№ 210/3268/15-а

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 лютого 2020 року

Київ

справа №210/3268/15-а

адміністративне провадження №К/9901/12153/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 на постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 17 вересня 2015 року (суддя Чайкіна О.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року (судді Сафронова С.В., Поплавський В.Ю., Чепурнов Д.В.) у справі № 210/3268/15-а за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 до Виконавчого комітету Криворізької міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачів: ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 , ОСОБА_32 , ОСОБА_33 , ОСОБА_34 , ОСОБА_35 , ОСОБА_36 , ОСОБА_37 , ОСОБА_38 , ОСОБА_39 , ОСОБА_40 , ОСОБА_41 , ОСОБА_42 , ОСОБА_43 , ОСОБА_44 , ОСОБА_45 , ОСОБА_46 , ОСОБА_47 , ОСОБА_48 , ОСОБА_49 , ОСОБА_50 , ОСОБА_51 , ОСОБА_52 , ОСОБА_53 , ОСОБА_54 , ОСОБА_55 , ОСОБА_56 , ОСОБА_57 , ОСОБА_58 , ОСОБА_59 , ОСОБА_60 , ОСОБА_61 , ОСОБА_62 , ОСОБА_63 , ОСОБА_64 , ОСОБА_65 , ОСОБА_66 , ОСОБА_67 , ОСОБА_68 , ОСОБА_69 , ОСОБА_70 , ОСОБА_71 , ОСОБА_72 , ОСОБА_73 , ОСОБА_74 , ОСОБА_75 , ОСОБА_76 , ОСОБА_77 , ОСОБА_78 , ОСОБА_79 , ОСОБА_80 , ОСОБА_81 , ОСОБА_65 , ОСОБА_62 , ОСОБА_82 , ОСОБА_83 , ОСОБА_84 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Відділ транспорту і зв`язку виконавчого комітету Криворізької міської ради, Публічне акціонерне товариство «Дніпропетровське автотранспортне підприємство 11205», Приватне підприємство «Одіум-Престиж», Публічне акціонерне товариство «Північтранс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Приват-Автотранс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Приваттранс», ФОП ОСОБА_85 , ФОП ОСОБА_86 , ФОП ОСОБА_87 , ФОП ОСОБА_88 , ФОП ОСОБА_89 , ФОП ОСОБА_90 , ФОП ОСОБА_91 , ФОП ОСОБА_92 , ФОП ОСОБА_93 , ФОП ОСОБА_94 , ФОП ОСОБА_95 , ФОП ОСОБА_96 , ФОП ОСОБА_97 , ФОП ОСОБА_98 , ФОП ОСОБА_99 , ФОП ОСОБА_100 , ФОП ОСОБА_101 , ФОП ОСОБА_102 , ФОП ОСОБА_103 , ФОП ОСОБА_104 , ФОП ОСОБА_105 , ФОП ОСОБА_106 , ФОП ОСОБА_107 , ФОП ОСОБА_108 , ФОП ОСОБА_109 , ФОП ОСОБА_110 , ФОП ОСОБА_111 , ФОП ОСОБА_112 , ФОП ОСОБА_113 , ФОП ОСОБА_114 , ФОП ОСОБА_115 , ФОП ОСОБА_116 , ФОП ОСОБА_117 , ФОП ОСОБА_118 , ФОП ОСОБА_119 , ФОП ОСОБА_120 , ФОП ОСОБА_121 , ФОП ОСОБА_122 , ФОП ОСОБА_123 , ФОП ОСОБА_124 , ФОП ОСОБА_125 , ФОП ОСОБА_126 , ФОП ОСОБА_127 , ФОП ОСОБА_128 , ФОП ОСОБА_129 , ФОП ОСОБА_130 , ФОП ОСОБА_131 , ФОП ОСОБА_132 , ФОП ОСОБА_133 , ФОП ОСОБА_134 , ФОП ОСОБА_135 , ФОП ОСОБА_136 , ФОП ОСОБА_137 , ФОП ОСОБА_138 , ФОП ОСОБА_139 , ФОП ОСОБА_140 , ФОП ОСОБА_141 , ФОП ОСОБА_142 , ФОП ОСОБА_143 , ФОП ОСОБА_144 , ФОП ОСОБА_145 , ФОП ОСОБА_146 , ФОП ОСОБА_147 , ФОП ОСОБА_148 , ФОП ОСОБА_149 , ФОП ОСОБА_150 , ФОП ОСОБА_151 , ФОП ОСОБА_152 , ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_153 , про визнання протиправними та скасування рішень,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У липні 2015 року позивачі звернулися до Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області з позовом до Виконавчого комітету Криворізької міської ради (далі - Виконком; відповідач) про визнання протиправними та скасування рішень від 17 червня 2015 року:

- № 267 «Про встановлення в місті Кривому Розі тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які обслуговуються Публічним акціонерним товариством «Дніпропетровське АТП 11205»;

- № 268 «Про встановлення в місті Кривому Розі тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які обслуговуються Приватним підприємством «Одіум- Престиж»;

- № 269 «Про встановлення в місті Кривому Розі тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які обслуговуються Публічним акціонерним товариством «Північтранс»;

- № 270 «Про встановлення в місті Кривому Розі тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які обслуговуються Товариством з обмеженою відповідальністю «Приват-Автотранс»;

- № 271 «Про встановлення в місті Кривому Розі тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які обслуговуються Товариством з обмеженою відповідальністю «Приваттранс»;

- № 272 «Про встановлення в місті Кривому Розі тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які обслуговуються фізичними особами-підприємцями».

Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідач збільшив вартість проїзду на міських автобусних маршрутах загального користування, яка сплачується позивачами на користь приватних перевізників, не маючи на це жодної компетенції (повноважень). В порушення норм Конституції України та Закону України «Про доступ до публічної інформації» відповідач не оприлюднив проекти оскаржуваних рішень, план проведення та порядок денний засідання, яке відбулося 17 червня 2015 року, тим самим не проінформував жителів міста Кривого Рогу про можливе прийняття рішення про підвищення тарифів на послуги з перевезення пасажирів. З огляду на це, позивачі вважають, що спірні рішення прийняті не у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Дзержинський районний суд м. Кривого Рогу Дніпропетровської області постановою від 17 вересня 2015 року позовні вимоги задовольнив. Визнав протиправними та нечинними рішення Виконкому від 17 червня 2015 року № 267 - 272. Стягнув з місцевого бюджету м. Кривого Рогу Дніпропетровської області на користь ОСОБА_2 судові витрати зі сплати судового збору в сумі 73,08 грн. Зобов`язав Виконком невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення у виданні, в якому було офіційно оприлюднені рішення від 17 червня 2015 року № 267 - 272.

Додатковою постановою від 27 жовтня 2015 року Дзержинський районний суд м. Кривого Рогу Дніпропетровської області відмовив у задоволенні позовних вимог про скасування рішень Виконкому від 17 червня 2015 року № 267 - 272.

Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 17 вересня 2015 року залишено без змін.

Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправними та нечинними рішень відповідача від 17 червня 2015 року № 267 - 272, суд першої інстанції, посилаючись на положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та враховуючи Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року за № 7-рп/2009, дійшов висновку, що спірні рішення Виконкому відповідають визначеним статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» ознакам регуляторного акта, оскільки стосуються невизначеного кола осіб, установлюють обов`язковий тариф з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування. З огляду на це, передумовою прийняття таких рішень є законодавчо визначена процедура їх підготовки та попереднього оприлюднення. Однак, відповідачем таку процедуру не дотримано, що позбавило права користувачів автомобільних послуг - пасажирів на участь у процесі прийняття рішення.

Приймаючи додаткову постанову, Дзержинський районний суд м. Кривого Рогу Дніпропетровської області виходив з того, що задовольняючи позов, суд обрав належним способом захисту порушеного права - визнання нечинними оскаржуваних позивачами рішень, унаслідок чого щодо однієї із позовних вимог, з приводу якої досліджувалися докази, не ухвалено рішення.

Суд дійшов висновку про необхідність відмовити в задоволенні позовних вимог про скасування оскаржуваних рішень Виконкому з огляду на приписи статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), за змістом якої у разі задоволення позову про визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень чи його окремих положень суд повинен зазначити про це в судовому рішенні та одночасно застосувати один із установлених законом способів захисту порушеного права - про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень. Відтак, судом першої інстанції обрано спосіб захисту порушеного права шляхом визнання протиправними та нечинними оскаржуваних рішень Виконкому.

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд погодився з такими висновками місцевого адміністративного суду та зазначив, що адміністративний акт, який стосується великої кількості осіб, має прийматися по завершенню «процедури участі» з належним інформуванням зацікавлених осіб, з наданням доступу до всіх наявних факторів, з яким пов`язано прийняття рішення з належним доведенням акта до відома громадян. Проте, жодних дій з цього приводу відповідачем не вчинялось та доказів інформування населення суду не надано, що свідчить про неврахування прав зацікавлених осіб (пасажирів) на участь у прийнятті оскаржуваних у цій справі рішень.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

На постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 17 вересня 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року ФОП ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Аргументи скаржника полягають у тому, що судові рішення прийняті без урахування всіх обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, треті особи не мали можливості скористатися своїми процесуальними правами щодо надання пояснень по справі. Скаржник зазначає, що суд першої інстанції самостійно залучив його до участі в справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, але в судове засідання ні до суду першої інстанції, ні до суду апеляційної інстанції його не викликали.

По суті спору вказує, що спірні рішення Виконкому приймались на підставі розрахунків, виконаних у відповідності до Методики розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту. Проекти цих рішень пройшли визначену чинним законодавством відповідну процедуру оприлюднення та прийняття, і стосуються безпосередньо інтересів конкретних перевізників. Вважає, що судами безпідставно не взято до уваги листи Державної регуляторної служби України, в яких надано чітке роз`яснення, що проекти спірних рішень Виконкому не є регуляторними актами, тому їх прийняття не потребує реалізації процедури, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Скаржник зазначає, що внаслідок прийняття оскаржуваних судових рішень, якими фактично були змінені тарифи на транспортні пасажирські перевезення у м. Кривий Ріг у сторону значного зменшення, його підприємницька діяльність є нерентабельною та щоденно зазнає збитків.

У запереченнях на касаційну скаргу представник позивачів - адвокат Стригунова Г.І. зазначає, що в силу положень частини 6 статті 171 КАС України скаржник був належним чином повідомлений про судовий розгляд справи шляхом опублікування оголошення в газеті «Червоний Гірник» та в криворізькому щотижневику «Домашняя газета», проте до суду не з`явився та свого представника не направив. Отже, судами попередніх інстанцій не порушено норми процесуального права, на які посилається скаржник. Вважає, що посилання скаржника на свою обізнаність щодо фактичних обставин прийняття спірних рішень відповідача є безпідставними, оскільки він не був присутній на засідання Виконкому 17 червня 2015 року. Так само є необґрунтованими посилання скаржника на те, що оскаржуваними судовими рішення фактично були змінені тарифи на транспортні послуги в м. Кривому Розі, оскільки з мотивувальної частини постанови суду першої інстанції видно, що суд не вдавався до оцінки правомірності формування тарифів, так як такі вимоги позивачами заявлені не були.

На думку представника позивачів, суди першої та апеляційної інстанцій правильно встановили, що спірні рішення Виконкому є регуляторними актами та повинні пройти визначену Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедуру оприлюднення. Однак відповідач, усупереч норм чинного законодавства, прийняв зазначені рішення не тільки без відома та обговорення з територіальною громадою, а й без обговорення та перевірки поданих перевізниками розрахунків на засіданні Виконкому. Більше того, розробником проектів спірних рішень відповідача є неуповноважений виконавчий орган місцевого самоврядування, як-то відділ транспорту і зв`язку Виконкому.

За таких мотивів, представник позивачів - адвокат Стригунова Г.І. просить касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 квітня 2016 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ФОП ОСОБА_1

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.

На підставі підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції Закону № 2147-VIII касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1 передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Білоус О.В. (суддя-доповідач), Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 лютого 2018 року задоволено заяви суддів Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г. про самовідвід. Матеріали касаційної скарги ФОП ОСОБА_1 передано для визначення складу суду.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Стародуб О.П. (суддя-доповідач), Анцупова Т.О., Кравчук В.М.

14 січня 2020 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 14 січня 2020 року № 49/0/78-20, у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33), що унеможливлює участь судді-доповідача Стародуба О.П. у розгляді справи, визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.

Ухвалою від 10 лютого 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

17 червня 2015 року Виконком, розглянувши заяви ПАТ «Дніпропетровське АТП 11205», ПП «Одіум- Престиж», ПАТ «Північтранс», ТОВ «Приват-Автотранс», ТОВ «Приваттранс» та фізичних осіб-підприємців, а також розрахунки, здійснені відповідно до Методики розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту, затвердженої наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 17 листопада 2009 року № 1175, прийняв рішення № 267 - 272, якими встановив у місті Кривому Розі тарифи на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які обслуговуються зазначеними вище особами, на одного пасажира.

Прийняттю таких рішень, передували письмові звернення суб`єктів господарювання з наданням розрахункових матеріалів щодо необхідності збільшення тарифу на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування. Метою прийняття таких рішень було покращення якості та безпеки надання послуг, підтримання в належному стані автотранспортного парку.

Разом з тим, судами встановлено, що відповідач у визначений чинним законодавством спосіб, ні повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, ні проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу не оприлюднював, що має наслідком порушення принципу прозорості та врахування громадської думки та тягне порушення прав громадян - мешканців м. Кривого Рогу.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.

Для правильного вирішення публічно-правого спору, предметом оскарження в якому є рішення суб`єкта владних повноважень, обов`язковим є перевірка такого рішення на відповідність критеріям, визначеним у частині третій статті 2 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), а саме чи прийняте (вчинене) таке рішення: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно із частиною третьою статті 5 Закону України від 05 квітня 2001 року № 2344-III «Про автомобільний транспорт» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державне регулювання та контроль у сфері автомобільного транспорту реалізується шляхом проведення центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування економічної, тарифної, науково-технічної та соціальної політики, ліцензування, стандартизації та сертифікації на автомобільному транспорті, задоволення потреб автомобільного транспорту в паливно-енергетичних і матеріально-технічних ресурсах і транспортних засобах.

Відповідно до підпункту 2 пункту «а» статті 28 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів міських рад належить встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованої постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

За підпунктом 12 пункту «а» частини першої статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку належить залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв`язку.

Отже, вирішення питань про встановлення тарифів, зокрема, на транспорті послуги та залучення підприємств до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту є виключною компетенцією виконавчих органів міських рад.

Як слідує з матеріалів справи, відповідач не заперечував стосовно того, що оскаржувані рішення про встановлення тарифів від 17 червня 2015 року були прийняті без дотримання визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедури, оскільки, на думку Виконкому, дані рішення не є регуляторними актами.

За статтею 1 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 1160-IV) регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Таким чином законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; 2) встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

В аспекті зазначеного висновується, що рішення відповідача про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування від 17 червня 2015 року є регуляторними актами.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 591/6936/15-а та від 21 грудня 2018 року у справі № 591/1335/15-а.

За таких обставин суди першої та апеляційної інстанцій правильно визначили правову природу оскаржуваних у цій справі рішень Виконкому.

При цьому, Суд вважає безпідставними посилання відповідача в обґрунтування свої позиції на лист Державної регуляторної служби України від 17 червня 2015 року № 4166/0/20-15 «Про надання роз`яснення», оскільки листи - це службова кореспонденція, вони не є нормативно-правовими актами, можуть мати лише роз`яснювальний, інформаційний та рекомендаційний характер.

За наведеним у статті 1 Закону № 1160-IV визначенням регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Положеннями статті 8 Закону № 1160-IV передбачено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій. Аналіз регуляторного впливу підписується розробником проекту регуляторного акта, а в разі якщо розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація - керівником цього органу, установи чи організації.

Відповідно до частини першої статті 14 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов`язані, зокрема, оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами.

За правилами пункту 2 частини першої статті 15 названого Закону розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття (частина третя статті 15 цього Закону).

Згідно із статтею 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Статтею 13 Закону № 1160-IV установлені способи оприлюднення документів, підготовлених у процесі здійснення регуляторної діяльності. Зокрема, план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Зазначені законодавчі приписи також відображені у Регламенті Виконкому, затвердженого рішенням від 14 серпня 2013 року № 285 (далі - Регламент).

Так, за пунктом 4.22 Регламенту проект рішення виконавчого комітету міської ради регуляторного характеру не може бути прийнятий для розгляду виконавчим комітетом міської ради, якщо відсутній аналіз регуляторного впливу або проект регуляторного акта не було оприлюднено. Оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання пропозицій і зауважень, забезпечення прозорості регуляторного процесу, підвищення ефективності регуляторних актів проводиться до їх унесення на розгляд виконавчого комітету міської ради. Оприлюднення проектів регуляторних актів з аналізом регуляторного впливу після отримання позитивних висновків управління розвитку підприємництва, міської (галузевої) ради з питань розвитку підприємництва (висновок) здійснюється в такий спосіб: - у Криворізькій міській комунальній газеті «Червоний гірник» та на офіційному веб-сайті виконкому Криворізької міської ради в мережі Інтернет публікується повідомлення про оприлюднення проекту РА; - не пізніше ніж через 5 робочих днів там же оприлюднюється проект регуляторного акта з аналізом регуляторного впливу, про що комунальне підприємство телерадіокомпанія «Рудана» інформує населення.

Системний аналіз наведених норм свідчить, що прийняттю регуляторного акта передує відповідна законодавчо визначена процедура, яка включає в себе, з-поміж іншого, оприлюднення плану діяльності регуляторного органу, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу.

В силу частини першої статті 36 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: 1) відсутній аналіз регуляторного впливу; 2) проект регуляторного акта не був оприлюднений.

Як зазначалося вище, проекти спірних рішень відповідача від 17 червня 2015 року № 267 - 272, які є регуляторними актами, оприлюднені не були.

Це свідчить про порушення відповідачем одного із основних принципів державної регуляторної політики України, визначених у статті 4 Закону № 1160-IV, а саме принципу прозорості та врахування громадської думки, який полягає у відкритості для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковому розгляді регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковості та своєчасності доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Тож ураховуючи, що відповідачем не дотримано законодавчо визначеної процедури оприлюднення спірних рішень про встановлення тарифів, які є регуляторними актами, прийняття цих рішень було неможливе з огляду на приписи статті 36 Закону № 1160-IV, що правильно встановлено судами попередніх інстанцій.

Крім того, пунктом 2.2 Регламенту визначено, що планування роботи виконавчого комітету, відділів, управлінь та інших виконавчих органів міської ради з підготовки проектів регуляторних актів (надалі - РА) здійснюється відповідно до Законів України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про місцеве самоврядування в Україні» і містяться в окремому плані.

Проекти рішень щодо планів роботи виконавчого комітету міської ради розробляються управлінням організаційно-протокольної роботи, а з питань регуляторної діяльності - управлінням розвитку підприємництва (пункт 2.3 Регламенту).

Відповідно до пункту 2.9 Регламенту план діяльності виконавчого комітету міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на наступний календарний рік затверджується до 15 грудня кожного поточного року та готується за типовою формою (додаток 3).

Пропозиції до плану РА, узгоджені із заступниками міського голови, керуючою справами виконкому відповідно до розподілу обов`язків, подаються розробниками проектів рішень не пізніше 20 листопада поточного року до управління розвитку підприємництва, яке здійснює їх узагальнення та подає на затвердження виконавчого комітету не пізніше 15 грудня поточного року.

Затверджений план не пізніше 5-ти робочих днів зі дня затвердження документа оприлюднюється в Криворізькій міській комунальній газеті «Червоний гірник» та на офіційному веб-сайті виконкому Криворізької міської ради в мережі Інтернет, направляється до спеціально уповноваженого органу з питань реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

У разі виникнення необхідності підготовки рішення виконавчого комітету міської ради регуляторного характеру, не внесеного до плану, розробник готує пропозиції щодо внесення доповнення до плану діяльності виконавчого комітету та подає їх до управління розвитку підприємництва разом із графіком проведення робіт з регуляторної процедури щодо проекту, з включенням дати проведення публічних слухань, що узгоджені із заступником міського голови або керуючою справами виконкому відповідно до розподілу обов`язків.

Затверджені зміни оприлюднюються в той же спосіб та терміни, що й план.

Отже, діяльність Виконкому з підготовки проектів регуляторних актів визначається окремим планом роботи. Проекти рішень щодо планів роботи виконавчого комітету міської ради з питань регуляторної діяльності розробляються управлінням розвитку підприємництва. Затверджений план роботи виконавчого комітету міської ради з питань регуляторної діяльності не пізніше 5-ти робочих днів підлягає оприлюдненню у Криворізькій міській комунальній газеті «Червоний гірник» і на офіційному веб-сайті виконкому Криворізької міської ради в мережі Інтернет, та направляється до спеціально уповноваженого органу з питань реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Тобто, підготовка проектів регуляторних актів має ряд особливостей та здійснюється за окремим планом Виконкому.

Проте, матеріали справи не містять доказів наявності Плану роботи виконавчого комітету, відділів, управлінь та інших виконавчих органів Криворізької міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2015 рік. Розгляд зазначених питань не було передбачено й Планами роботи Виконкому на 2015 рік.

Зважаючи на обсяг установлених обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що порушення процедури прийняття оскаржуваних актів суб`єкта владних повноважень свідчить про їх протиправність та є достатньою підставою для скасування таких рішень.

В аспекті такого висновку за доцільне зазначити наступне.

За частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведені положення Основного Закону кореспондують з приписами Закону № 280/97-ВР, згідно з частиною третьою статті 24 якого органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

У Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Верховний Суд наголошує на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акта, проте, звертає увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Тобто, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Така правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 29 листопада 2019 року у справі № 359/7194/16-а.

У справі, що розглядається, установлено порушення відповідачем Конституції України та цілої низки законодавчих актів, зокрема, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про доступ до публічної інформації», а також Регламенту виконавчого комітету Криворізької міської ради, що зумовило порушення прав фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань брати участь у процесі прийняття рішень органів місцевого самоврядування.

Слід урахувати, що наведені вище законодавчі приписи не передбачають можливості прийняття регуляторних актів без їх оприлюднення, оскільки такий припис спрямований на забезпечення права особи на участь у процесі прийняття рішення суб`єктом владних повноважень та використання обсягу наданих прав, зокрема щодо надання зауважень та пропозицій.

Тому, Верховний Суд погоджується з позицією судів першої та апеляційної інстанцій, що зазначені процедурні порушення є такими, що істотно впливають на правомірність прийнятих відповідачем рішень від 17 червня 2015 року № 267 - 272.

Доводи касаційної скарги не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи та висновків судів не спростовують.

Стосовно посилань у касаційній скарзі про порушення судами норм процесуального права, то Суд вважає їх необґрунтованими, оскільки скаржник, як і решта третіх осіб, викликався до суду, що підтверджується наявним у матеріалах справи поштовим конвертом з відміткою «за закінченням терміну зберігання». Також у матеріалах справи міститься конверт з аналогічною відміткою, у якому скаржнику направлялась копія судового рішення.

З приводу тверджень скаржника стосовно того, що оскаржуваними судовими рішеннями фактично були змінені тарифи на пасажирські перевезення, то такі є безпідставними, оскільки при вирішення даної адміністративної справи судами не надавалася оцінка правомірності формування тарифів при прийнятті спірних рішень Виконкому, про що зазначено в самих судових рішеннях.

Беручи до уваги правильність та обґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій, колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення в цій справі відповідають нормам матеріального та процесуального права, а тому підстави для їх скасування чи зміни відсутні.

На підставі пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 460-IX та статтями 341 343 349 350 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 17 вересня 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк ,

Судді Верховного Суду