ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 серпня 2024 року
м. Київ
справа № 200/3942/23
адміністративне провадження № К/990/41123/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 01.09.2023 (головуючий суддя Аканов О.О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2023 (головуючий суддя Блохін А.А., судді Гаврищук Т.Г., Сіваченко І.В.)
у справі №200/3942/23
за позовом ОСОБА_1
до Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області
про визнання протиправним та скасування розпорядження і зобов`язання прийняти рішення,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області, в якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати розпорядження від 17.07.2023 №926 рг "Про відмову ОСОБА_1 в передачі безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 ";
1.2. зобов`язати прийняти рішення про передачу безоплатно у приватну власність земельну ділянку з кадастровим номером 1413200000:14:014:0859 площею 0,0647 га.
2. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 01.09.2023, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2023, відмовлено у задоволенні позовних вимог.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
3.1. Згідно договору купівлі-продажу квартири від 16.11.2007, серії ВКВ № 611214, ОСОБА_1 є власником квартири з господарськими будівлями, що розташовані на земельній ділянці Покровської міської ради, за адресою: АДРЕСА_1 .
3.2. Квартира за цією адресою зареєстрована в КБТІ 10.12.2007 (запис № 11350 в книзі 62) та внесена до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно.
3.3. Згідно з технічним паспортом від 09.10.2020, що виданий позивачу, за адресою: АДРЕСА_1 , знаходиться будинок садибного типу з господарськими будівлями та спорудами.
3.4. Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 09.02.2023 у справі №200/3222/22 рішення Донецького окружного адміністративного суду 25.08.2022 скасовано; визнано протиправним та скасовано рішення Покровської міської ради Донецької області від 26.01.2022 № 8/23-87 «Про відмову ОСОБА_1 в затвердженні технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території АДРЕСА_1 » та зобов`язано Покровську міську раду Донецької області прийняти рішення про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території АДРЕСА_1 .
3.5. Розпорядженням відповідача від 22.06.2023 №809рг затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки (в натурі) для місцевості для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території АДРЕСА_1 , розроблену на замовлення позивача
3.6. 07.07.2023 позивач звернулась до відповідача з заявою про передачу в безоплатну власність земельної ділянки з кадастровим номером 1413200000:14:014:0859 площею 0,0647 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 , площею 0,0647 га з кадастровим номером 1413200000:14:014:0859.
3.7. Розпорядженням відповідача від 17.07.2023 №926рг позивачу відмовлено в передачі безоплатно у власність земельної ділянки площею 0,0647 га з кадастровим номером 1413200000:14:014:0859 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 у зв`язку з відсутністю повноважень у військових адміністрацій населених пунктів вирішення питань відчуження з комунальної власності земельних ділянок відповідно до пункту 26 частини 2 статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 12.05.2015 №389-VIII (далі - Закон №389-VIII).
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із правомірності відмови у передачі у власність земельної ділянки, оскільки така земельна ділянка є комунальною власністю, заборона на відчуження якої встановлена пунктом 26 частини 2 статті 15 Закону №389-VIII.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 01.09.2023 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2023, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що ця справа підлягає касаційному оскарженню на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України, оскільки відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме: підпункту 5 пункту 27 Розділу Х «Перехідні положення» ЗК України (далі - ЗК України) та постанови Верховної Ради України «Про здійснення начальником Добропільської, Мирноградської, Покровської та Селидівської міських військових адміністрацій Покровського району Донецької області повноважень, передбачених частиною другою статті 10 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 21.09.2022 № 2616-IX (далі - Постанова ВРУ №2616-IX) щодо можливості військової адміністрації передавати земельну ділянку у приватну власність після 19.11.2022.
5.2. Скаржник не погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що відповідачу встановлено заборону на відчуження з комунальної власності земельних ділянок, а тому він не може прийняти розпорядження про передачу земельної ділянки у власність. Позивач наполягає на тому, що з 19.11.2022 знято заборону під час дії воєнного стану на передачу у приватну власність щодо ділянок, на яких розташовані нерухомі об`єкти приватної власності громадян, у зв`язку зі змінами, внесеними до підпункту 5 пункту 27 «Перехідні положення» ЗК України.
5.3. При цьому, на переконання скаржника, виконання повноважень, якими раніше була наділена Покровська міська рада Донецької області, під час дії воєнного стану покладено на відповідача з огляду на Постанову ВРУ №2616-IX.
5.4. ОСОБА_1 вважає, що начальнику Покровської міської військової адміністрації, крім повноважень, що надані статтею 15 Закону №389-VIII надано додаткові повноваження, зокрема передані повноваження відповідної міської ради та її виконавчих органів, які визначені іншими Законами та Кодексами, в тому числі в питання безоплатної передачі земельної ділянки у власність відповідно до Земельного кодексу України.
6. Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав. Про відкриття касаційного провадження та вчинені судом касаційної інстанції дії щодо розгляду касаційної скарги повідомлений належним чином.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права у межах повноважень суду касаційної інстанції, Верховний Суд виходить з такого.
9. Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
10. Дотримання встановленого порядку відведення у власність земель державної або комунальної власності становить особливий суспільний інтерес, оскільки відповідно до статті 13 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. У зв`язку з цим, важливим є суворе дотримання порядку відведення землі у власні фізичним або юридичним особам, а також забезпечити конкурентний спосіб розпорядження таким суспільним активом як земля, зокрема шляхом її продажу на торгах. Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання землі, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.
11. Аналогічна позиція застосована Верховним Судом у постановах від 27.01.2023 у справі №120/19319/21-а та від 23.06.2023 у справі № 160/6214/21.
12. Повноваження відповідних органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність встановлені статтями 118 122 ЗК України.
13. Виходячи з аналізу статті 118 ЗК України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), вбачається, що порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
14. Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.
15. В силу вимог частини 1 статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради уповноважені передавати земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
16. Згідно з пунктом "г" частини 1 статті 121 ЗК України, який визначає норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
17. Як встановлено судами попередніх інстанцій, земельна ділянка, щодо якої звернулася позивач на підставі частини 1 статті 118 ЗК України, перебуває у комунальній власності відповідача - Покровської міської ради Донецької області.
18. Таким чином, вирішення питання щодо передачі спірної земельної ділянки у власність належить до повноважень Покровської міської ради Донецької області.
19. Разом з цим, Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» введено в Україні воєнний стан, який з урахуванням наступних указів Президента України продовжує діяти по сьогоднішній день.
20. Відповідно до статті 1 Закону №389-VIII воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
21. Отже, як на дату прийняття спірного рішення відповідача так і на час розгляду цієї справи у суді в Україні діє воєнний стан, правовий режим якого визначається Законом №389-VIII.
22. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану» від 24.03.2022 № 2145-IX (далі - Закон № 2145-IX) внесено зміни, серед іншого, до ЗК України. Так, Розділ X «Перехідні положення» ЗК України доповнено пунктами 27 і 28. У підпункті 5 пункту 27 Розділу X «Перехідні положення» ЗК України зазначено, що безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється. Вказані зміни до ЗК України набрали чинності 07.04.2022.
23. Згодом Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відновлення системи оформлення прав оренди земельних ділянок сільськогосподарського призначення та удосконалення законодавства щодо охорони земель» від 19.10.2022 № 2698-IX, який набрав чинності 19.11.2022, підпункт 5 пункту 27 Розділу X «Перехідні положення» ЗК України доповнено другим реченням такого змісту: "Положення цього підпункту не поширюються на безоплатну передачу земельних ділянок у приватну власність власникам розташованих на таких земельних ділянках об`єктів нерухомого майна (будівель, споруд), а також на безоплатну передачу у приватну власність громадянам України земельних ділянок, переданих у користування до набрання чинності цим Кодексом".
24. Отже, з 19.11.2022 законодавець послабив заборону на безоплатну передачу земель, дозволивши уповноваженим органам безоплатно передавати землі у приватну власність таким суб`єктам:
- власникам розташованих на таких земельних ділянках об`єктів нерухомого майна (будівель, споруд);
- громадянам України, яким передані земельні ділянки у користування до набрання чинності цим Кодексом.
25. У спірній ситуації позивачу відмовлено в передачі безоплатно у власність земельної ділянки у зв`язку з відсутністю повноважень у військових адміністрацій населених пунктів вирішення питань відчуження з комунальної власності земельних ділянок відповідно до пункту 26 частини 2 статті 15 Закону №389-VIII.
26. Оцінюючи правомірність такої відмови, колегія суддів зазначає таке.
27. Виключно законом України визначається правовий режим воєнного стану (стаття 92 Конституції України)
28. Закон №389-VIII визначає зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб.
29. Відповідно до частин 1 - 2 статті 4 Закону №389-VIII на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.
Рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування.
30. Розпорядженням Президента України від 07.09.2022 №172/2022-рп «Про призначення ОСОБА_2 начальником Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області» ОСОБА_2 призначено начальником Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області.
31. Повноваження військових адміністрацій закріплені статтею 15 Закону №389-VIII, відповідно до пункту 26 частини 2 якої військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин (крім вирішення питань відчуження з комунальної власності земельних ділянок та надання таких земельних ділянок в оренду на строк понад один рік).
32. З аналізу вказаної норми права вбачається, що вирішення питань відчуження з комунальної власності земельних ділянок та надання таких земельних ділянок в оренду на строк понад один рік поза межами повноважень військової адміністрації. При цьому, під законом, з яким пов`язує ця норма вирішення земельних питань, слід розуміти Земельний кодекс України.
33. ОСОБА_1 у касаційній скарзі посилається на Постанову ВРУ № 2616-IX, якою розширено обсяг повноважень начальників Добропільської, Мирноградської, Покровської та Селидівської міських військових адміністрацій Покровського району Донецької області, зокрема, крім повноважень, віднесених до їх компетенції Законом №389-VIII, здійснюють повноваження відповідних міських рад, їх виконавчих комітетів, відповідних міських голів.
34. Спеціальним законом, який визначає правові засади функціонування, зокрема, військових адміністрацій та органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану, тимчасові обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, правові заходи правового режиму воєнного стану, є Закон №389-VIII.
35. В умовах воєнного стану можуть бути створені військові адміністрації населених пунктів, однак не є обов`язковим їх створення по всій території України. На час виникнення спірних правовідносин ОСОБА_2 був начальником Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області.
36. У своїй діяльності начальник військової адміністрації населеного пункту, серед іншого, керується Законом №389-VIII. Відповідно до частини 1 статті 15 Закону №389-VIII повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом. Тобто, реалізуючи повноваження органу місцевого самоврядування, начальник військової адміністрації обов`язково враховує вимоги спеціального Закону №389-VIII.
37. Підпункт 5 пункту 27 Розділу X «Перехідні положення» ЗК України, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, дозволяє безоплатну передачу земель власникам розташованих на таких земельних ділянках об`єктів нерухомого майна (будівель, споруд) та громадянам України, яким передані земельні ділянки у користування до набрання чинності цим Кодексом. Ця норма права поширюється на те коло суб`єктів, яке відповідно до вимог ЗК України, уповноважене на безоплатну передачу земель державної та комунальної форм власності.
38. Водночас, у спірному випадку положення пункту 26 частини 2 статті 15 Закону №389-VIII обмежує начальника військової адміністрації (Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області) у повноваженнях вирішення питань у земельних правовідносинах, забороняючи вирішувати питання відчуження з комунальної власності земельних ділянок та надання таких земельних ділянок в оренду на строк понад один рік. В умовах воєнного стану Закон №389-VIII є спеціальним по відношенню до ЗК України та потребує комплексного застосування при визначенні повноважень начальника військової адміністрації з урахуванням усіх обмежень, що передбачені як ЗК України, так і Законом №389-VIII.
39. Окрема норма Закону №389-VIII закріплює неприпустимість припинення повноважень органів державної влади, інших державних органів в умовах воєнного стану, яка декларує продовження виконання повноважень державних органів, які тимчасово в умовах воєнного стану виконують, зокрема, військові адміністрації.
40. Так, положенням частини 2 статті 10 Закону №389-VIIІ передбачено, що у разі утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) Верховна Рада України за поданням Президента України може прийняти рішення про те, що у період дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування начальник військової адміністрації: крім повноважень, віднесених до його компетенції цим Законом, здійснює повноваження сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, сільського, селищного, міського голови.
41. На виконання цієї норми прийнято Постанову ВРУ № 2616-IX, пункт 1 якої фактично дублює норму частини 2 статті 10 Закону №389-VIIІ.
42. У ситуації, коли Закон №389-VIII наділяє відповідними повноваженнями військові адміністрації населених пунктів (стаття 15 цього Закону), однак з певними обмеженнями, постановою ВРУ не можуть бути зменшені чи скасовані такі обмеження компетенції військових адміністрацій.
43. Такий підхід при визначенні компетенції військових адміністрацій не суперечить частині 1 статті 15 Закон №389-VIII, згідно якої військові адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України "Про оборону України", "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію", "Про критичну інфраструктуру", цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.
44. При цьому колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
45. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
46. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
Водночас суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
47. Відтак, приймаючи спірне рішення відповідач діяв у відповідності до положень Закон №389-VIII, оскільки інших альтернативних дій військова адміністрація не вправі була вчиняти.
48. Таким чином, оскаржене рішення відповідача є таким, що прийняте у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, та відповідає критеріям, встановленим частиною другою статті 2 КАС України, а тому не підлягає скасуванню.
49. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли вірного висновку щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог.
50. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
51. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права.
52. Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 01.09.2023 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2023 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.
Суддя - доповідач В.М. Шарапа
Судді Я.О. Берназюк
С.М. Чиркін