К/9901/33192/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 06.07.2020 (головуючий суддя: Тарасенко І.М.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2020 (головуючий суддя: Міронова Г.М., судді: Гайдар А.В., Казначеєв Е.Г.) у справі № 200/2550/20-а за позовом ОСОБА_1 до Національного природного парку «Святі Гори», Департаменту екології та природних ресурсів Донецької обласної державної адміністрації про зобов`язання вчинити дії щодо надання дозволу на заготівлю дров з сухих та валежних дерев,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У березні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся з позовом до Національного природного парку «Святі Гори» (далі - НПП «Святі Гори» або відповідач-1), Департаменту екології та природних ресурсів Донецької обласної державної адміністрації (далі - відповідач-2), в якому просив:
визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень в особі НПП «Святі Гори», яка виразилась у відмові видачі йому лісорубного квитка або іншого дозволу на заготівлю дров`яної деревини і валіжника та сухостою;
зобов`язати відповідача-1 надати йому дозвіл на заготівлю дров з сухих та валежних дерев.
Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 06.07.2020, яке залишене без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2020, у задоволенні позову відмовив.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 13.01.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 18.07.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 11.09.2019 позивач звернувся до НПП «Святі Гори» із заявою, в якій з посиланням на статті 324 328 333 ЦК України та постанову Уряду № 1045 від 01.08.2006, просив надати йому дозвіл (безоплатний лісовий квиток або порубочний квиток) на заготівлю дров з сухих та валежних дерев на території лісництва НПП «Святі Гори».
У відповідь на зазначене звернення, відповідач-1 листом від 11.09.2019 № 275 роз`яснив позивачу, що за приписами статей 14 19 Лісового кодексу України виключне право на заготівлю деревини (в тому числі на сухостійні дерева та валіжник ліквідний) мають: в лісах державної та комунальної власності - постійні лісокористувачі, в лісах приватної власності - власники лісів. Заготівля деревини громадянами в лісах, які не перебувають у їх власності або користуванні, законодавством не передбачена.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що з метою реалізації своїх конституційних прав звернувся до відповідача-1 із відповідною заявою про отримання дозволу (безоплатний лісовий квиток або порубочний квиток) на заготівлю дров з сухих та валежних дерев на території лісництва НПП «Святі Гори», проте останній протиправно відмовив.
Зазначає, що позивач не мав наміру отримати лісорубний квиток на заготівлю деревини в порядку рубок головного користування (тобто здорових дерев). Натомість вважає, що має беззаперечне право на заготівлю сухостійних, буреломних або вітрювальних дерев в господарській зоні НПП «Святі Гори», що провадиться на підставі виданого в установленому порядку лісового квитка.
Позивач стверджує, що його право в цій справі визначено статтею 69 Лісового кодексу України.
Відповідач позов не визнав. Наголосив, що відповідно до Порядку спеціального використання лісових ресурсів та Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 № 761, заявку на використання лісових ресурсів під час проведення рубок головного користування для отримання лісорубного квитка мають право продавати лише власник лісів або постійний лісокористувач.
Водночас право громадян безоплатно та без видачі спецдозволу збирати для власного споживання мертві стовбури дерев або їх частин цими нормативними документами не передбачено.
Вважає, що статтею 66 Лісового кодексу України регламентоване право громадян лише на загальне використання лісових ресурсів.
Додатково представник відповідача-1 у судовому засіданні в суді першої інстанції пояснив процедуру використання Парком лісорубних квитків, а саме: лісорубний квиток вноситься до єдиного державного реєстру електронного обліку деревини.
Після отримання лісорубного квитка майстром з охорони природи структурного підрозділу складається технологічна карта на розробку лісосіки. Постійний лісокористувач НПП «Святі Гори» укладає договір підряду на виконання робіт по заготівлі деревини в порядку проведення рубок формування і оздоровлення лісів.
Підрядчик, виконує всі роботи лише під наглядом та контролем майстра з охорони природи і інспектора з охорони ПЗФ. Деревина, яка заготовлюється під час рубок приймається майстром з охорони природи, маркується електронними бірками та передається на зберігання інспектору з охорони природи, і в подальшому реалізується місцевому населенню по затвердженим тарифам. Вивезення немаркированої електронними бірками деревини з лісу та без товарно-транспортної накладної заборонено.
Представник відповідача-2 подав письмові пояснення, в яких зазначив, що НПП «Святі Гори» є постійним землекористувачем та лісокористувачем на території, яка відведена Парку, та має право на спеціальне використання природних ресурсів у межах своєї території за умови отримання спеціального дозволу.
Водночас Департамент не є постійним лісокористувачем або власником лісів і не наділений повноваженнями щодо видачі лісорубних квитків або лісових квитків на спеціальне використання лісових ресурсів, на заготівлю деревини. Крім того, Департамент не координує діяльність НПП «Святі Гори», а Парк знаходиться у віданні Міністерства енергетики і захисту довкілля України.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що НПП «Святі Гори», відповідно до Указу Президента України від 13.02.1997 № 135, є об`єктом природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, а отже спеціальне використання на території Парку природних ресурсів здійснюється лише на підставі відповідних дозволів.
Проаналізувавши положення Лісового кодексу України, Закону України «Про природно-заповідний фонд України» суди констатували, що використання лісових ресурсів може здійснюватися в порядку загального і спеціального використання.
Своєю чергою, заготівля дров з сухих та валежних дерев на території природно-заповідного фонду загальнодержавного значення відноситься до спеціального використання лісових ресурсів, а отже потребує спеціального дозволу.
Водночас право на спеціальне користування лісовими ресурсами надається лише власникам лісів або постійним лісокористувачам, за умови проходження погоджувальної процедури, натомість фізичні особи не є суб`єктами цих правовідносин.
Також суди обох інстанцій оцінили наявні у матеріалах справи лісорубні квитки та констатували, що такі видані відповідачем Святогірському ПОНДВ та Теплинському ПОНДВ, які входять до складу НПП «Святі Гори», та виключно в рахунок заходів з формування і оздоровлення лісів, що відповідає основній меті діяльності Парку.
Зміст лісорубних квитків, відповідає затвердженій Порядком видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів формі.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням обставин справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті.
Скаржник наполягає, що внаслідок неправильного трактування норм права суди обох інстанцій дійшли помилкового висновку, що позивач має намір отримати лісорубний квиток на заготівлю деревини в порядку рубок головного користування (тобто здорових дерев), що належить до спеціального використання лісових ресурсів і надається лише власникам лісів або постійним лісокористувачам. Натомість, за позицією скаржника, такий вид лісокористування, як заготівля дров з сухих та валежних дерев, має здійснюватися в порядку загального використання лісових ресурсів на підставі виданого в установленому законом порядку лісового квитка. На переконання скаржника, чинним законодавством не передбачено заборони видачі лісового квитка фізичним особам на здійснення дій з вилучення сухостійних, буреломних або вітровальних дерев, тобто на здійснення діяльності, направленої на вжиття заходів з поліпшення санітарного або якісного стану лісів.
За твердженнями скаржника, можливість видачі фізичним особам дозволу на використання лісових ресурсів також підтверджується положеннями статті 256 Податкового кодексу України, яка містить перелік платників рентної плати.
Відповідач-1 подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення. Зазначає, що позивач помилково вважає і наполягає, що такий вид лісокористування для фізичних осіб, як заготівля дров з сухих та валежних дерев, має дозволятися і здійснюватися в порядку загального використання лісових ресурсів на підставі отримання лісового квитка, оскільки така діяльність для громадян, які не є власниками лісів і лісокористувачами, діючим законодавством не передбачена.
Також відповідач-1 вважає, що скаржник на власний розсуд здійснив трактування окремих положень статті 256 Податкового кодексу України без врахування частини другої цієї норми, що в сукупності дає інше правове розуміння.
Наголосив, що зі змісту доводів касаційної скарги вбачається, що скаржник пов`язує необхідність отримання дозволу на заготівлю дров з сухих та повалених дерев нібито з метою ліквідації ним лісової захаращеності. Проте, пунктом 35 Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1995 №555 (зі змінами) встановлено, що ліквідація лісосічної захаращеності, незалежно від її обсягів, призначається власниками лісів, постійними лісокористувачами та здійснюється ними в процесі рубок. В межах природно-заповідного фонду ліквідація захаращеності здійснюється відповідно до вимог проектів організації територій та об`єктів природно-заповідного фонду та/або положень про них, що регламентують здійснення заходів з поліпшення санітарного стану лісів на таких територіях чи об`єктах.
Додатково просив врахувати, що позивач неодноразово здійснював незаконну порубку дерев, влаштовував колективні несанкціоновані збори громадян, підбурюючи їх на неправомірні дії і вже на протязі тривалого часу «тероризує» НПП «Святі Гори», Міндовкілля, правоохоронні органи, та судові органи (використовуючи своє право на звільнення від сплати судового збору), шляхом написання заяв, позовів, які не відповідають дійсності та відволікають від виконання покладених на ці органи завдань.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Згідно із пунктом 8 частини першої статті 4 КС України позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду;
Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Згідно із частиною другою статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 160 КАС України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.
Згідно із пунктами 4, 5 частини п`ятою статті 160 КАС України в позовній заяві зазначається зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги…зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини.
Водночас згідно із частиною 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Отже, законодавець разом із правом на звернення до суду поклав на позивача обов`язок визначити предмет та підстави позову, а також довести ці обставини перед судом.
Скориставшись своїм правом, позивач предметом позову визначив бездіяльність суб`єкта владних повноважень в особі НПП «Святі Гори», яка виразилась у відмові видати йому лісорубний квиток або інший дозвіл на заготівлю дров`яної деревини і валіжника та сухостою та в якості способу захисту визначив зобов`язання відповідача-1 надати йому дозвіл на заготівлю дров з сухих та валежних дерев.
Ключовим питанням у спірних правовідносинах позивач вважає обмеження його прав на заготівлю дров`яної деревини і валіжника та сухостою.
За такого обраного способу захисту необхідно встановити наявність або відсутність у позивача, за існуючого на момент звернення до відповідача статусу, права на заготівлю дров в обраному позивачем лісі.
В контексті предмету спору, колегія суддів звертає увагу, що у зверненні від 11.09.2019 ОСОБА_1 просить видати йому безоплатний лісовий квиток або порубочний квиток на заготівлю дров з сухих та валежних дерев на території лісництва НПП «Святі Гори» без визначення та виділення лісової ділянки.
Визначальною ознакою у звернені ОСОБА_1 є отримання права на заготівлю дров з сухих та валежних дерев.
Оскаржуване за результатами розгляду звернення рішення відповідача, оформлене листом від 13.09.2019, по своїй суті зводиться до відсутності у позивача права на збирання для власного споживання стовбурів дерев, їх частин, у тому числі, (…) буреломних сухостійних із загальною назвою «дрова».
Згідно із пунктом 9, частини першої статті 4 КАС України, відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
Згідно із приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 06.04.2020 залучено у справі у якості другого відповідача Департамент екології та природних ресурсів Донецької обласної державної адміністрації (далі - відповідач 2), який є суб`єктом владних повноважень в розумінні пунктом 9 частини першої статті 4 КАС України.
Відповідач 1 - НПП «Святі Гори» (далі - Парк) створений відповідно до Указу Президента України від 13.02.1997 № 135 «Про створення національного природного парку «Святі Гори», є об`єктом природно-заповідного фонду загальнодержавного значення.
Цим Указом установлено площу земель національного природного парку «Святі Гори» 40589 гектарів, у тому числі 11878 гектарів, що надаються йому у постійне користування, та 28711 гектарів, що включаються до його складу без вилучення у землекористувачів.
Відповідно до Указу Президента України від 22.01.2010 № 57 «Про розширення території національного природного парку «Святі Гори» до Парку включено додатково 20 га земель державної власності, які надаються Парку у постійне користування та одночасно виключено 3,5 га земель.
Парк розташований на території Слов`янського, Краснолиманського районів та міста Святогірська Донецької області. Загальна площа Парку становить 40605,5 гектара. У постійному користуванні Парку знаходиться 11894,5 гектара земель, а 28711 гектар земель включені до його складу без вилучення у землекористувачів.
Згідно із статтею 1 Лісового кодексу України від 21.01.1994 № 3852-XII (далі - ЛКУ) ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцерозташуванням виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах.
Усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд України і перебувають під охороною держави.
За змістом частин першої-третьої статті 20 Закону України № 2456-XII від 16.06.1992 «Про природно-заповідний фонд» (далі - Закон № 2456-XII) національні природні парки є природоохоронними, рекреаційними, культурно-освітніми, науково-дослідними установами загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження, відтворення і ефективного використання природних комплексів та об`єктів, які мають особливу природоохоронну, оздоровчу, історико-культурну, наукову, освітню та естетичну цінність.
Ділянки землі та водного простору з усіма природними ресурсами та об`єктами вилучаються з господарського використання і надаються національним природним паркам у порядку, встановленому цим Законом та іншими актами законодавства України.
Відповідно до Положення про Національний природний парк «Святі гори», затвердженого Міністерством екології та природних ресурсів від 12.12.2011 № 520 (в редакції наказу від 23.10.2019 № 354), Парк є бюджетною, природоохоронною, рекреаційною, культурно-освітньою, науково-дослідною установою і входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання природних ресурсів (пункт 1.2).
Згідно із пунктом 1.5 Положення, Парк у своїй діяльності керується Конституцією України, Земельним, Лісовим та Водним кодексами України, законами України «Про охорону навколишнього середовища», «Про природно-заповідний фонд України», «Про рослинний світ», «Про наукову і науково-технічну діяльність», іншими нормативно-правовими актами, Проектом організації території національного природного парку «Святі Гори», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів (далі - Проект організації території), а також цим Положенням.
На землях, які передаються Парку без вилучення, може здійснюватися традиційна господарська діяльність відповідно до вимог Проекту організації території Парку та відповідного схвалення науково-технічної ради Парку (пункт 1.6).
У пункті 1.8 Положення зазначено, що право Парку на постійне користування земельною ділянкою оформлюється державним актом на право постійного користування земельною ділянкою.
Отже, зміст наведених норм права дає підстави дійти висновку, що НПП «Святі Гори» є постійним користувачем природними ресурсами, що розташовані на земельній ділянці площею 11878 гектарів, в т. ч., і лісами, з чітко окресленими законодавцем правами та обов`язками у сфері лісових відносин.
Спірним у цій справі є питання отримання фізичною особою, в порядку загального використання лісових ресурсів, лісового квитка для заготівлі дров з сухих та валежних дерев на території лісництва НПП «Святі Гори».
В якості нормативного обґрунтування сторони в першу чергу покликались на ЛКУ та Постанову Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 № 761 «Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів».
Відповідно до статті 3 ЛКУ, лісові відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом, іншими законодавчими актами України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Лісові відносини, що виникають при використанні землі, надр, вод, а також відносини щодо охорони, використання й відтворення рослинного та тваринного світу, не врегульовані цим Кодексом, регулюються відповідними законодавчими актами.
За приписами частини 3 статті 7 ЛКУ ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності; суб`єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.
Право користування лісами згідно із статтею 16 ЛКУ здійснюється в порядку постійного та тимчасового користування лісами.
Відповідно до частини першої статті 17 ЛКУ у постійне користування ліси на землях державної власності для ведення лісового господарства без встановлення строку надаються спеціалізованим державним лісогосподарським підприємствам, іншим державним підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані лісогосподарські підрозділи.
Згідно із пунктом 2 статті 19 ЛКС постійні лісокористувачі мають виключне право на заготівлю деревини.
Права тимчасових користувачів на умовах довгострокового та короткострокового користування визначені статтями 20 21 ЛКУ, серед яких, у тому числі (…) право здійснювати використання лісових ресурсів з додержанням вимог спеціального дозволу.
Колегія суддів звертає увагу, що статті 20, 21 Кодексу не містять інформації щодо наявності у тимчасових користувачів права на заготівлю деревини.
Отже в контексті предмету спору, статті 20 21 ЛКУ не передбачають права тимчасових лісокористувачів на заготівлю деревини.
Статтею 65 ЛКУ визначено, що використання лісових ресурсів може здійснюватися в порядку загального і спеціального використання.
Загальне використання лісових ресурсів визначено статтею 66 ЛКУ.
Так цією нормою передбачено, що громадяни мають право в лісах державної та комунальної власності, а також за згодою власника в лісах приватної власності вільно перебувати, безоплатно без видачі спеціального дозволу збирати для власного споживання дикорослі трав`яні рослини, квіти, ягоди, горіхи, гриби тощо, крім випадків, передбачених цим Кодексом та іншими законодавчими актами України.
Спеціальне використання лісових ресурсів визначене статтею 67 ЛКУ.
Так, за положеннями цієї норми, у порядку спеціального використання можуть здійснюватися такі види використання лісових ресурсів: 1) заготівля деревини; 2) заготівля другорядних лісових матеріалів; 3) побічні лісові користування; 4) використання корисних властивостей лісів для культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей, потреб мисливського господарства, проведення науково-дослідних робіт.
За такого правового регулювання та встановлених обставин, зважаючи на наміри позивача (заготівля дров з сухих та валежних дерев), на реалізацію яких останній бажає отримати лісовий квиток, колегія суддів не ототожнює їх із законодавчо визначеною можливістю, без видачі спеціального дозволу, збирати для власного споживання дикорослі трав`яні рослини, квіти, ягоди, горіхи, гриби, і погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що такий вид належить до спеціального використання лісових ресурсів.
Водночас наведена норма чітко визначає види спеціального користування, у тому числі (…) заготівля деревини та заготівля другорядних, побічні лісових матеріалів виокремлені в різні види користування.
Колегія суддів звертає увагу, що згідно із статтею 69 ЛКУ спеціальне використання лісових ресурсів на виділеній лісовій ділянці проводиться за спеціальним дозволом - лісорубний квиток або лісовий квиток, що видається безоплатно.
Спеціальний дозвіл на заготівлю деревини в порядку рубок головного користування видається органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
Спеціальний дозвіл на інші види спеціального використання лісових ресурсів видається власниками лісів або постійними лісокористувачами.
На виділених лісових ділянках можуть використовуватися лише ті лісові ресурси і лише для цілей, що передбачені виданим спеціальним дозволом.
Спеціальний дозвіл видається власниками лісів або постійними лісокористувачами у встановленому порядку також на проведення інших рубок та робіт, пов`язаних і не пов`язаних із веденням лісового господарства.
Форми спеціальних дозволів і порядок їх видачі затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Отже зазначена стаття передбачає, що право на спеціальне використання лісових ресурсів видають власники лісів або їх постійні користувачі на виділеній лісовій ділянці.
Згідно із пунктами 2 та 3 Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, затвердженого постановою КМУ від 23.05.2007 № 761, лісорубний або лісовий квиток є основним документом, на підставі якого: здійснюється спеціальне використання лісових ресурсів; ведеться облік дозволених до відпуску запасів деревини та інших продуктів лісу, встановлюються строки здійснення лісових користувань та вивезення заготовленої продукції, строки і способи очищення лісосік від порубкових решток, а також облік природного поновлення лісу, що підлягає збереженню; ведеться облік плати, нарахованої за використання лісових ресурсів. Лісорубний квиток видається органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальними органами Держлісагентства на заготівлю деревини під час проведення рубок головного користування на підставі затвердженої в установленому порядку розрахункової лісосіки.
Судами встановлено, що відповідач-1, НПП «Святі Гори», наділений правом видавати лісорубні квитки і зазначене сторонами не оспорюється.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.09.2019 у справа № 817/1855/17 зробила висновок, що лісове господарство видаючи лісорубний квиток у спірних відносинах, що є дозвільним документом (спеціальними дозволом на заготівлю деревини), діяло як дозвільний орган.
Закон України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 2806-IV) визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів.
Згідно із статтею 1 Закону № 2806-IV дозвільна система у сфері господарської діяльності - це сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб`єктами господарювання у зв`язку з видачою документів дозвільного характеру, переоформленням, анулюванням документів дозвільного характеру; дозвільні органи - суб`єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру.
Згідно із пунктом 132 додатку до Закону України від 19.05.2011 № 3392-VI «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» до спеціальних дозволів на спеціальне використання лісових ресурсів віднесені лісорубний та лісовий квитки.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 № 761 «Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів» також затверджений Порядок спеціального використання лісових ресурсів.
Цей Порядок визначає умови і механізм спеціального використання лісових ресурсів - заготівлі деревини під час проведення рубок головного користування, другорядних лісових матеріалів, побічних лісових користувань та використання корисних властивостей лісів (пункт 1).
Своєю чергою Порядок видачі дозволів № 761 визначає умови і механізм видачі лісорубного або лісового квитка як спеціального дозволу на використання лісових ресурсів визначає Порядок видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів.
Пунктом 2 Порядку видачі дозволів № 761 визначено, що лісорубний або лісовий квиток є основним документом, на підставі якого у тому числі (…) здійснюється спеціальне використання лісових ресурсів.
Ця норма передбачає дві форми спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів - лісорубний або лісовий квиток.
Згідно із пунктом 3 Порядку видачі дозволів № 761 лісорубний квиток видається органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальними органами Держлісагентства (далі - органи Держлісагентства) на заготівлю деревини під час проведення рубок головного користування на підставі затвердженої в установленому порядку розрахункової лісосіки.
На відміну від пункту 2, пункт 3 Порядку видачі дозволів № 761 стосуються лише лісорубного квитка та визначає уповноважений орган на його видачу та містять право на заготівлю деревини.
Водночас пункт 4 цього Порядку передбачає право лише власника або постійного користувача лісу подати визначений перелік документів для отримання лісорубного квитка.
Згідно із пунктом 8 Порядку видачі дозволів № 761, лісовий квиток видається власником лісів або постійним лісокористувачем для: заготівлі другорядних лісових матеріалів; здійснення побічних лісових користувань; використання корисних властивостей лісів на умовах короткострокового тимчасового користування.
Форма лісового квитка наведена у додатку 2 до цього Порядку.
Отже за приписами статті 69 ЛКУ та положень Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, лісовий квиток та лісорубний квиток відрізняються за суб`єктами видачі та правами особи яка його отримала.
В контексті предмету спору, визначальним є право на отримання лісорубного квитка лише у власника або постійного користувача лісу, та своєю чергою отримання особою на підставі лісорубного квитка права на заготівлю деревини.
Своєю чергою у пункті 9 Порядку видачі дозволів № 761 зазначено, що лісовий квиток видається щороку на підставі лімітів використання лісових ресурсів під час заготівлі другорядних лісових матеріалів, здійснення побічних лісових користувань (у межах території та об`єктів природно-заповідного фонду - за погодженням з органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями).
Пункт 10 Порядку видачі дозволів № 761 передбачає, що для видачі лісового квитка лісокористувачі подають заявку на використання лісових ресурсів.
Колегія суддів звертає увагу, що наведені норми Лісового кодексу та Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів не містять чіткого розмежування лісорубного та лісового квитків. Також слід зазначити, що діюче законодавство не містить визначення «дрова», у зв`язку із чим оцінка рішення відповідача має здійснюватися за визначенням «деревина» та урахуванням її якості.
З метою розмежування спеціальних дозволів лісорубного та лісового квитків, колегія суддів звертає увагу, що наказом Державного агентства лісових ресурсів України від 21.01.2013 № 9 затверджені Методичні вказівки з відведення і таксації лісосік, видачі лісорубних квитків та огляду місць заготівлі деревини в лісах Державного агентства лісових ресурсів України (Наказ № 9).
Згідно із пунктом 1.1. Наказу № 9 методичні вказівки застосовується при виділенні лісових ділянок для проведення в лісах Державного агентства лісових ресурсів України будь яких рубок дерев, у тому числі (…) оздоровлення лісів та їх захаращеності.
В контексті предмету спору, колегія суддів звертає увагу, що пункт 4.6. Наказу № 9, розподіляє дерева за технічною придатністю у тому числі (…) дров`яні - дерева з протяжністю ділової частини у нижній половині стовбура менше 2 м. Пошкоджені в нижній частині стовбури дерев, якщо пошкодження не розповсюджується вище 2,5 м від комлевої частини, відносяться до ділових за умови, що довжина ділової частини залишається не менше 6,5 м.
Водночас стаття 71 ЛКУ визначає особливості щодо такого спеціального виду використання лісових ресурсів як заготівлі деревини, яка здійснюється при використанні лісових ресурсів у порядку рубок проведення рубок головного користування, а також інших рубок, пов`язаних із веденням лісового господарства (проводиться власниками лісів і постійними лісокористувачами, яким у встановленому порядку надано це право) (ч. 8 ст. 71), під час здійснення будівельних та інших робіт на лісових ділянках (проводиться тими громадянами та юридичними особами, яким надано земельні ділянки для таких цілей, якщо в рішенні про надання земельної ділянки не передбачено інше) (ч. 9 ст. 71).
Отже, заготівля деревини є одним із видів спеціального використання лісових ресурсів та проводиться у ході виконання лісогосподарських заходів, які мають назву «рубки».
Статті 72 ЛКУ визначає предмет заготівлі другорядних лісових матеріалів. Так, у лісах без заподіяння їм шкоди може здійснюватися заготівля другорядних лісових матеріалів: живиці, пнів, лубу та кори, деревної зелені, деревних соків. Нормативно-правовими актами з ведення лісового господарства може бути передбачено заготівлю інших другорядних лісових матеріалів.
Водночас стаття 73 ЛКУ до побічних лісових користувань відносить: заготівля сіна, випасання худоби, розміщення пасік, заготівля дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід, лікарських рослин, збирання лісової підстилки, заготівля очерету. Нормативно-правовими актами з ведення лісового господарства можуть бути передбачені й інші види побічних лісових користувань.
З метою розмежування видів спеціального користування лісових ресурсів, колегія суддів звертає увагу, що постановою Кабінету Міністрів України від 23.04.1996 № 449 затверджений Порядок заготівлі другорядних лісових матеріалів і здійснення побічних лісових користувань в лісах України» (далі - Порядок N 449).
Пункт 2 Порядку N 449 визначає, що заготівля другорядних лісових матеріалів та здійснення побічних лісових користувань (включаючи спеціально створені для цього насадження) для потреб виробничої та комерційної діяльності відносяться до спеціального використання, провадяться за плату на підставі спеціального дозволу - лісового квитка і тільки у межах відведених земельних ділянок лісового фонду.
Своєю чергою пункт 2 Порядку № 449 визначає, що збір громадянами у лісах дикорослих трав`янистих рослин, квітів, грибів, ягід, горіхів та інших плодів для власного споживання належить до загального використання лісових ресурсів і провадиться безкоштовно.
В контексті предмету спору, колегія суддів звертає увагу, що лісовий квиток надає право на заготівлю другорядних лісових матеріалів, здійснення побічного лісового користування та не містить інформації про наявність права на заготівлю будь-якої деревини, і з урахуванням статті 66 ЛКУ, для цих цілей видається лише у випадках, передбачених цим Кодексом та іншими законодавчими актами України.
Згідно ДСТУ 3404-96 «Лісівництво. Терміни та визначення», затвердженого Наказом Держстандартом України від 20.09.1996 (введено в дію 01.07.1997, рубання лісу (рубка лісу) - це рубання та видалення дерев з лісу; розрізняють види рубок: головного користування, догляду, лісовідновні, санітарні, тощо.
Законодавство України не містить визначення «дрова».
Водночас ТУУ-00994207- 005:2018 (Zbirnyk tekhnichnykh umov, 2019), які розроблені з урахуванням основних нормативних положень EN ISO 17225-5:2014, які було уведено замість відмінених ТУУ 56.196-95 (Derevina drov'yana, 1995) та ГОСТ 3243-88 (Drova, 1989) містять визначення дров`яної деревини промислового та непромислового використання.
Згідно ДСТУ 3071-95 «Продукція лісозаготівельної промисловості. Терміни та визначення» (вступив у дію 01.07.1996). Стандарт встановлює терміни та визначення основних понять стосовно продукції лісозаготівельної промисловості, що використовуються в науці, техніці і виробництві.
Пунктом 1.1 ДСТУ 3071-95 визначено, що «деревна сировина» це (крім іншого) повалені дерева та відходи лісозаготівель, призначені для перероблення чи використання як паливо.
Цим чинним стандартом дерева не розділені на сироростучі чи сухостійні, тобто йдеться про усі дерева відносяться до терміну «деревна сировина». Також у пункті 34 «Санітарних правил в лісах України», затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1995 № 555 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2016 № 756) йдеться про «прибирання поваленого сухостою та хмизу».
Така діяльність відноситься до заходів з поліпшення санітарного стану лісів (ліквідація захаращеності - пункт 34 Санітарних правил в лісах України) та здійснюються власниками лісів, постійними лісокористувачами.
Своєю чергою значення терміну «хмиз» визначене у пункті 2 Інструкції з ведення електронного обліку деревини, затвердженої Наказ Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 27.09.2021 № 621 (хмиз - лісоматеріали діаметром менше 4 см та довжиною до 6 м, що складаються з тонких стовбурів, верховіття, гілок та сучків).
Поняття «хмиз» згідно із пунктом 5 Інструкції № 621 є видом деревини.
Таким чином, терміни «валежник», «сушняк» у лісовому законодавстві України - відсутні.
Згідно ДСТУ 2034-92 «Відходи деревинні. Загальні технічні умови», затверджено Наказом Держстандарту України від 30.09.1992 № 87 (вступив у дію 01.07.1993), відходи лісозаготівель, це деревні залишки, що утворилися при звалюванні дерев, очистці стовбурів відсучків, розкряжуванні хлистів та ін.
До відходів віднесено, крім іншого, хворост - молоді деревця і лісоматеріали діаметром менше 4 см довжиною від 200 до 600 см, що складаються із тонких стовбурів, зрізаних вершин, гілок і сучків дерев, зрубаних з кореня під час лісозаготівель (проведення рубок).
У ДСТУ 3071-95 визначено: гілки - живі пагони, що відходять від стовбура і утворюють крону дерева; сучки - частина відмерлих чи живих гілок на стовбурі.
Ліквідний деревний запас це частина надземного деревного запасу, який використовується в конкретних економічних умовах.
Відходи лісозаготівель можуть використовуватися як паливо (дрова - до 31.12.2018; деревина дров`яна для непромислового використання - з 01.01.2019) для власних потреб, тобто вони можуть бути частиною ліквідного деревного запасу (ліквідною продукцією).
Згідно ТУ У 16.1-00994207-005:2018 «Деревина дров`яна. Класифікація, облік, технічні вимоги. Технічні умови», деревина дров`яна непромислового використання - лісоматеріали та листяних порід деревини, розрізані вздовж і поперек та/або колоті, що використовуються у якості палива в таких побутових пристроях для спалювання, як печі, каміни і системи центрального опалення. Деревину дров`яну може бути отримано з наступної сировини: цілих дерев без коріння; деревини стовбурової; крупномірних відходів лісозаготівель (товсті гілки, верхівки тощо) (п.5).
Сукупний зміст наведених правових актів доводить, що дрова (нині - деревина дров`яна для непромислового використання), сухостой, хмиз, пні відносяться до поняття деревина, заготівля якої є видом спеціального використання лісових ресурсів.
За такого правового регулювання та встановлених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що використання лісових ресурсів для заготівлі деревини потребує спеціального дозволу у вигляді лісорубного квитка, який видається уповноваженим власником лісів або постійним лісокористувачем лише лісокористувачам у межах визначеної законом процедури.
Визначена статтею 68 ЛКУ можливість виділення лісових ділянок для спеціального використання лісових ресурсів не впливає на вирішення справи та зазначений висновок суду, оскільки звернення позивача не було пов`язано із виділенням лісової ділянки, та наведена стаття не регламентує спірні правовідносини.
Щодо покликань позивача на Постанову Кабінету Міністрів України від 01.08.2006 №1045, якою затверджений Порядок видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах (Порядок № 1045), колегія суддів зазначає таке.
Згідно із пунктом 1 цього Порядку, такий визначає процедуру видалення дерев, кущів, газонів і квітників (далі - зелені насадження) на території населеного пункту.
За правилами пунктів 2, 3 Порядку № 1045 видалення зелених насаджень здійснюється за рішенням уповноваженого органу місцевого самоврядування у випадках виконання аварійних, будівельних, робіт з благоустрою.
Отже Порядок № 1045 на спірні правовідносини не розповсюджується та відповідно не передбачає обов`язок відповідача видати позивачу лісовий або лісорубний квиток.
Також, наведене законодавство визначає в якості лісокористувача юридичну чи фізичну особу, яким надані в постійне або тимчасове користування земельні ділянки лісового фонду.
Посилання позивача на вимоги статей 324 328 Цивільного кодексу України (далі - ЦКУ) суд оцінює критично, оскільки наведені норми визначають загальне право власності Українського народу та підстави набуття права власності, відповідно ці норми є загальними та не надають відповіді на ключові питання у цій справі.
Також, колегія суддів критично оцінює покликання позивача на статтю 333 ЦКУ, оскільки наведена стаття передбачає можливість привласнення загальнодоступних дарів природи якщо особа діяла відповідно до закону. У правовідносинах, які оцінюються в цій справі, звернення позивача до відповідача передує дії по зібранню дарів природи. Відповідно відсутній об`єкт привласнення. Проте, звернувшись до відповідача за дозволом, позивач визнає відмінність загального поняття «дари лісу» та отримання на них права від підстав надання лісорубного квитка.
Водночас позивач не надав доказів які свідчать про наявність права отримати лісорубний квиток.
Щодо посилань скаржника на приписи Податкового кодексу України (далі - ПКУ), колегія суддів зазначає таке.
Частина друга пункту 256.9 статті 256 ПКУ оперує поняттями «дров`яна сировина» до якої відносить сортименти, які можна використовувати для технологічних потреб, а також не придатні для промислової переробки (дрова паливні).
У відповідності до статті 77 ЛКУ, спеціальне використання лісових ресурсів, крім розміщення пасік, є платним. Рентна плата за спеціальне використання лісових ресурсів встановлюється Податковим кодексом України. Так, згідно із пунктом 256.9 статті 256 ПКУ за ліквід з крони встановлюється рентна плата у розмірі 40 відсотків, а за порубкові залишки, що підлягають використанню, - 20 відсотків ставок рентної плати за дров`яну деревину відповідної лісової породи.
Отже ПКУ встановлює лише за що сплачується рентна плата, проте не визначає коло осіб, що мають право здійснювати певні операції з деревиною, які в подальшому є об`єктом рентних платежів.
Колегія суддів звертає увагу, що 11.09.2019 ОСОБА_1 звернувся до відповідача-1 із заявою про надання йому лісорубного або лісового квитка, на що отримав відмову.
Зважаючи на те, що позивач не є лісокористувачем у розумінні норм чинного законодавства, а виступає фізичною особою, яка для власних потреб має намір заготовляти дрова з сухих та валежних дерев на території лісництва НПП «Святі Гори», колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав в частині, що стосується видачі лісорубного квитка.
Водночас, колегія суддів вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що дозвіл у вигляді лісового квитка, надається лише власникам лісів або постійним лісокористувачам, і видача лісових квитків фізичним особам не передбачена, у зв`язку із чим судові рішення підлягають зміні, шляхом виключення з їх мотивувальної частини цих висновків.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої, четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Керуючись статтями 345 351 355 355 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 06.07.2020 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2020 у справі № 200/2550/20-а змінити в частині мотивів.
В решті судові рішення залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
В. М. Кравчук
В. М. Шарапа