ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 березня 2023 року
м. Київ
справа №223/564/17
адміністративне провадження № К/9901/49022/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Кравчука В.М., Бучик А.Ю.,
розглянувши в порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 223/564/17
за позовом керівника Волноваської місцевої прокуратури в Донецькій області до Вугледарської міської ради Донецької області про визнання пунктів рішення незаконним та його скасування, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Вугледарської міської ради Донецької області на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року (головуючий-суддя Сіваченко І.В., судді: Шишов О.О., Сухарько К.Г.),
в с т а н о в и в :
У серпні 2018 року позивач звернувся до суду з даним позовом, обґрунтовуючи його тим, що рішенням Вугледарської міської ради Донецької області від 23 вересня 2016 року №7/8-16 «Про передачу функцій з утримання об`єктів благоустрою міста та надання послуг з вивезення твердих побутових відходів новоствореному комунальному підприємству «Благоустрій» Вугледарської міської ради» до Комунального підприємства «Благоустрій» передано функції з утримання об`єктів благоустрою та визнано виконавцем послуг з вивезення твердих побутових відходів для всіх категорій споживачів з 01 жовтня 2016 року. Посилаючись на те, що вказане рішення міської ради прийнято з порушенням вимог чинного законодавства, а саме без проведення конкурсу, що суперечить вимогам законів України «Про місцеве самоврядування», «Про відходи», «Про житлово-комунальні послуги» та інших нормативно-правових актів, та призводить до недопущення конкуренції на ринку внаслідок відсутності можливості інших учасників ринку виборювати право на надання зазначених послуг, позивач просив суд визнати незаконними та скасувати пункти 1, 2 рішення Вугледарської міської ради Донецької області від 23 вересня 2016 року №7/8-16, а також вирішити питання про стягнення судового збору.
Постановою Вугледарського міського суду Донецької області від 18 грудня 2017 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
Постанова мотивована тим, що Законом України від 06 вересня 2005 року № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» передбачено необхідність проведення конкурсу з визначення виконавця послуг з вивезення побутових відходів за виключенням створення органом місцевого самоврядування підприємства для надання таких послуг. Оскільки міською радою було створено КП «Благоустрій», якому передано функції з утримання об`єктів благоустрою та визнано виконавцем послуг з вивезення твердих побутових відходів для всіх категорій споживачів, суд першої інстанції дійшов висновку про прийняття оскаржуваного рішення в межах наданих повноважень.
Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року постанову суду першої інстанції скасовано та прийнято нову про часткове задоволення позову.
Визнано протиправним та скасовано п. 1 рішення Вугледарської міської ради №7/8-16 від 23.09.2016 «Про передачу функцій з утримання об`єктів благоустрою міста та надання послуг з вивезення твердих побутових відходів новоствореному комунальному підприємству «Благоустрій» Вугледарської міської ради» в частині передання функцій з надання послуг з вивезення твердих побутових відходів новоствореному комунальному підприємству «Благоустрій» Вугледарської міської ради.
Визнано протиправним та скасовано п. 2 рішення Вугледарської міської ради №7/8-16 від 23.09.2016 «Про передачу функцій з утримання об`єктів благоустрою міста та надання послуг з вивезення твердих побутових відходів новоствореному комунальному підприємству «Благоустрій» Вугледарської міської ради» в частині визнання комунального підприємства «Благоустрій» Вуглерадарськї міської ради виконавцем послуг з вивезення твердих побутових відходів для всіх категорій споживачів.
В іншій частині позову відмовлено.
Вирішуючи спір, апеляційний суд виходив з того, що збирання та перевезення побутових відходів здійснюється юридичною особою, яка уповноважена на це органом місцевого самоврядування, на конкурсних засадах, однак Вугледарська міська рада в порушення чинного законодавства, не провівши конкурс на визначення виконавців послуг з вивезення побутових відходів у м. Вугледар, передала КП «Благоустрій» відповідні функції з порушенням конкурентних засад.
Також апеляційний суд зазначив, що Закон України «Про житлово-комунальні послуги» встановлює загальний порядок надання усіх комунальних послуг, натомість спеціальний порядок надання послуг з вивезення побутових відходів встановлено Законом України «Про відходи» та Порядком проведення конкурсу на надання послуг з вивезення побутових відходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2011 року № 1173.
Дійшовши висновку про необхідність скасування рішення міської ради, апеляційний суд , з посиланням на пункт 2 частини 2 статті 245 КАС України, вказав, що рішення суб`єкта владних повноважень втрачає чинність з моменту набрання судовим рішенням законної сили лише на майбутнє, а тому позов задовольнив частково.
Не погоджуючись з постановою апеляційної інстанцій та вважаючи її такою, що прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, Вугледарська міська рада подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Доводи касаційної скарги обґрунтовані тим, що апеляційним судом помилково застосовано до спірних правовідносин положення ч. 2 ст. 4 Закону України «Про захист економічної конкуренції» від 11 січня 2001 року № 2210-ІІІ, оскільки будь-якого іншого підприємства, яке б надавало послуги з вивезення твердих побутових відходів у місті Вугледар, немає. Апеляційним судом залишено поза увагою, що рішенням виконавчого комітету Вугледарської міської ради від 17 серпня 2011 року № 277 зі складу послуг з утримання будинків і споруд і прибудинкових територій виключено послуги з вивезення побутових відходів, а тому відповідно до п. 3.4 наказу Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 25 квітня 2005 року № 60 «Про затвердження Порядку визначення виконавця житлово-комунальних послуг» виконавець таких послуг визначається відповідним органом місцевого самоврядування або його виконавчим органом. Тому спірним рішенням міської ради функції з утримання об`єктів благоустрою та надання послуг з вивезення твердих побутових відходів передано заснованому нею КП «Благоустрій», яке в порушення ст. 49 КАС України апеляційним судом не залучено до участі у справі у якості третьої особи.
Ухвалою Верховного Суду від 27 квітня 2018 року відкрито провадження у справі.
У відзиві на касаційну скаргу заступник прокуратура Донецької області просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану постанову апеляційного суду - без змін.
Суд, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов наступного висновку.
Апеляційним судом встановлено, що до прокуратури Донецької області 06 серпня 2017 року надійшла заява депутата Вугледарської міської ради Донецької області Кузьменко М.І. про те, що на підставі рішення Вугледарської міської ради від 23 вересня 2016 року функції з утримання об`єктів благоустрою міста та надання послуг з вивезення твердих побутових відходів новоствореному комунальному підприємству «Благоустрій» передано незаконно і завчасно без проведення необхідного конкурсу.
Також встановлено, що спірним рішенням міської ради КП «Благоустрій» передано дві функції ради: утримання об`єктів благоустрою та вивезення твердих побутових відходів. Прокурор оспорив зазначене рішення у частині передачі КП «Благоустрій» функцій з вивезення твердих побутових відходів та визнання його виконавцем цих послуг, оскільки не проведено відповідний конкурс.
З матеріалів справи вбачається, що рішенням Вугледарської міської ради від 29 червня 2016 року №7/5-13 створено комунальне підприємство з надання послуг з благоустрою та вивезення твердих побутових відходів «Благоустрій» Вугледарської міської ради» та затверджено статут даного підприємства (а.с.40-41) (далі - КП «Благоустрій»; Підприємство).
Статутом КП «Благоустрій» визначено, що власником і засновником підприємства є територіальна громада міста Вугледара Донецької області в особі Вугледарської міської ради. Все майно підприємства перебуває у комунальній власності територіальної громади міста Вугледара і закріплюється за підприємством на праві господарського відання. Основна діяльність підприємства спрямована на надання послуг по вивезенню твердо-побутових відходів підприємств, установ, організацій та населення міста Вугледара (а.с.42-54).
Спірним рішенням міської ради передано функції з утримання об`єктів благоустрою та надання послуг з вивезення твердих побутових відходів новоствореному КП «Благоустрій». Визнано останнє підприємством з утримання об`єктів благоустрою комунальної власності у місті Вугледарі та виконавцем послуг з вивезення твердих побутових відходів для всіх категорій споживачів з 01 жовтня 2016 року (а.с.9-22,57-58).
Листом Вугледарської міської ради від 13 липня 2017 року №02-2593-37/1 повідомлено заступника керівника Волноваської місцевої прокуратури Авдана Р.К., що у період 2016-2017 року конкурс з надання послуг з вивезення твердих побутових відходів на території міста Вугледара Донецької області не проводився через відсутність законних підстав для його проведення (а.с.23).
Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, представницьким органом місцевого самоврядування є виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
Приписи частини першої статті 10 вказаного Закону визначають, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
За правилами підпункту 1 пункту «а», підпунктів 1, 2, 5 пункту «б» статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад віднесено: управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; здійснення заходів щодо розширення та вдосконалення мережі підприємств житлово-комунального господарства, торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування, розвитку транспорту і зв`язку; здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, розвитку транспорту та зв`язку; здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування житлового фонду населення підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, розвитку транспорту, зв`язку, за технічним станом, використанням та утриманням інших об`єктів нерухомого майна усіх форм власності, за належними, безпечними і здоровими умовами праці на цих підприємствах і об`єктах, прийняття рішень про скасування даного ними дозволу на експлуатацію об`єктів нерухомого майна усіх форм власності, за належними, безпечними і здоровими умовами праці на цих підприємствах і об`єктах; прийняття рішень про скасування даного ними дозволу на експлуатацію об`єктів у разі порушення нормативно-правових актів з охорони праці, екологічних, санітарних правил, інших вимог законодавства, облік відповідно до закону житлового фонду, здійснення контролю за його використанням.
Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів визначаються Законом України від 06 вересня 2005 року № 2807-ІV «Про благоустрій населених пунктів» (далі - Закон № 2807-ІV).
Відповідно до статті 1 вказаного Закону благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
Згідно з частиною першою статті 5 Закону № 2807-ІV управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють, зокрема, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень.
За правилами частини першої статті 10 Закону №2807-ІV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить: 1) затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; 2) затвердження правил благоустрою територій населених пунктів; 3) створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб); 4) визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.
Приписи статті 13 Закону № 2807-ІV визначають, що до об`єктів благоустрою населених пунктів відносяться: 1) території загального користування: а) парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам`ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики; б) пам`ятки культурної та історичної спадщини; в) майдани, площі, бульвари, проспекти; г) вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки; ґ) пляжі; д) кладовища; е) інші території загального користування; 2) прибудинкові території; 3) території будівель та споруд інженерного захисту територій; 4) території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними території на умовах договору. До об`єктів благоустрою можуть належати також інші території в межах населеного пункту.
При цьому, згідно з частиною першою статті 15 вказаного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть утворювати підприємства для утримання об`єктів благоустрою державної та комунальної власності. У разі відсутності таких підприємств органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень визначають на конкурсних засадах відповідно до закону балансоутримувачів таких об`єктів.
Системний аналіз наведених норм у своєму взаємозв`язку дає підстави для висновку про те, що органи місцевого самоврядування наділені правом утворювати підприємства для утримання об`єктів благоустрою державної та комунальної власності. Разом з тим, у випадку відсутності таких підприємств балансоутримувачі вказаних об`єктів визначаються, зокрема, органами місцевого самоврядування у межах своїх повноважень виключно на конкурсних засадах, що узгоджується з правовим висновком викладеним у постанові Верховного Суду від 03 лютого 2021 року у справі № 320/5590/18.
Території загального користування, зокрема, вулиці, дороги, провулки, площі, парки, сади, сквери, прибудинкові території та інші території загального користування не є приватною власністю. Отже, на момент виникнення спірних правовідносин процедура визначення виконавця послуг з утримання об`єктів благоустрою була регламентована Законом № 2807-ІV, відповідно до якого визначення балансоутримувача здійснюється на конкурсних засадах.
Правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов`язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров`я людини на території України визначаються Законом України від 05 березня 1998 року № 187/98-ВР «Про відходи» (далі - Закон № 187/98-ВР в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до ч. ч. 1, 3 ст. 4 Закону № 187/98-ВР цей Закон регулює відносини, пов`язані з утворенням, збиранням і заготівлею, сортуванням, перевезенням, зберіганням, обробленням (переробленням), утилізацією, видаленням, знешкодженням та захороненням відходів, що утворюються в Україні, перевозяться через її територію, вивозяться з неї, а також з перевезенням, обробленням та утилізацією відходів, що ввозяться в Україну як вторинна сировина.
Особливості регулювання відносин щодо поводження з невловлюваними газоподібними речовинами, що викидаються безпосередньо у повітря, речовинами, що скидаються із стічними водами у водні об`єкти (крім тих, які акумулюються і підлягають вивезенню у спеціально відведені місця складування), радіоактивними відходами і речовинами, забрудненими ними, розкривними породами гірничодобувних підприємств, які за технологією зворотного відвалоутворення використовуються для закладення виробленого простору, металобрухтом, включаючи побічні продукти від виробництва та обробки чорних і кольорових металів та їх сплавів (шлаки, шлами та інше), а також вторинними матеріальними чи енергетичними ресурсами та іншими відходами визначаються відповідними законами.
Згідно ч. 3 ст. ст. 35-1 Закону № 187/98-ВР збирання та вивезення побутових відходів у межах певної території здійснюються юридичною особою, яка уповноважена на це органом місцевого самоврядування на конкурсних засадах у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, спеціально обладнаними для цього транспортними засобами.
На виконання статті 35-1 Закону N 187/98-ВР постановою Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2011 року № 1173 "Питання надання послуг з вивезення побутових відходів" було затверджено Порядок проведення конкурсу на надання послуг з вивезення побутових відходів (далі - Порядок № 1173), який визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з визначення виконавця послуг з вивезення побутових відходів на певній території населеного пункту.
Відповідно до п.4 Порядку №1173 підготовка та проведення конкурсу забезпечується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради або місцевою державною адміністрацією у разі делегування їй повноважень відповідними радами (далі - організатор конкурсу) у порядку, встановленому законом.
Згідно з п.4 Постанови Кабінету Міністрів України від 10 грудня 2008 року № 1070 "Про затвердження Правил надання послуг з вивезення побутових відходів" виконавець послуг визначається для об`єктів державної та комунальної власності - за результатом конкурсу.
Оскільки, діючим законодавством передбачено, що збирання та перевезення побутових відходів здійснюється юридичною особою, яка уповноважена на це органом місцевого самоврядування на конкурсних засадах, апеляційний суд вірно встановив, що Вугледарська міська рада, не провівши конкурс на визначення виконавців послуг з вивезення побутових відходів у м. Вугледар, передала відповідні функції КП «Благоустрій» без конкурентних засад. Також є правильним висновок апеляційного суду про те, що ч. 1 ст. 1 та ст. 13 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» від 24 червня 2004 року № 1875-IV встановлює загальний порядок надання усіх комунальних послуг, у той час, як передача функцій виконавця послуг з вивезення твердих побутових відходів здійснені всупереч вимог Закону України «Про відходи» та Порядку проведення конкурсу на надання послуг з вивезення побутових відходів.
Суб`єкти господарювання, органи влади, органи місцевого самоврядування, а також органи адміністративно-господарського управління та контролю зобов`язані сприяти розвитку конкуренції та не вчиняти будь-яких неправомірних дій, які можуть мати негативний вплив на конкуренцію (ч. 2 ст. 4 Закону України від 11.01.2001 № 2210-III «Про захист економічної конкуренції»).
Таким чином, рішення відповідача про передачу КП «Благоустрій» функцій з вивезення твердих побутових відходів та визнання його виконавцем цих послуг обґрунтовано визнано апеляційним судом протиправним і таким, що підлягає скасуванню.
Колегія суддів звертає увагу, що у даній справі здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді обґрунтовано наявністю визначених законодавством підстав, зокрема тим, що інтереси держави охоплюють, у тому числі, інтереси мешканців територіальної громади, а саме у таких сферах, як охорона здоров`я, благоустрій населених пунктів (відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю), що узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц та висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 5 березня 2020 року у справі № 520/6826/19 та від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18.
Відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
На підставі викладеного Верховний Суд зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалене із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, суд під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно відсутні підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення.
За змістом статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 139 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Вугледарської міської ради Донецької області залишити без задоволення.
Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіЛ.Л. Мороз В.М. Кравчук А.Ю. Бучик