ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 200/9311/20-а
адміністративне провадження № К/9901/38047/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Комунального підприємства «Маріупольводоканал» (далі - КП «Маріупольводоканал») на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 квітня 2021 року (прийняте судом у складі судді Грищенка С.І.) та постанову першого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року (ухвалене судом у складі: головуючого судді Сіваченка І.В., суддів: Гаврищук Т.Г., Міронової Г.М.) у справі за позовом Комунального підприємства «Маріупольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства» (правонаступником якого є КП «Маріупольводоканал»; далі - КП «Маріупольводоканал») до Державної екологічної інспекції у Донецькій області (далі - Держекоінспекція) про визнання незаконними дій, визнання протиправним та скасування припису, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2020 року КП «Маріупольводоканал» звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило:
- визнати незаконними дії посадових осіб Інспекції щодо проведення позапланової перевірки відповідно до направлення № 24 від 05 червня 2020 року;
- визнати протиправним та скасувати припис № 24 від 12 червня 2020 року щодо усунення виявлених порушень.
На обґрунтування позову (з урахуванням уточненої позовної заяви) зазначало, що відповідачем було проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства КП «Маріупольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства», за результатом проведення якої складено акт від 05 червня 2020 року № 24 та припис № 24 від 12 червня 2020 року щодо усунення виявлених порушень. Перевірка була проведена з порушенням вимог Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), наказу Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 26.11.2019 № 450 «Про затвердження Уніфікованої форми акту, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів», та посадовими особами було порушено порядок здійснення інструментально-лабораторного контролю та основні документи, які регламентують роботу Інспекцій в частині відбору, зберігання, транспортування та передачі проб для подальшого аналізу. Також відповідач дійшов помилкового висновку про перевищення ГДК для водних об`єктів комунально-побутового водокористування.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 20 квітня 2021 року відмовив у задоволенні позову.
Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 07 вересня 2021 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, протиправних дій контролюючого органу під час проведення заходу державного нагляду щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів не встановлено. Досліджені судом у сукупності докази свідчать про порушення позивачем умов скидання зворотних вод у водні об`єкти та, як наслідок, про правомірність спірного припису.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
21 жовтня 2021 року КП «Маріупольводоканал» звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постановлені у цій справі судові рішення та прийняти нове рішення - про задоволення позову.
У скарзі зазначає, що судом апеляційної інстанції застосовано норми матеріального права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах викладених у постановах Верховного Суду від 31.01.2019, 19.02.2021, 20.09.2021 у справах №№ 809/799/17, 820/7069/16, 2040/5544/18 відповідно, у яких зазначено, що в абзаці 9 частини першої статті 6 Закону № 877 зазначено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю); також зазначено, що суди попередніх інстанцій не з`ясували чи підлягали перевірці відповідно до звернення особи (заявника) питання, які були предметом перевірки, тобто чи висловлювала ця особа у зверненні про необхідність проведення перевірки питань, які були предметом перевірки.
Посилається на те, що заявник ОСОБА_1 повідомив про забруднення атмосфери, неприємний запах, який виникає внаслідок порушення технології очистки стічних вод станції СБОС Маріупольського водоканалу. Тому, вважає, що відповідачем до позапланової перевірки було включено питання, які не зазначені у зверненні заявника, проте судами дане питання не досліджено.
Судом не прийняті посилання позивача щодо невідповідності акта відбору проб нормам чинного законодавства у зв`язку з відсутністю в ньому у пункті 5 відомостей про скріплення печаткою контрольних зразків проб, скільки відбір контрольних зразків проб в незалежну лабораторію не здійснювався.
Зазначає, що відповідачем при здійсненні відбору проб не були додержані вимоги стосовно охолодження проб до температури від 4 до 0 градусів, що є порушенням стандартів.
Посилається на те, що відбір проб стічних вод здійснювався не у контрольних створах.
У відзиві на касаційну скаргу Держекоінспекція просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.10.2021 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г.. Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 25.10.2021 залишив касаційну скаргу без руху, а ухвалою від 22.11.2021 - відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відповідачем було зареєстровано звернення громадянина ОСОБА_1 , в якому він повідомив про забруднення атмосферного повітря та неприємний запах, який виникає внаслідок порушення технології очистки вод станції СБОС Маріупольського міськводоканалу, що знаходиться на території с. Покровське, Мангушського району, Донецької області. Просив вжити відповідних заходів для припинення забруднення атмосфери.
Розглянувши звернення Інспекції від 08 травня 2020 року № 4-1358, Державною екологічною інспекцією України погоджено проведення заходу державного нагляду (контролю) Державною екологічною інспекцією у Донецькій області на підставі звернення фізичної особи про порушення, що спричинило шкоду її правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому середовищу чи безпеці держави, що підтверджується листом 2.4/241ПГ від 15 травня 2020 року.
Вказаний лист підписаний електронним підписом уповноваженої особи, за допомогою системи АСУД ДОК ПРОФ 3.
Наказом Інспекції від 21 травня 2021 року № 232 з метою перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, керуючись статтями 6, 7 Закону № 877-V, пунктом «а» статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», погодження Державної екологічної інспекції України від 15.05.2020 №2.4/241ПГ та на підставі звернення фізичної особи ОСОБА_1 від 29 квітня 2020 року призначено створити робочу групу для проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства КП «Маріупольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства» у складі ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_8 Призначено робочій групі у період з 26 травня по 08 червня 2020 року здійснити позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства КП «Маріупольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства».
21 травня 2020 року відповідачем було сформовано направлення №235/20 на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства КП «Маріупольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства», юридична адреса: м. Маріуполь, вул. Соборна, 7, місце провадження господарської діяльності: с. Покровське, Мангушський р-н, Донецька обл. Підстава для здійснення перевірки: звернення фізичної особи про порушення, що спричинило шкоду їх правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому середовищу чи безпеці держави, погодження Державної екологічної інспекції України 2.4/241ПГ від 15 травня 2020 року, предмет перевірки: додержання вимог природоохоронного законодавства про охорону атмосферного повітря, про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів, згідно з додатками 1, 2 до акта, складеного за результатом проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього середовища, раціонального використання і охорони природних ресурсів, затвердженого наказом Мінекоенерго від 26 листопада 2019 року № 450 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України від 27 грудня 2019 року за № 1293/34264).
Відповідно до акта відбору проб № 14 від 02 червня 2020 року старшим державним інспектором ОСОБА_2 в присутності представника майстра технології СБОС «МВУВКГ» ОСОБА_7 виконано відбір проб зворотних вод СБОС КП «МВУВКГ» за допомогою пробовідбірника ручного, який не підлягає повірці з місця відбору Камера «Б». Відбір проб проведено об 10 год. 30 хв.
04 червня 2020 року було сформовано Протокол вимірювань показників складу та властивостей вод № 14 відповідно до акта відбору проб вод від 02 червня 2020 року № 14.
05 червня 2020 року відповідачем сформовано акт № 24, складений за результатами проведення планового заходу державного нагляду щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Відповідно до опису в акті, виявлено порушення вимоги законодавства, а саме:
- під час експлуатаційних очисних споруд на двох виходах з приймальних камер пісколовок відсутні дві решітки для затримання грубих зважених часток забруднень, що унеможливлює максимальне уловлення та вилучення великих часток забруднень, що надходять з каналізаційної насосної станції. Наявна частина решіток знаходиться в нечищеному стані. Частина вловленого в пісколовках осаду розміщено за межами передбачених для його зберігання спеціально облаштованих майданчиків, що порушує правила експлуатації водогосподарських споруд та пристроїв;
- преаератор знаходиться в неробочому стані та не виконує функції передбачені проектом та технологічним регламентом. Надходження надлишкового активного мулу в секції преаераторів не здійснюється, вирівнювання якісного і кількісного складу стічних вод, а також поліпшення умов відстоювання осаду в первинних відстійниках не відбувається;
- не працює вузол обліку стічних вод (лоток Вентурі). Витрата стоків, які надходять на СБОС, визначається розрахунковим способом з урахуванням скинутих очищених стоків у Азовське море, кількості стоків, переданих на зрошення МУЗС, кількості стоків на полив СБОС та кількості сирого мулового осаду, видаленого на мулові ставки;
- масло-жирозбірники в первинних відстійниках очисних споруд знаходяться в неробочому стані. Вловлені жири та мастила не відводяться в жирозбірник;
- за результатами вимірювань проведених відділом інструментально-лабораторного контролю Північного та Західного регіону Донецької області Державної екологічної інспекції у Донецькій області на випуску № 1 встановлені перевищення гранично допустимих концентрацій, передбачених дозволом на спеціальне водокористування по залізу загальному у 1,386 рази, нітритам - у 1,14 рази, нітратам - у 1,935 рази, фосфатам - у 1,421 рази. Результати вимірювань наведені в протоколі вимірювань складу та властивостей вод від 04.06.2020 № 14;
- на час перевірки при здійсненні хлорування стічної води припливно-витяжна вентиляція і хлораторі не працювала, чим не дотримуються вимоги дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря до неорганізованих джерел викидів та технологічного процесу.
Акт містить Додаток №1 та Додаток №2, підписані посадовими особами контролюючого органу, керівником суб`єкта господарювання та третіми особами, які брали участь у проведенні заходу державного нагляду.
12 червня 2020 року контролюючим органом сформовано припис № 24 яким приписано:
1. на підставі приписів розробити план організаційно-технічних заходів по усуненню виявлених недоліків. Копію наказу про його затвердження надати до Державної екологічної інспекції у Донецькій області (термін виконання - 10 днів після отримання припису);
2. забезпечити повне та безумовне дотримання вимог наданого дозволу на викиди до неорганізованих джерел викидів та технологічного процесу. При здійсненні хлорування стічної води припливно-витяжна вентиляція повинна бути постійно увімкнена (термін виконання - до 13.07.2020);
3. забезпечити поновлення двох відсутніх решіток для затримання грубих зважених часток забруднень, на двох виходах з приймальних камер пісколовок. Регулярно чистити решітки від відкладень осаду і біологічних обростань. Привести піскові майданчики в належний технічний стан та не допускати складування вловленого в пісколовках осаду поза межами піскових майданчиків (термін виконання - до 13.07.2020);
4. преаератор привести в належний технічний стан. Забезпечити його роботу у відповідності до проекту та Технологічного регламенту (термін виконання - до 13.07.2020);
5. відновити роботу вузлу обліку стічних вод (лоток Вентурі) для визначення витрати стоків, які надходять СБОС (термін виконання - до 13.07.2020);
6. привести масло-жирозбірники у первинних відстійниках і робочий стан. Забезпечити його експлуатацію відповідно до проектної документації та Технологічного регламенту. Забезпечити відведення спливаючих речовин до жирозбірника (термін виконання - до 13.07.2020);
7. концентрації забруднюючих речовин: заліза загального, нітритів, нітратів та фосфатів у очищених стічних водах після очисних споруд (СБОС) на випуску №1 підприємства привести у відповідність до нормованих показників граничнодопустимих концентрацій, встановлених дозволом на спеціальне водокористування. Не припускати перевищення встановлених дозволом на спеціальне водокористування ГДК (термін виконання - до 13.07.2020);
8. очисні споруди (СБОС) привести в задовільний технічний стан. Забезпечити їх експлуатацію відповідно до Технологічного регламенту (термін виконання - до 13.09.2020)
Вказаний припис був прийнятий до виконання начальником КП «Маріупольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства», про що свідчить відповідний підпис.
Уважаючи таке рішення та дії протиправними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Закон № 877-V визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Відповідно до статті 6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності.
У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи територіального органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки.
Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб територіального органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом; неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів; доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом. Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.
Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
Суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - двох робочих днів.
Продовження строку здійснення позапланового заходу не допускається.
Відповідно до статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються:
найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід;
найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;
місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід;
номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід;
перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові;
дата початку та дата закінчення заходу;
тип заходу (плановий або позаплановий);
форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо);
підстави для здійснення заходу;
предмет здійснення заходу;
інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання.
Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості:
дату складення акта;
тип заходу (плановий або позаплановий);
форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);
предмет державного нагляду (контролю);
батькові посадової особи, яка здійснила захід;
найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.
Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Розпорядження або інший розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) - обов`язкове для виконання письмове рішення органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень у визначені строки. Розпорядження видається та підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу).
Розпорядження може передбачати застосування до суб`єкта господарювання санкцій, передбачених законом.
Розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, повинен містити такі відомості:
дату складення;
тип заходу (плановий чи позаплановий);
форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);
термін усунення порушень;
посилання на акт, у якому були зазначені виявлені під час заходу державного нагляду (контролю) порушення;
найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід;
найменування та місцезнаходження суб`єкта господарювання, а також прізвище, ім`я та по батькові його керівника чи уповноваженої ним особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід;
прізвище, ім`я та по батькові інших осіб, які взяли участь у здійсненні заходу.
Розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень складається у двох примірниках: один примірник не пізніше п`яти робочих днів з дня складення акта надається суб`єкту господарювання чи уповноваженій ним особі для виконання, а другий примірник з підписом суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи щодо погоджених термінів усунення порушень вимог законодавства залишається в органі державного нагляду (контролю).
У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи від отримання розпорядчого документа щодо усунення порушень вимог законодавства він направляється рекомендованим листом або у випадках, передбачених законом, - за допомогою електронного кабінету або іншої інформаційної системи, користувачами якої є відповідний орган державного нагляду (контролю) та суб`єкт господарювання, який ним перевірявся, а на копії розпорядчого документа, який залишається в органі державного нагляду (контролю), проставляються відповідний вихідний номер і дата направлення.
Розпорядчі документи щодо усунення порушень вимог законодавства можуть бути оскаржені до відповідного центрального органу виконавчої влади або суду в установленому законом порядку.
Усі розпорядчі документи, що приймаються під час здійснення кожного окремого заходу державного нагляду (контролю), формуються в єдину справу в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
У разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.
Обґрунтовуючи протиправність дій посадових осіб контролюючого органу, позивач посилався на порушення статей 6 та 7 Закону № 877-V в частині з`ясування під час перевірки питань, які не були підставою для її здійснення та на відсутність у направленні № 235/20 від 21 травня 2020 року зазначених питань, які були підставою для проведення перевірки.
З цього приводу суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що відповідно до реєстраційної картки звернення, яке надійшло від ОСОБА_1 , останній повідомив про забруднення атмосфери, неприємний запах, який виникає внаслідок порушення технології очистки стічних вод станції СБОС Маріупольського міськводоканалу. Заявник просив створити комісію із залученням Державної екологічної інспекції та активної групи з мешканців міста та працівників адміністрації Приморського району міста Маріуполя та вжити відповідних заходів для припинення забруднення атмосфери.
Отже, звернення ОСОБА_1 містить у собі посилання на порушення технології очистки стічних вод.
Після погодження Державної екологічної інспекції України на проведення заходу державного нагляду (контролю) Державною екологічною інспекцією у Донецькій області на підставі звернення фізичної особи про порушення, що спричинило шкоду її правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому середовищу чи безпеці держави, відповідачем було видано наказ від 21 травня 2020 року № 232 «Про проведення позапланової перевірки» та сформовано направлення на проведення позапланової перевірки № 235/20 від 21 травня 2020 року.
Предметом перевірки у вказаному направленні зазначено додержання вимог природоохоронного законодавства про охорону атмосферного повітря, про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів, згідно з додатками 1, 2 до акта, складеного за результатом проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, затвердженого наказом Мінекоенерго від 26.11.2019 № 450, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України від 27.12.2019 за № 1293/34264.
Відтак, суди попередніх інстанцій обґрунтовано встановили, що питання перевірки охорони та використання вод, було зазначено в направленні, яке, за змістом відповідає вимогам положеннями статті 7 вказаного Закону. Крім того, проведення позапланової перевірки на підставі звернення громадянина ОСОБА_1 було погоджено Державною екологічною інспекцією України.
Суди також зазначили, що положення вищенаведеної статті 7 Закону № 877-V визначають обов`язковість зазначення у направленні на проведення перевірки переліку посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові та не містять вимоги щодо включення спеціалістів конкретних відділів до направлення на перевірку та наказу про її проведення, а тому судом не приймаються посилання позивача на порушення відповідачем вимог статті 7 Закону 877-V щодо відсутності у направленні на проведення перевірки та у наказі від 21 травня 2020 року державних інспекторів відділу інструментально-лабораторного контролю Північного та Західного регіону Донецької області Державної екологічної інспекції у Донецькій області.
Підсумовуючи наведене, порушень контролюючим органом вимог статей 6 та 7 Закону № 877-V судами не встановлено.
Посилання у касаційній скарзі на постанови Верховного Суду від 31.01.2019, 19.02.2021, 20.09.2021 у справах №№ 809/799/17, 820/7069/16, 2040/5544/18 відповідно, як на приклад іншого правозастосування, є безпідставним. Оскільки, як видно, судами застосовано правовий висновок, викладений у цих постановах, а саме, про те, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю) та суди, з`ясувавши чи підлягали перевірці відповідно до звернення особи (заявника) питання, які були предметом перевірки, тобто чи висловлювала ця особа у зверненні про необхідність проведення перевірки питань, які були предметом перевірки, дійшли висновку про те, що питання перевірки охорони та використання вод було зазначено у направленні, а звернення ОСОБА_1 містить у собі посилання на порушення технології очистки стічних вод.
Щодо посилань позивача на невідповідність акта № 24 вимогам наказу Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 26.11.2019 № 450, оскільки в ньому відсутні інші обов`язкові додатки ніж Додаток №1 та Додаток №2.
Так, наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 26.11.2019 № 450 затверджено Уніфіковану форму акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю), щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Вказаною формою передбачено 10 додатків до акта.
Як вбачається з матеріалів справи, відповідачем було сформовано Додаток №1, в якому визначено перелік питань щодо проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог законодавства про охорону атмосферного повітря та Додаток №2, в якому визначено перелік питань щодо проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог законодавства про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів.
Таким чином, відповідачем були сформовані Додатки до акта у відповідності до предмету перевірки. Інші питання, які передбачені Додатками до акта перевірки № 3-10 контролюючим органом не досліджувались, що виключає обов`язок складання відповідних додатків до акта перевірки.
Обґрунтовуючи протиправність дій посадових осіб контролюючого органу та спірного припису, позивач зазначав про порушення представниками відповідача вимог чинного законодавства в частині відбору, транспортування, консервації, зберігання та передачі проб для подальшого аналізу.
Так, оскільки хлорування є одним із ступенів очищення зворотних вод - знезараження, відбір проб повинен був здійснюватися після хлорування, у Колодязі № 27, який є контрольною точкою відбору проб на аналіз якості зворотних вод в Азовське море відповідно до пункту 5.8.1 Технологічного регламенту на експлуатацію споруд біологічної очистки стоків м. Маріуполя (далі - Технологічний регламент), а не у камері «Б». Зауважував, що контрольні зразки проб не опечатані печаткою підприємства, не скріплені підписами виконавців відбору проб та представників підприємства, що підтверджується п. 5 Акта від 02 червня 2020 року. Пластикова посудина для відбору проб № 3 мала залишки невідомої речовини. Акт відбору проб складений з порушенням законодавства та, як наслідок і протокол вимірювань показників представниками складу та властивостей вод.
Суди зазначити, що КНД 211.1.0.009-94. «Гідросфера. Відбір проб для визначення складу і властивостей стічних та технологічних вод» встановлює загальні вимоги до відбору проб з метою подальшого визначення хімічних та фізичних показників складу та властивостей вод.
Відповідно до п. 9.1 (КНД) 211.1.0.009-94 «Гідросфера. Відбір проб для визначення складу і властивостей стічних та технологічних вод», на відібрану пробу (проби) складається супровідний документ (акт, паспорт), в якому має бути наведена така інформація:
- номер посудини (проби);
- назва проби, мета відбору;
- вид проби (разова або об`єднана) із зазначенням способу усереднення;
- спосіб відбору;
- пункт та місце відбору;
- дані про обробку проби (фільтрування, відстоювання, консервування тощо);
- дата, час та відомості про особу (осіб), яка відібрала пробу.
Як встановлено судами та підтверджено матеріалами справи, акт відбору проби містить всю інформацію, що передбачена положеннями КНД 211.1.0.009-94 та додатком 16 до наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 19 квітня 2013 року № 179, в тому числі спосіб відбору та дані про обробку проби. Акт відбору підписаний виконавцем відбору проб та уповноваженою особою підприємства, не містить зауважень щодо стану проб і записів.
Суди обґрунтовано не прийняли до уваги посилання позивача на невідповідність акта відбору проб нормам чинного законодавства, у зв`язку з відсутністю в ньому у пункті 5 відомостей про скріплення печаткою контрольних зразків проб.
Як вбачається з акта та встановлено судами під час розгляду справи, відбір контрольних зразків проб, який ініціюється представниками підприємства задля передачі проб в незалежну лабораторію, не здійснювався. Із зазначених підстав неприйнятими є також посилання позивача на відсутність відомостей щодо передачі відібраних проб до лабораторії (п. 5.2 акта), оскільки зазначений пункт відображає інформацію щодо передачі саме контрольних зразків проб.
Підпунктом 3.2.4.1 пункту 3.2.4 ДСТУ ISO 5667-3-2001 встановлено, що просте охолоджування (у льоді, що розтає, або в холодильнику за температури від 2 до 5° С) і зберігання проби в темному місці, у більшості випадків є достатнім для консервування проби на період транспортування у лабораторію і відносно короткий період до початку аналізування. Охолодження не можна застосовувати для довгих термінів зберігання, особливо у випадку з пробами стічних вод.
Відтак, суди обґрунтовано погодилися із доводами відповідача про те, що за умови початку проведення вимірювання в день доставки проб такі проби вод обов`язкового консервування та охолодження не потребували, а тому судом не приймаються посилання позивача на порушення відповідачем температурного режиму під час зберігання, транспортування та передачі проб для подальшого аналізу.
Крім того, акт - це документ, який підтверджує факти, події, вчинки, пов`язані з діяльністю установ, підприємств, організацій та окремих осіб.
Акт вважається прийнятим і набуває чинності після підписання його всіма членами комісії або всіма особами, які брали участь в його складенні. Особа (яка виступає як представник підприємства), яка не погоджується зі змістом акта, має право його підписати з обумовленням своїх зауважень та заперечень.
В цьому випадку акт відбору підписаний виконавцем відбору проб та уповноваженою особою підприємства, не містить зауважень щодо стану проб і записів.
Крім того, під час розгляду справи судами встановлено та підтверджено дослідженим у судовому засіданні відеозаписом, що представниками позивача не було здійснено зауважень щодо відібрання представником контролюючого органу проб у камері «Б», акт відбору проб також не містить зауважень щодо місця відбору проб.
Враховуючи наведене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку, що підписавши акт без будь-яких зауважень, уповноважена від підприємства особа погодилась із вказаними у ньому даними.
Суди попередніх інстанцій слушно послалися на постанову Верховного Суду, прийняту у складі колегії суддів Касаційного господарського суду у справі № 904/8186/16 від 02.05.2018.
Посилання позивача на відсутність у протоколі вимірювань від 04 червня 2020 року часу приймання проб та умов їх зберігання до проведення дослідження суди обґрунтовано не взяли до уваги, оскільки встановлена Додатком 13 до наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 19 квітня 2013 року № 179 форма не передбачає внесення такої інформації.
Для всебічного з`ясування всіх обставин по справі судом допитано свідків: ОСОБА_6 та ОСОБА_2 .
Свідок ОСОБА_6 , яка працює на посаді начальника відділу інструментально-лабораторного контролю №1 Інспекції зазначила, що виконувала вимірювання показників складу та властивостей вод відповідно до акта відбору проб від 02 червня 2020 року № 14. Пояснила, що проби надійшли до лабораторії 02 червня 2020 року, приблизно о 15 годині, в охолодженому ізотермічному контейнері. В той же день були проведені лабораторні дослідження та 04 червня 2020 складено відповідний протокол.
Свідок ОСОБА_2 , який працює на посаді начальника відділу державного екологічного нагляду (контролю) водних ресурсів та морського середовища Інспекції пояснив, що відбір проб був проведений ним особисто у камері «Б». Проведення відбору проб у цьому місці не заперечувалось представниками підприємства. Також свідок зазначив, що всередині тари для відбору проб № 3 не було залишків невідомої речовини.
Під час розгляду справи, судами було досліджено відеозапис відбору проб, з якого вбачається, що дно тари для відбору проб №3 не містило залишків невідомої речовини, а лише було іншого кольору.
Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що відбір проб було проведено у відповідності до вимог законодавства, акт відбору проб від 02 червня 2020 року № 14 відповідає вимогам пункту 9.1. КНД 211.1.0.009-94 «Гідросфера. Відбір проб для визначення складу і властивостей стічних та технологічних вод», а протокол вимірювань № 14 від 02 червня 2020 року є доказом наднормативного скиду забруднюючих речовин позивачем.
Щодо посилань позивача на те, що відповідач помилково тлумачить факт перевищення ГДК для водних об`єктів комунально-побутового водокористування та встановлені показники є допустимою концентрацією. Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили таке.
Відповідно до частини першої статті 41 Водного кодексу України скидання у водні об`єкти речовин, для яких не встановлено нормативи екологічної безпеки водокористування та нормативи гранично допустимого скидання, забороняється.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 44 Водного кодексу України водокористувачі зобов`язані дотримувати встановлених нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин та встановлених лімітів забору води, лімітів використання води та лімітів скидання забруднюючих речовин, а також санітарних та інших вимог щодо впорядкування своєї території.
Згідно з пунктом 2.1 Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, затверджено наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 20 липня 2009 року № 389 (далі - Методика), наднормативними скидами забруднюючих речовин у водний об`єкт з перевищенням ГДС вважаються:
скиди зі зворотними водами забруднюючих речовин з перевищенням встановлених нормативів ГДС, що підлягають нормуванню згідно із законодавством, або таких, що не підлягають нормуванню згідно із законодавством;
скиди забруднюючих речовин внаслідок порушення регламенту санкціонованого скиду зворотних вод з перевищенням за окремими показниками нормативів ГДС регламенту;
скиди забруднюючих речовин внаслідок аварійного скиду зворотних вод;
самовільний скид зворотних вод без дозволу на спеціальне водокористування.
Пунктом 2.3 Методики, при визначенні наднормативних скидів забруднюючих речовин у водний об`єкт зі зворотними водами використовуються результати інструментально-лабораторних вимірювань лабораторій, які атестовані на право проведення відповідних інструментально-лабораторних вимірювань, або розрахункові методи.
Відповідно до протоколу вимірювань від 04 червня 2020 року результати вимірювань по залізу загальному становлять - 0,342, нітритам - 1,14, нітратам - 164,5, фосфатам - 13,5. При цьому, відповідно до дозволу на спеціальне водокористування від 10 січня 2020 року №5/ДН/49д-20 у Випуску № 1 у Азовське море; категорія зворотних (стічних) вод - господарсько-побутові; виробничі; поверхневі (дощові та талі) у межах с. Рибацьке Мангушського району Донецької області гранично допустимі концентрації щодо нітратів - 85, нітритів - 1, фосфатів - 9,5, заліза загального - 0,25.
Таким чином, показники вимірювань відповідно до протоколу від 04 червня 2020 року значно перевищують гранично допустимі норми, що визначені дозволом, а тому акт від 05 червня 2020 року № 24 підтверджує факт скиду понаднормово забруднених стічних вод. Доказів, які б спростовували наведені у акті порушення умов скидання зворотних вод у водні об`єкти, до суду не надано.
Крім того, як зазначили суди, рішенням Господарського суду Донецької області від 29 грудня 2020 року у справі № 905/1672/20, яке набрало чинності відповідно до постанови Східного апеляційного господарського суду від 19 квітня 2021 року встановлено факт здійснення позивачем скиду виробничих стічних вод в Азовське море, з концентрацією забруднюючих речовин, яка перевищує встановлені норми, передбачені дозволом на спеціальне водокористування, зокрема, відповідно до акта перевірки №24 від 05.06.2020, акта відбору проб вод №14 від 02.06.2020 та протоколу №14 вимірювань показників скиду та властивостей вод від 04.06.2020.
З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій ретельно дослідили зібрані у справі докази, надали їм належну оцінку та дійшли обґрунтованого висновку про правомірність дій контролюючого органу під час проведення заходу державного нагляду щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, та, як наслідок, про правомірність спірного припису.
До того ж суди слушно зауважили, що оскаржуваний припис містить 8 вимог, проте, оскаржуючи припис у цілому, позивач навів обґрунтування лише щодо одної з них.
Доводи касаційної скарги не містять належних та обґрунтованих міркувань, які б спростовували наведені висновки судів. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.
В аспекті наведеного слід також зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
Керуючись статтями 343 349 350 355 356 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Комунального підприємства «Маріупольводоканал» залишити без задоволення, а рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 квітня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року - без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді : С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець