11.08.2025

№ 200/755/23

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 серпня 2025 року

м. Київ

справа № 200/755/23

адміністративне провадження № К/990/37906/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мацедонської В.Е.,

суддів: Білак М. В., Соколова В. М.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Військової частини НОМЕР_1 про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії , провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою адвоката Мандрика Владислава Володимировича, який діє в інтересах ОСОБА_1 , на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року (головуючий суддя Гаврищук Т. Г., судді: Гайдар А.В., Геращенко І.В.)

І. Суть спору

30 січня 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Військової частини НОМЕР_1 (далі - відповідач, ВЧ НОМЕР_1 ), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність (дії) Військової частини НОМЕР_1 щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 збільшеної додаткової грошової винагороди, передбаченої Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 року № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану» у розмірі: 100 000 гривень, у зв`язку з безпосередньою участю та у здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів в період з 10.10.2022 року по 08.01.2023 року в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах;

- зобов`язати Військову частину НОМЕР_1 нарахувати та виплатити ОСОБА_1 збільшену додаткову грошову винагороду, передбаченої Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 року №168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану» у розмірі: 100 000 гривень у зв`язку з безпосередньою участю та у здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів в період з 10.10.2022 року по 08.01.2023 року в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що проходить військову службу в НОМЕР_2 прикордонному загоні Державної прикордонної служби України (ВЧ НОМЕР_1 ). Відповідно до бойового наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16.09.2022 року № 165 був направлений у відрядження до військової частини НОМЕР_3 , де виконував бойові завдання на підставі бойових наказів (розпорядження) начальника ІНФОРМАЦІЯ_1 , у зв`язку з чим набув право на отримання збільшеної додаткової винагороди до 100 000 грн відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану" (далі - Постанова № 168). Однак, відповідачем збільшена додаткова винагорода позивачу не нараховувалась у зв`язку з відсутністю на думку відповідача, підстав здійснення такої виплати. Позивач вважає цю бездіяльність протиправною та такою, що порушує його право на отримання належних виплат.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

ОСОБА_1 , 9 жовтня 2022 року вибув у службове відрядження на ділянку НОМЕР_4 прикордонного загону відповідно до розпорядження Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16 вересня 2022 року (гриф) №25-2075-Е, що підтверджується довідкою військової частини НОМЕР_1 №12/1013 від 06 травня 2023 року.

10 січня 2023 року ОСОБА_1 прибув зі службового відрядження до НОМЕР_2 прикордонного загону і приступив до виконання обов`язків, відповідно до наказу начальника НОМЕР_2 прикордонного загону від 10 січня 2023 року №8-ВВ.

Згідно з довідкою військової частини НОМЕР_3 від 08 січня 2023 року №3930 та від 06 червня 2023 року №5229 солдат ОСОБА_1 приймав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської області: з 10 жовтня 2022 року до 31 жовтня 2022 року, з 1 листопада 2022 року до 11 листопада 2022 року, з 21 листопада 2022 року до 30 листопада 2022 року, з 1 грудня 2022 року до 31 грудня 2022 року, з 1 січня 2023 року до 8 січня 2023 року.

Відповідно до витягів з наказів: від 2 жовтня 2022 року №397-ОС ОСОБА_1 нарахована та виплачена винагорода згідно з Постановою №168 за вересень - 30000 грн., відповідно до наказу від 3 листопада 2022 року №456-ОС за жовтень - 30000 грн., наказу від 2 грудня 2022 року №503-ОС за листопад 2022 року: з 1 листопада 2022 року по 10 листопада 2022 року - 10000 грн., з 21 листопада 2022 року по 30 листопада 2022 року- 10000 грн., наказу від 26 грудня 2022 року №550-ос за грудень 2022 року - 30000 грн., наказу від 20 січня 2023 року №28-ОС за грудень 2022 року - 70000 грн., наказу від 7 лютого 2023 року №55-ос за січень 2023 року - 30000 грн., від 20 лютого 2023 року №81-ОС за період з 19 січня 2023 року по 31 січня 2023 року - 29354,84 грн.

Відтак, матеріалами справи підтверджується виплата винагороди до 100000 гривень за період з 1 грудня 2022 року до 31 грудня 2022 року та з 19 січня 2023 року до 31 січня 2023 року.

Відповідно до вимог наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30 липня 2022 року № 392-АГ "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168", ІНФОРМАЦІЯ_1 супровідним листом від 26 грудня 2022 року №22/5474-22 вих. "Про надання інформації" до НОМЕР_2 прикордонного загону було направлено копію рапорту щодо виплати додаткової винагороди військовослужбовцям НОМЕР_2 прикордонного загону. В даному листі було зазначено, що підтверджуюча інформація відповідно до вимог пункту 2 підпунктів 1-8 наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30 липня 2022 року № 392-АГ "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168" у ІНФОРМАЦІЯ_1 відсутня. Дана інформація була направлена для вжиття заходів в межах компетенції.

20 січня 2023 року представник позивача звернувся до військової частини НОМЕР_5 із заявою щодо нарахування та виплати додаткової винагороди відповідно до Постанови №168 від 28 лютого 2022 року.

Листом від 8 лютого 2023 року №21-914, НОМЕР_2 прикордонний загін Державної прикордонної служби України повідомив, що підтверджуюча інформація (щодо безпосередньої участі військовослужбовця у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах проведення бойових дій), відповідно до пункту 2 наказу №392 відсутня . Також вказав, що у разі надання ІНФОРМАЦІЯ_1 підтверджуючих документів у відповідності до вимог наказу №392-АГ (наказу №628-АГ) щодо безпосередньої участі військовослужбовця у бойових діях або заходах, військовослужбовцю буде нарахована та виплачена додаткова винагорода до 100000 гривень за відповідні періоди (дні) такої участі).

Уважаючи, що відповідач протиправно не нарахував та не виплатив позивачу додаткову винагороду в розмірі: 100000 гривень за період з 10 жовтня 2022 року до 08 січня 2023 року, позивач звернувся до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 14 червня 2023 року позов задоволено частково. Зобов`язано ВЧ НОМЕР_1 нарахувати та виплатити ОСОБА_1 додаткову винагороду, передбачену Постановою № 168 збільшену до 100000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів за період з 10 жовтня 2022 року по 31 жовтня 2022 року, з 1 листопада 2022 року по 11 листопада 2022 року, з 21 листопада 2022 року по 30 листопада 2022 року, з 1 січня 2023 року по 8 січня 2023 року. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Суд першої інстанції виходив з того, що недотримання органами Держприкордонслужби вимог Наказу № 392-АГ в частині обміну інформацію про участь військовослужбовця у бойових діях або забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів не може мати негативні наслідки для такого військовослужбовця, а отже, й не може впливати на його особисті права, в тому числі на право отримання спірної додаткової винагороди.

Натомість, суд першої інстанції зазначав, що накази Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168» (далі - Наказ № 392-АГ) та від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168» (далі - Наказ № 628-АГ) зачіпають соціально-економічні права, свободи й законні інтереси військовослужбовців, тому вони підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції України у встановленому порядку. Ураховуючи відсутність факту їхньої державної реєстрації суд констатував, що такі накази Адміністрації Державної прикордонної служби України не можуть уважатися такими, що набрали чинності у порядку, встановленому законодавством, і не можуть прийматись до виконання та не викликають правових наслідків.

Суд зауважив, що у матеріалах справи міститься довідка ВЧ НОМЕР_3 від 08 січня 2023 року № 3930, видана солдату ОСОБА_1 , з якої убачається, що він приймав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської області з 10 жовтня 2022 року до 31 жовтня 2022 року, з 1 листопада 2022 року до 11 листопада 2022 року, з 21 листопада 2022 року до 30 листопада 2022 року, з 1 грудня 2022 року до 31 грудня 2022 року, з 1 січня 2023 року до 8 січня 2023 року, а тому таких доказів достатньо для виплати спірної додаткової винагороди.

Вважав, що відповідач протиправно не видав наказ про призначення та нарахування ОСОБА_1 додаткової винагороди у розмірі: 100000 грн. за період перебування у відрядженні та прийняття безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської області. Натомість, позивачу була нарахована та виплачена додаткова винагорода до 100000 грн за грудень 2022 року, що підтверджується витягом з наказу про виплату додаткової винагороди та додатків до них.

За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги підлягають частковому задоволенню шляхом зобов`язання ВЧ НОМЕР_1 нарахувати та виплатити позивачу додаткову винагороду, передбачену Постановою № 168 збільшену до 100 000 грн в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у бойових діях або забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів за період з 10 жовтня 2022 року по 31 жовтня 2022 року, з 1 листопада 2022 року по 11 листопада 2022 року, з 21 листопада 2022 року по 30 листопада 2022 року, з 1 січня 2023 року по 8 січня 2023 року.

Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року апеляційну скаргу ВЧ НОМЕР_1 задоволено. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 14 червня 2023 року скасовано в частині задоволених позовних вимог. В цій частині прийнято постанову, якою в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до ВЧ НОМЕР_1 про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії - відмовлено. В іншій частині рішення Донецького окружного адміністративного суду від 14 червня 2023 року - залишено без змін.

Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції посилався на те, що порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду визначені Інструкцією, яка затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України 18.03.2016 № 188, та зареєстрована в Міністерстві юстиції України 31 березня 2016 року за № 488/28618 (далі - Інструкція).

Аналізуючи приписи Інструкції, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що на період дії воєнного стану додаткова винагорода військовослужбовцю Держприкордонслужби збільшується до 100000 гривень у розрахунку на місяць пропорційно часу безпосередньої участі військовослужбовця у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, який перебуває безпосередньо в районах ведення бойових дій у період здійснення зазначених заходів. Відтак виплата вказаної винагороди військовослужбовцю, який перебуває у відрядженні, здійснюється за наказом начальника органу Держприкордонслужби за місцем служби такого військовослужбовця.

Також, суд апеляційної інстанції зазначив, що підрозділи ІНФОРМАЦІЯ_1 ( НОМЕР_6 ) охороняють ділянку державного кордону з Російською Федерацією та Республікою Білорусь у межах Чернігівської області. Відповідно до Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого Наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України 22 грудня 2022 року № 309 (із змінами), Чернігівська область віднесена до територій можливих бойових дій.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції вказав, що матеріали справи не містять належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, його безпосереднього перебування в районах у період здійснення зазначених заходів, а також кількості днів участі у таких діях та заходах. До того ж, сам факт виконання позивачем бойових завдань на підставі бойових розпоряджень (наказів) на ділянці державного кордону з Республікою Білорусь під час перебування у службовому відрядженні в оперативному підпорядкуванні ІНФОРМАЦІЯ_1 (ВЧ НОМЕР_3 ) в період дії воєнного стану в Україні, не є достатньою підставою для нарахування та виплати додаткової грошової винагороди у розмірі: 100000 гривень, яка передбачена пунктом 1 Постанови № 168.

Окрім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що в межах позовних вимог та предмету спору у цій справі позивачем не оскаржується бездіяльність начальника ІНФОРМАЦІЯ_1 (ВЧ НОМЕР_3 ) щодо нескладання та ненаправлення відповідачу інформації та документів (в тому числі довідок), передбачених наказом № 392, стосовно позивача а тому, суд не може надавати оцінки таким діям (бездіяльності) ІНФОРМАЦІЯ_1 (ВЧ НОМЕР_3 ) в межах цієї справи.

До того ж, суд апеляційної інстанції не прийняв як доказ доводи позивача, що підтвердженням його безпосередньої участі у бойових діях є бойові накази (розпорядження), оскільки на думку суду, сама по собі видача бойового наказу (розпорядження) не є безумовним доказом виконання військовослужбовцем та його безпосередньої участі у бойових діях чи відповідних заходах. Одночасно, суд апеляційної інстанції не прийняв, як доказ, довідки Військової частини НОМЕР_3 від 08 січня 2023 року №3930 та від 6 червня 2023 року №5229, оскільки як зазначив апеляційний суд, вказані довідки не є довідками про підтвердження безпосередньої участі позивача у бойових діях або заходах, які складаються з метою визначення права військовослужбовця на отримання додаткової винагороди, передбаченої Постановою № 168. Зі змісту наведених довідок вбачається, що вони була видані на підставі бойового наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16.09.2022 року № 165 гриф., за яким позивача було направлено у службове відрядження в оперативне підпорядкування ІНФОРМАЦІЯ_1 (ВЧ НОМЕР_3 ).

Відтак на думку суду апеляційної інстанції наведені довідки не містять в собі жодних відомостей щодо наявності бойових наказів (бойових розпоряджень); журналів бойових дій (вахтових журналів), журналів ведення оперативної обстановки; списків особового складу, який залучався для виконання бойових (спеціальних) завдань; бойових донесень; рапортів (донесень) командира підрозділу (групи) про участь позивача у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних завдань) тощо.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

13 листопада 2023 року адвокат Мандрик В. В., який діє в інтересах ОСОБА_1 , звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи від 04 серпня 2025 року (у зв`язку з відпусткою судді Мартинюк Н.М.) визначено склад суду: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Білак О. М. Соколов В. М.

V. Касаційне оскарження

У касаційній скарзі представник позивача просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

На обґрунтування позиції, представник позивача вказує на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, щодо яких відсутній висновок Верховного Суду, а саме:

1) абзац 1 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім 'ям під час дії воєнного стану",

частини 1 та 2 розділу І Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22 грудня 2022 року № 309,

в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку з позбавленням таких військовослужбовців права на виплату їм додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168, внаслідок віднесення конкретних населених пунктів, районів чи областей (де військовослужбовець бере безпосередню участь у бойових діях чи забезпечує здійснення заходів із захисту Батьківщини) саме до територій "можливих", а не "активних" бойових дій протягом спірного періоду;

2) пункт 2-1 Постанови № 168,

- пункти 2, 3, 4, 5, 6 розділу IV Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затвердженої Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 18 березня 2016 року № 188,

в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку із застосуванням положень зазначеної Інструкції для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди згідно з пунктом 2-1 Постанови №168;

Також, скаржник зазначає, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, а саме щодо реалізації права військовослужбовців Держприкордонслужби на збільшену додаткову винагороду на період дії воєнного стану, передбачену Постановою №168.

Скаржник стверджує, що аналіз пункту 1 Постанови № 168 свідчить про те, що для виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби у розмірі: 100000 грн достатньо встановлення наступних обставин: період дії воєнного стану; статус військовослужбовця; безпосередня участь у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії; перебування безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів. Водночас, для виплати такої додаткової винагороди не є обов`язковою лише безпосередня участь у бойових діях, оскільки положення Постанови № 168 передбачає також здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії.

Крім того, представник позивача вважає, що застосування до спірних правовідносин положень Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України 18 березня 2016 року № 188, свідчить про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, оскільки така Інструкція не прийнята на виконання положень Постанови № 168.

Адвокат Мандрик В. В., який діє в інтересах ОСОБА_1 , наголошує, що судом апеляційної інстанції не було взято до уваги, що згідно з Переліком територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22 грудня 2022 року № 309, висловлення "території можливих бойових дій" та "території активних бойових дій" відносяться до спільної категорії - територій, на яких ведуться (велися) бойові дії.

Скаржник уважає, що ненарахування та невиплата додаткової винагороди саме з підстав, на які посилається суд апеляційної інстанції у оскаржуваному рішенні, є порушенням фундаментальних, конституційних принципів, якими встановлено, що права особи та саме їх об`єкт визначається виключно на підставі законів. При цьому, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача. ВЧ НОМЕР_1 надала лише докази того, що позивач проходив службу у відповідача та протягом спірного періоду перебував у відрядженні у ВЧ НОМЕР_3 , проте доказів на спростування заявлених позовних вимог відповідач не надав.

Іншими учасниками справи відзив на касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає перегляду постанови суду апеляційної інстанцій.

VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина перша статті 6, частина перша статті 14 Закону України від 03 квітня 2003 року № 661-IV "Про Державну прикордонну службу України" (далі - Закон № 661-IV) визначає, що Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення, до особового складу якої входять військовослужбовці та працівники Державної прикордонної служби України.

Згідно зі статтею 16 цього Закону № 661-IV умови грошового забезпечення військовослужбовців та оплати праці працівників Державної прикордонної служби України визначаються законодавством.

Відповідно до частини першої статті 9 Закону України від 20 грудня 1991 року № 2011-XII "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (далі - Закон № 2011-XII, дія якого, в силу приписів пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону, поширюється в тому числі на військовослужбовців правоохоронних органів спеціального призначення) держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.

За приписами частини другої статті 9 Закону № 2011-XII установлено, що до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.

Згідно з абзацами першим і другим частини четвертої статті 9 Закону № 2011-XII грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.

Порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.

Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини 1 статті 106 Конституції України, Закону України "Про правовий режим воєнного стану" постановлено ввести в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб.

Одночасно, військовому командуванню (Генеральному штабу Збройних Сил України, Командуванню об`єднаних сил Збройних Сил України, командуванням видів, окремих родів військ (сил) Збройних Сил України, управлінням оперативних командувань, командирам військових з`єднань, частин Збройних Сил України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України) разом із Міністерством внутрішніх справ України, іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування постановлено запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України "Про правовий режим воєнного стану" заходи і повноваження, необхідні для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави.

Указами Президента України від 14 березня 2022 року № 133/2022, від 18 квітня 2022 року № 259/2022, від 17 травня 2022 року № 341/2022, від 12 серпня 2022 року № 573/2022, від 07 листопада 2022 року № 757/2022, від 06 лютого 2023 року № 58/2023, від 01 травня 2023 року № 254/2023, від 26 липня 2023 року № 451/2023, від 06 листопада 2023 року № 734/2023, від 05 лютого 2024 року № 49/2024, від 06 травня 2024 року № 271/2024, від 23 липня 2024 року № 469/2024, від 28 жовтня 2024 року № 740/2024, від 14 січня 2025 року № 26/2025 та від 15 квітня 2025 року № 235/2025строк дії режиму воєнного стану продовжується.

На виконання Указів Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 "Про введення воєнного стану в Україні" та № 69 "Про загальну мобілізацію", 28 лютого 2022 року Кабінетом Міністрів України прийнята Постанова № 168, пунктом 1 якої (із змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2022 року № 1146, яка застосовується з 01 вересня 2022 року) установлено, що на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським виплачується додаткова винагорода в розмірі до 30000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць, а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах. Виплата такої додаткової винагороди здійснюється на підставі наказів командирів (начальників).

Відповідно до пункту 2-1 Постанови № 168 порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів.

З метою виконання вимог Постанови № 168 та з метою врегулювання виплат військовослужбовцям Державної прикордонної служби України Адміністрацією Державної прикордонної служби України було видано наказ від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168" (далі - Наказ № 392-АГ).

Так, згідно з пунктом 1 Наказу № 392-АГ військовослужбовцям, крім випадків, передбачених цим наказом, які проходять військову службу в Адміністрації Державної прикордонної служби України, регіональних управліннях, органах охорони державного кордону, загонах морської охорони (у тому числі строкову), навчальних закладах, підрозділах спеціального призначення та органах забезпечення (далі органи Держприкордонслужби) з дня призову (прийняття) на військову службу до дня виключення із списків особового складу органу Держприкордонслужби (у зв`язку із звільненням з військової служби) на період дії воєнного стану щомісячно здійснюється виплата додаткової винагороди в розмірі до 30 тисяч гривень у розрахунку на місяць пропорційно часу виконання відповідно до законодавства України обов`язків військової служби. Додаткова винагорода збільшується до 100 тисяч гривень у розрахунку на місяць пропорційно часу безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах ведення бойових дій у період здійснення зазначених заходів.

Відповідно до пункту 4 Наказу № 392-АГ підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, здійснюється на підставі сукупності наявної інформації у таких документах:

1) бойового наказу (бойового розпорядження);

2) журналу бойових дій (службово-бойових дій, вахтового, навігаційно-вахтового, навігаційного журналу), журналу ведення оперативної обстановки, бойового донесення (підсумкового, термінового, позатермінового) або постової відомості (під час охорони об`єкта, на який було здійснено збройний напад);

3) рапорту (донесення) начальника (командира) підрозділу (тимчасово створеної групи військовослужбовців, зведеного загону, катерів і кораблів Морської охорони, екіпажу літака, вертольоту тощо) про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних) завдань, із зазначенням військових звань, прізвищ, імен та по батькові, а також кількості днів участі військовослужбовців у таких діях та заходах.

Пунктом 5 Наказу № 392-АГ передбачено, шо для військовослужбовців, відряджених до органів військового управління Держприкордонслужби, окрім документів, зазначених у пункті 4 цього наказу, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, додатково підтверджується довідкою за формою, наведеною у додатку 1 до цього наказу, що видається начальником органу Держприкордонслужби, який веде (вів) бойові дії та, до якого для виконання і завдань відряджені військовослужбовці, із зазначенням періоду (кількості днів) такої участі. Для військовослужбовців Держприкордонслужби, які відряджені до органів військового управління (штабів угрупувань військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави, у підпорядкування яких вони передані, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, підтверджується довідкою, виданою керівником відповідного органу військового управління, з відображенням у ній термінів безпосередньої участі у бойових діях або заходах кожного військовослужбовця. У довідках, передбачених цим пунктом, обов`язково мають зазначатися відомості про підтверджуючі документи, передбачені пунктом 4 цього наказу.

Згідно з пунктом 11 Наказу № 392-АГ склад органів і підрозділів Держприкордонслужби, які беруть (брали) участь у бойових діях або заходах у відповідних районах ведення бойових дій, визначаються щомісячно наказом Адміністрації Держприкордонслужби відповідно до рішень (наказів, директив, розпоряджень) Головнокомандувача Збройних Сил України. Інформація про військовослужбовців, відряджених з інших органів та підрозділів Держприкордонслужби, дні їх безпосередньої участі у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, подаються начальниками органів Держприкордонслужби (органів військового управління (штабів угрупувань військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави, до 5 числа щомісячно (у поточному місяці за попередній) в органи, в яких ці військовослужбовці проходять службу, за формою, наведеною у додатку 2 до цього наказу.

Виплата військовослужбовцям додаткової винагороди здійснюється щомісяця (у поточному місяці за попередній) на підставі наказів начальника (командира) органу Держприкордонслужби, а начальникам (командирам) органів Держприкордонслужби - на підставі наказів вищих начальників (командирів). До наказу про виплату додаткової винагороди, виходячи з розміру до 100 тисяч гривень на місяць, в обов`язковому порядку додаються узагальнені дані, отримані з документів, передбачених пунктами 4-6 цього наказу (пункт 12 Наказу № 392-АГ).

09 грудня 2022 року Адміністрацією Державної прикордонної служби України було видано наказ № 628/8/81-22-АГ "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168" (далі - Наказ № 628-АГ), який застосовується з 01 грудня 2022 року та в подальшому врегульовував порядок і умови здійснення виплат військовослужбовцям Державної прикордонної служби України додаткової винагороди під час дії воєнного стану, та пунктом 8 якого передбачено, що інформація про військовослужбовців, відряджених з інших органів та підрозділів Держприкордонслужби, дні їх безпосередньої участі у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, подаються начальниками органів Держприкордонслужби (органів військового управління (штабів угрупувань військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави, до 5 числа щомісячно (у поточному місяці за попередній) в органи, в яких ці військовослужбовці проходять службу, за формою, наведеною у додатку 2 до цього наказу.

Водночас, порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України та розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України (далі - військовослужбовці) за безпосередню участь у воєнних конфліктах, заходах із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях чи в антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду визначаються Інструкцією про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затвердженою наказом наказ Міністерства внутрішніх справ України від 18 березня 2016 року № 188, та зареєстрована в Міністерстві юстиції України 31 березня 2016 року за № 488/28618 (далі - Інструкція № 188).

Порядок виплати збільшеної винагороди за безпосередньо участь у бойових діях регламентований розділом IV Інструкції № 188.

Відповідно до пункту 2 розділу IV Інструкції № 188 безпосередня участь у бойових діях визначається у разі: виконання прикордонним підрозділом бойових завдань в умовах безпосереднього взаємного вогневого контакту з противником; ведення оперативної (військової, спеціальної) розвідки на території противника (території між позиціями військ противника та своїх військ).

Пунктом 3 розділу IV Інструкції № 188 установлено, що безпосередня участь у бойових діях визначається на підставі: бойового наказу (бойового розпорядження) начальника органу Держприкордонслужби; запису в журналі службово-бойових дій (книзі прикордонної служби) прикордонного підрозділу; рапорту (донесення) начальника (командира) прикордонного підрозділу про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з числа доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях. До рапорту долучаються підписані начальником органу Держприкордонслужби (командиром підрозділу) списки особового складу конкретних підрозділів, які брали безпосередню участь у бойових діях, із зазначенням посади, військового звання, прізвища та ініціалів, строку участі кожного військовослужбовця, який брав безпосередню участь у бойових діях. Кожен аркуш списків завіряється підписом начальника органу Держприкордонслужби (начальника штабу, командира підрозділу безпосереднього підпорядкування) та гербовою печаткою органу Держприкордонслужби; бойового донесення.

Згідно з пунктом 4 розділу IV Інструкції № 188 документи про безпосередню участь у бойових діях подаються начальником органу Держприкордонслужби за підпорядкованістю до органу військового управління (штабу АТО, ООШ).

Орган військового управління (штаб АТО, ООШ) розглядає документи, зазначені в пункті 3 цього розділу, та видає розпорядчий документ (наказ) щодо підтвердження безпосередньої участі у бойових діях із зазначенням кожного військовослужбовця та конкретних днів його участі у бойових діях, за які передбачено збільшення розміру винагороди (пункт 5 розділу IV Інструкції № 188).

За приписами пункту 6 розділу IV Інструкції № 188 визначено, що на підставі отриманого розпорядчого документа (наказу) органу військового управління (штабу АТО, ООШ) щодо підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях органом Держприкордонслужби за місцем проходження служби військовослужбовця (на час участі в бойових діях) видається наказ про збільшення розміру винагороди за дні участі в бойових діях.

VІІ. Висновки Верховного Суду

У силу положень частини першої статті 341 КАС України перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи.

При цьому, згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування норм права.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Спір у цій справі виник у зв`язку з реалізацією положень Постанови № 168, а саме: право позивача на отримання збільшеної виплати додаткової винагороди до 100000 грн за період з 10 жовтня 2022 року до 08 січня 2023 року пропорційно дням участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.

Системний аналіз норм Закону № 2011-XII свідчить, що військовослужбовці користуються усіма правами і свободами людини і громадянина, гарантіями цих прав і свобод, закріпленими Конституцією України та законами України, з урахуванням особливостей, установлених цим законом та іншими нормативно-правовими актами. У зв`язку з особливим характером військової служби, яка пов`язана з захистом Батьківщини, військовослужбовцям надаються визначені законом пільги, гарантії та компенсації. При цьому, ніхто не вправі обмежувати військовослужбовців та членів їх сімей у правах і свободах, визначених законодавством України.

Так, у частині другій статті 9 Закону № 2011-XII установлено, що до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.

Згідно з абзацами першим і другим частини четвертої статті 9 цього Закону грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.

Тобто, згаданими вище нормами законодавства військовослужбовцям встановлені пільги, гарантії та компенсації, у тому числі у вигляді надбавок, доплат, винагород, премії, а також одноразові додаткові види грошового забезпечення, і таке право військовослужбовця не може бути порушеним та обмеженим. Водночас, передумовою для реалізації такого права є дотримання певного порядку (процесу).

Однією з підстав відкриття касаційного провадження у цій справі є відсутність висновку Верховного Суду, а саме: застосування пункту 2-1 Постанови № 168 та пунктів 2, 3, 4, 11 Наказів № 392-АГ, № 628-АГ в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку із застосуванням положень Інструкції № 188 згідно з пунктом 2-1 Постанови № 168.

Як зазначалось вище, на виконання Указів Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 "Про введення воєнного стану в Україні" та № 69 "Про загальну мобілізацію" Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 168, в пункті 1 якої установив, що на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським виплачується додаткова винагорода в розмірі: 30 000 гривень щомісячно (крім військовослужбовців строкової служби), а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах. Виплата такої додаткової винагороди здійснюється на підставі наказів командирів (начальників).

Постановою Кабінету Міністрів України від 07 липня 2022 року № 793 в абзаці першому пункту 1 Постанови № 168 слова і цифри "додаткова винагорода в розмірі: 30000 гривень щомісячно" замінено словами і цифрами "додаткова винагорода в розмірі до 30000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць". У решті зміст пункту 1 цієї постанови в частині, що стосується виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби, на час виникнення спірних правовідносин (з 10 жовтня 2022 року по 08 січня 2023 року) не змінювався.

При цьому, в рішенні від 06 квітня 2023 року у зразковій справі № 260/3564/22, яка набрала законної сили, Верховний Суд дійшов висновку, що зміст внесених постановою Кабінету Міністрів України від 07 липня 2022 року № 793 змін до Постанови № 168 в частині визначення розміру додаткової винагороди "до 30 000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць" замість " 30000 гривень щомісячно" не свідчить про те, що такі зміни вплинули на розмір додаткової винагороди, адже за загальним правилом заробітна плата (грошове забезпечення) виплачується щомісячно за фактично відпрацьований час, тому визначена Урядом "пропорційність" із прив`язкою до місячного періоду фактично передбачає виплату додаткової винагороди в розмірі: 30 000 гривень на місяць за умови відпрацювання норми робочого часу відповідного місяця.

Таким чином, на підставі аналізу наведених норм чинного законодавства України суди попередніх інстанцій обґрунтовано виходили з того, що встановлена Постановою № 168 додаткова винагорода в розмірі: 30000 гривень на місяць є складовою грошового забезпечення військовослужбовців Державної прикордонної служби, що виплачується їм на період дії воєнного стану та підлягає збільшенню до 100000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу їх безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії під час перебування безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.

Водночас реалізація зазначених приписів Постанови № 168 вимагала визначення порядку й умов виплати додаткової винагороди з метою встановлення переліку бойових дій та заходів, передбачених абзацом першим пункту 1 цієї постанови, а також визначення документів, які підтверджують безпосередню участь військовослужбовця у таких діях і заходах, враховуючи, що Інструкція про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 25 червня 2018 року № 558, не врегульовувала цих питань.

Про необхідність визначення керівниками відповідних міністерств та державних органів порядку і умов виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених Постановою № 168, вказано і в пункті 2-1 цієї постанови, доповненому згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 07 липня 2022 року № 793.

Оскільки одночасно з прийняттям Постанови № 168 не було визначено порядку й умов виплати передбаченої нею додаткової винагороди, 17 квітня 2022 року Адміністрація Державної прикордонної служби України надіслала органам Держприкордонслужби лист № 21-1215-2022 "Щодо однакового трактування положень" за підписом Голови Державної прикордонної служби України ОСОБА_2 , в якому з метою упорядкування обліку особового складу, який має право на збільшення додаткової винагороди до 100000 гривень, були визначені бойові завдання в районах ведення бойових дій, за умови виконання яких військовослужбовцям мала виплачуватися вказана додаткова винагорода.

30 липня 2022 року Адміністрація Держприкордонслужби, посилаючись на пункт 2-1 Постанови № 168, видала Наказ №392-АГ, який був уведений в дію з 01 серпня 2022 року, пунктом 2 якого визначено вичерпний перелік бойових дій і заходів, передбачених пунктом 1 Постанови № 168, виконання яких у відповідні дні давало військовослужбовцю право на збільшення додаткової винагороди до 100000 гривень пропорційно часу участі у таких діях та заходах.

Зокрема, пунктом 2 Наказу №392-АГ визначено перелік таких заходів.

У пункті 4 Наказу №392-АГ визначено, що підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, здійснюється на підставі сукупності наявної інформації у таких документах:

1) бойового наказу (бойового розпорядження);

Згідно з пунктом 5 Наказу №392-АГ для військовослужбовців, відряджених до органів військового управління Держприкордонслужби, окрім документів, зазначених у пункті 4 цього наказу, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, додатково підтверджується довідкою за формою, наведеною у додатку 1 до цього наказу, що видається начальником органу Держприкордонслужби, який веде (вів) бойові дії та до якого для виконання завдань відряджені військовослужбовці, із зазначенням періоду (кількості днів) такої участі (абзац перший пункту 5 наказу).

Для військовослужбовців Держприкордонслужби, які відряджені до органів військового управління (штабів угрупувань військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави, у підпорядкування яких вони передані, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, підтверджується довідкою, виданою керівником відповідного органу військового управління, з відображенням у ній термінів безпосередньої участі у бойових діях або заходах кожного військовослужбовця (абзац другий пункту 5 наказу).

У довідках, передбачених цих пунктом, обов`язково мають зазначатися відомості про підтверджуючі документи, передбачені пунктом 4 цього наказу (абзац третій пункту 5 наказу).

З 01 грудня 2022 року був уведений в дію Наказ № 628-АГ, в якому був дещо змінений перелік бойових дій і заходів, передбачених пунктом 1 Постанови № 168, проте залишився незмінним перелік документів для підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців, у тому числі відряджених, у таких бойових діях або заходах.

Керуючись частиною третьою статті 117 Конституції України, Указом Президента України від 03 жовтня 1992 року №493 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" і Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що подібні накази центрального органу виконавчої влади підлягають обов`язковій державній реєстрації Міністерством юстиції України, оскільки містять норми, що зачіпають права, свободи та законні інтереси осіб і встановлюють організаційно-правовий механізм їх реалізації.

Виходячи з цього, суд апеляційної інстанції мотивовано наголосив про недотримання Адміністрацією Держприкордонслужби зазначених вимог законодавства при прийнятті Наказів № 392-АГ і № 628-АГ, які не пройшли державну реєстрацію в Мін`юсті у встановленому порядку.

Разом з тим, при вирішенні питання про наслідки порушення зазначених вимог суди не врахували обставин фактичного виконання протягом 2022 року, в тому числі й у спірний період, органами Держприкордонслужби згаданих наказів, зокрема, в частині визначення бойових дій та заходів, передбачених пунктом 1 Постанови № 168, а також документування безпосередньої участі військовослужбовців у таких діях і заходах.

У спірний період виключно зазначені накази Адміністрації Держприкордонслужби визначали механізм реалізації Постанови № 168 щодо виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби під час дії воєнного стану, адже наказ Міністерства внутрішніх справ України від 26 січня 2023 року № 36 "Про затвердження Порядку та умов виплати на період дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України" (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 31 січня 2023 року за № 196/39252) набрав чинності з дня його офіційного опублікування та застосовувався з 01 лютого 2023 року, тобто не підлягав ретроспективному застосуванню до спірних правовідносин, які виникли у період з 10 жовтня 2022 року по 08 січня 2023 року.

У свою чергу Інструкція № 188 була прийнята на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 20 січня 2016 року № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", що передбачала виплату військовослужбовцям винагороди в порядку і розмірах, визначених керівниками відповідних державних органів, за час участі у заходах із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії російської федерації у Донецькій та Луганській областях чи в антитерористичній операції, у воєнних конфліктах, інших заходах в умовах особливого періоду.

Отже, Інструкція № 188 визначала порядок та розміри виплати конкретно тієї винагороди, яка була встановлена постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 2016 року № 18, тому колегія суддів вважає помилковим застосування судом апеляційної інстанції її положень при визначенні порядку та умов виплати додаткової винагороди, встановленої на період дії воєнного стану Постановою № 168, яка власне також не передбачала можливості такого застосування.

Крім того, документування (фіксація) у спірний період органами Держприкордонслужби безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях і заходах та фактична виплата їм додаткової винагороди до 100 000 гривень відповідно до приписів Наказів №392-АГ і № 628-АГ унеможливлює застосування іншого механізму реалізації Постанови № 168 до правовідносин, що вже відбулися.

За відсутності цих відомчих нормативно-правових актів не здійснювався би облік особового складу, який мав право на збільшену додаткову винагороду, що призвело б до невиплати цієї частини грошового забезпечення військовослужбовцям.

Таким чином, відповідаючи на поставлені перед судом касаційної інстанції питання (пункт 2 аргументів касаційної скарги), Верховний Суд дійшов висновку про те, що застосуванню для визначення порядку та умов виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, передбаченої Постановою № 168, у спірний період підлягають Накази №392-АГ і № 628-АГ. Протилежний висновок поставив би питання необхідності повернення вже виплачених на підставі цих наказів сум додаткової винагороди.

Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 21 грудня 2023 року у справі № 200/193/23, а також підтримана в подальшій судовій практиці Верховного Суду.

Крім того, підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі слугували доводи скаржника про відсутність правового висновку Верховного Суду щодо застосування абзацу 1 пункту 1 Постанови № 168, частини 1 та 2 розділу І Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих російською федерацією, затвердженого наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22 грудня 2022 року № 309 у контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку з позбавленням таких військовослужбовців права на виплату їм додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постановою № 168, внаслідок віднесення конкретних населених пунктів, районів чи областей (де військовослужбовець бере безпосередню участь у бойових діях чи забезпечує здійснення заходів із захисту Батьківщини) саме до територій "можливих", а не "активних" бойових дій протягом спірного періоду.

З цього приводу колегія суддів уважає за доцільне зазначити таке.

Так, пункт 1 Постанови № 168 установлює додаткову надбавку у розмірі: 100000 грн військовослужбовцям, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби).

Також відповідно до Наказу № 392-АГ додаткова винагорода збільшується до 100 тисяч гривень у розрахунку на місяць пропорційно часу безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах ведення бойових дій у період здійснення зазначених заходів.

Тобто, обов`язковою умовою для отримання права на виплату такої додаткової винагороди є участь військовослужбовця у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах ведення бойових дій у період здійснення зазначених заходів. До того ж, зазначені норми законодавства передбачають два варіанти вчинення таких дій, а саме: "участь військовослужбовця у бойових діях" та "участь військовослужбовця у відсічі і стримуванні збройної агресії".

За приписами статті 1 Закону України від 06 грудня 1991 року № 1932-XII "Про оборону України" (далі - Закон № 1932-XII) бойові дії - форма застосування з`єднань, військових частин, підрозділів (інших сил і засобів) Збройних Сил України, інших складових сил оборони для вирішення бойових (спеціальних) завдань в операціях або самостійно під час відсічі збройної агресії проти України або ліквідації (нейтралізації) збройного конфлікту, виконання інших завдань із застосуванням будь-яких видів зброї (озброєння).

Водночас, відсіч і стримування збройної агресії є більш широким поняттям, яке може включати як рішучий опір та протидію збройної агресії, так і недопущення подальшої збройної агресії. При цьому, для відсічі і стримуванні збройної агресії не обов`язковим є факт проведення бойових дій.

Окрім того, стаття 1 Закону № 1932-XII визначає, що район воєнних (бойових) дій це визначена рішенням Головнокомандувача Збройних Сил України частина сухопутної території України, повітряного або/та водного простору, на якій впродовж певного часу ведуться або/та можуть вестися воєнні (бойові) дії.

Відповідно до Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих російською федерацією, затвердженого наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22 грудня 2022 року № 309 (далі - Перелік), Чернігівська область одночасно включає території, які відносяться до територій можливих бойових дій та територій активних бойових дій.

Поряд з цим, Верховний Суд звертає увагу, що території можливих бойових дій та території активних бойових дій відносяться до спільної категорії - територій, на яких ведуться (велися) бойові дії.

1) бойового наказу (бойового розпорядження);

Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 у спірний період перебував у службовому відрядженні на ділянці ІНФОРМАЦІЯ_1 (ВЧ НОМЕР_3 ), яка знаходиться в межах Чернігівської області.

Листом від 29 листопада 2022 року ІНФОРМАЦІЯ_2 (ВЧ НОМЕР_3 ) повідомив відповідача про те, що підрозділи Держприкордонслужби, що знаходяться в межах Чернігівської та Сумської областей не виконують бойові завдання на лінії бойового зіткнення і тому підпункт 7 пункту 2 Наказу №392-АГ не застосовується.

У подальшому на адвокатський запит від 02 лютого 2023 року листом від 09 лютого 2023 року Адміністрація Держприкордонслужби повідомила, що у жовтні і листопаді 2022 року військовослужбовці перебували на бойових позиціях, проте, участі у бойових діях або визначених пунктом 2 Наказу №392-АГ заходах у складі ВЧ НОМЕР_3 не брали, про що зазначено в листі ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_3 ) від 06 лютого 2023 року № 22/838-23-Вих, довідки, передбачені додатком 2 до Наказу №392-АГ на адресу ВЧ НОМЕР_1 не направлялись, підстави для нарахування збільшеної додаткової винагороди в НОМЕР_2 прикордонного загону відсутні.

Водночас, у матеріалах справи містяться довідка ВЧ НОМЕР_3 від 08 січня 2023 року № 3930 за підписом командира військової частини полковника ОСОБА_3 , яка видана солдату ОСОБА_1 і яка підтверджує, що він приймав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської області у період: з 10 жовтня 2022 року до 31 жовтня 2022 року, з 1 листопада 2022 року до 11 листопада 2022 року, з 21 листопада 2022 року до 30 листопада 2022 року, з 1 грудня 2022 року до 31 грудня 2022 року, з 1 січня 2023 року до 8 січня 2023 року. Підстава: бойовий наказ Адміністрації Держприкордонслужби № 165 гриф від 16 вересня 2022 року.

Водночас, як установлено судами попередніх інстанцій та не заперечується учасниками справи, ОСОБА_1 була нарахована та виплачена додаткова винагорода до 100 000 грн за грудень 2022 року, січень 2023 року, що підтверджується витягом з наказу про виплату додаткової винагороди та додатків до них.

Тобто, нараховуючи та виплачуючи позивачу додаткову винагороду на підставі Постанови № 168 за грудень 2022 року, січень 2023 року, відповідач фактично погодився з тим, що ОСОБА_1 приймав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської області і має право на отримання додаткової винагороди на підставі Постанови № 168.

Верховний Суд наголошує, що обов`язковою умовою для здійснення нарахування та виплати додаткової винагороди, визначеної пунктом 1 Постанови № 168, для військовослужбовців Держприкордонслужби, які відряджені до органів військового управління (штабів угрупувань військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави, у підпорядкування яких вони передані, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 Наказу №392-АГ, є наявність довідки, виданої керівником відповідного органу військового управління, з відображенням у ній термінів безпосередньої участі у бойових діях або заходах кожного військовослужбовця.

При цьому, така довідка має містити підстави: бойовий наказ (бойове розпорядження); журнал бойових дій (службово-бойових дій, вахтового, навігаційно-вахтового, навігаційного журналу), журнал ведення оперативної обстановки, бойового донесення (підсумкового, термінового, позатермінового) або постова відомість (під час охорони об`єкта, на який було здійснено збройний напад); рапорт (донесення) начальника (командира) підрозділу (тимчасово створеної групи військовослужбовців, зведеного загону, катерів і кораблів Морської охорони, екіпажу літака, вертольоту тощо) про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних) завдань, із зазначенням військових звань, прізвищ, імен та по батькові, а також кількості днів участі військовослужбовців у таких діях та заходах.

Як убачається з матеріалів справи, у довідці ВЧ НОМЕР_3 від 08 січня 2023 року № 3930 зазначено підстави - бойовий наказ Адміністрації Держприкордонслужби № 165 гриф від 16 вересня 2022 року. Проте, відсутні інші документи, які визначені Наказом №392-АГ як обов`язкові.

Згідно з поясненням ІНФОРМАЦІЯ_1 (ВЧ НОМЕР_3 ) довідка яка підтверджує, що ОСОБА_1 приймав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської та Сумської областей у період з 09 жовтня 2022 року до 08 січня 2023 року була видана в одному екземплярі та направлена до комендатури швидкого реагування НОМЕР_2 прикордонного загону (лист від 06.06.2023 року № 14/1504-23-вих). Водночас, ІНФОРМАЦІЯ_3 супровідним листом від 22 листопада 2022 року № 22/4637-22вих "Про надання інформації" та супровідним листом від 02 грудня 2022 року № 22/4910-22вих "Про надання інформації" до НОМЕР_2 прикордонного загону було направлено копії рапортів щодо виплати додаткової винагороди вiйськовослужбовцям НОМЕР_2 прикордонного загону.

Доказів направлення цих рапортів, передбачених додатком 2 до Наказів № 392-АГ та № 628-АГ, на адресу НОМЕР_2 прикордонного загону (ВЧ НОМЕР_1 ) суду не надано.

Відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Положення статті 77 КАС України визначають обов`язок доказування в адміністративному судочинстві, відповідно до частини 1 якої кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частина друга статті 77 КАС України чітко визначає, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.

Відповідно до частин четвертої - шостої статті 77 КАС України докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Верховний Суд у постанові від 06 серпня 2024 року у справі № 360/290/23 зазначив, що згідно з пунктом 4 наказу №392-/0/81-22-АГ підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або заходах здійснюється на підставі комплексу інформації, наявної у відповідних документах, а відповідно до пункту 3 наказу № 628/0/81-22-АГ перелік підтверджуючих документів допускає альтернативність і не зведений винятково до їхньої сукупності.

Своєю чергою, у постанові від 05 серпня 2024 року у справі № 200/4100/23 Верховний Суд зазначив, що суди повинні перевіряти, чи підтверджує довідка участь військовослужбовця у бойових діях у визначений період разом з іншими доказами.

Приймаючи рішення, суд апеляційної інстанції обмежився цитуванням доводів відповідача, не дослідивши докази у справі з огляду на їх належність та допустимість. Крім того, судом не було ініційоване питання щодо витребування необхідних документів, які мають суттєве значення для вирішення цієї справи.

Так, судом не встановлено обставин щодо наявності крім бойового наказу Адміністрації Держприкордонслужби № 165 гриф від 16 вересня 2022 року й інших обов`язкових документів таких як журнал бойових дій або постова відомість та рапорт (донесення) начальника (командира) підрозділу про участь кожного військовослужбовця у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних) завдань, із зазначенням військових звань, прізвищ, імен та по батькові, а також кількості днів участі військовослужбовців у таких діях та заходах.

При цьому, суд апеляційної інстанції, установивши відсутність документів про участь позивача у бойових діях або здійсненні заходів, не з`ясував, які завдання і де він виконував під час перебування у відрядженні в НОМЕР_4 прикордонному загоні (ВЧ НОМЕР_3 ). Якщо позивач не виконував завдань, що дають право на додаткову винагороду, важливо встановити, які саме завдання він виконував і де проходив службу. Ці обставини є ключовими для правильного вирішення спору і не можуть бути проігноровані.

Водночас, колегія суддів наголошує, що тільки встановивши вказані вище обставини можливо визначити обсяг належних та допустимих доказів, які можливо прийняти при вирішенні даної справи, оскільки наявність згаданих вище документів у сукупності з іншими обов`язковими вимогами, установленими Наказами № 392-АГ, № 628-АГ, є підставою для нарахування та виплати ОСОБА_1 збільшеної додаткової грошової винагороди, передбаченої Постановою № 168 у розмірі: 100000 грн, у зв`язку з безпосередньою участю та у здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів в період з 10 жовтня 2022 року до 08 січня 2023 року в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.

Верховний Суд уважає за необхідне зазначити, що у відповідності до приписів статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Невстановлення та ненадання правової оцінки обставинам, які мають суттєве значення у справі, свідчить про недотримання судами попередніх інстанцій норм процесуального права при розгляді справи.

Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Оскільки судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні чи постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати нові докази або додатково перевіряти докази, а тому постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Також, Верховний Суд звертає увагу, що під час нового розгляду суду слід дослідити та з`ясувати обставини справи у рамках висновків, викладених у цій постанові.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 345 349 355-356 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу адвоката Мандрика Владислава Володимировича, який діє в інтересах ОСОБА_1 , задовольнити частково.

Постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 скасувати в частині, якою скасовано рішення Донецького окружного адміністративного суду від 14 червня 2023 року в частині задоволених позовних вимог та прийнято нову постанову в цій частині про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до військової частини НОМЕР_1 про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, а справу в цій частині направити на новий судовий розгляд до Першого апеляційного адміністративного суду.

В іншій частині постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. Е. Мацедонська

Судді М. В. Білак

В. М. Соколов