ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 березня 2024 року
м. Київ
справа № 240/10582/19
адміністративне провадження № К/9901/20477/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
суддя-доповідач - Стародуб О.П.,
судді - Єзеров А.А., Коваленко Н.В.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28.02.2020 (суддя - Шуляк Л.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.07.2020 (судді - Моніч Б.С., Капустинський М.М., Сапальова Т.В.)
у справі за позовом Приватного акціонерного товариства "Корнинський кар`єр "Леопард" до Державної служби геології та надр України про скасування припису, визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ПАТ "Корнинський кар`єр "Леопард" звернулось до суду з позовом, в якому просило:
- скасувати припис Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України №1641-14/06 від 19.08.2019 про усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування;
- визнати бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо невидачі наказу про поновлення дії спеціального дозволу на користування надрами №2992 від 12.05.2011 ПрАТ "Корнинський кар`єр "Леопард";
- зобов`язати Державну службу геології та надр України видати наказ про поновлення дії спеціального дозволу на користування надрами №2992 від 12.05.2011 ПрАТ "Корнинський кар`єр "Леопард".
В обґрунтування позовних вимог позивач покликався на те, що ним не допущено жодного порушення, вказаного у приписі, оскільки земельна ділянка перебуває в оренді, користування нею відбувається на законних підставах, робочий проект погоджений у встановленому порядку, а вимоги щодо необхідності проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів наразі не існує.
Також покликався на те, що у зв`язку із скасуванням вимоги щодо необхідності проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів, відпала підстава для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, а тому, відповідач мав видати наказ про поновлення його дії, проте цього не зробив, що свідчить про його протиправну бездіяльність.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що позивач отримав спеціальний дозвіл на користування надрами №2992 від 12.03.2003 для видобування граніту у Корнинському родивищі (Північна та Корнинська ділянки)з терміном дії до 12.05.2017 (а.с.174).
Надалі дію вказаного дозволу було продовжено.
Після продовження дії спецдозволу як додаток 2 до нього між Державною службою геології та надр України та ПрАТ "Корнинський кар`єр "Леопард" укладено угоду №2992 від 22.12.2017 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин та програму робіт з видобування корисних копалин (а.с.175-181).
В період з 08.08.2019 по 16.08.2019 працівниками Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України на підставі наказу Державної служби геології та надр України від 01.07.2019 №211 та направлення на проведення перевірки від 05.08.2019 №1476-14/6 була проведена планова перевірка ПрАТ "Корнинський кар`єр "Леопард" з питань дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин, за результатами якої складено акт перевірки від 16.08.2019 (а.с.71-81).
На підставі вказаного акта, 19.08.2019 Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України винесено припис №1641-14/06, в якому було зазначено про виявлення порушень і про необхідність їх усунення з поданням підтверджуючих матеріалів до 20.09.2019.
Зокрема, було зазначено наступні порушення вимог законодавства:
1) не виконується пункт 3 Програми робіт з видобування корисних копалин гранітів Корнинського родовища (Північна та Корнинська ділянки), а саме, не отримано документи, що посвідчують право на земельну ділянку для потреб, пов`язаних з користуванням надрами термін виконання 1 кв. 2018 року, чим порушено вимоги ст.ст.18 24 Кодексу України про надра, ст.ст.125 126 ЗК України та постанови Кабінету Міністрів України №615;
2) робочий проект розробки Корнинського родовища гранітів (Коригування робочого проекту Корнинського родовища гранітів (Північна та Корнинська ділянки) у Попільнянському районі Житомирської області не погоджений з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, чим порушено вимоги ст.51 Кодексу України про надра, ст.24 Гірничого закону України;
3) не виконується пункт 4 Програми робіт з видобування корисних копалин гранітів Корнинського родовища (Північна та Корнинська ділянки), в частині продовження видобування за умов отримання акту надання гірничого відводу та земельної ділянки, для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, а саме, не отримано документи, що посвідчують право на земельну ділянку для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, термін виконання 1 кв. 2018 року, чим порушено вимоги ст.24 Кодексу України про надра та Постанови Кабінету Міністрів України №615;
4) не виконується підпункт 5.3 пункту 5 Угоди про умови користування надрами від 22.12.2017 №2992, в частині дотримання вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою, а саме: Надрокористувач не зупинив проведення на наданій йому в користування ділянці роботи, передбачені Дозволом, після зупинення дії Дозволу (дія спеціального дозволу на користування надрами зупинена 31.12.2017, відповідно до наказів Держгеонадр від 28.03.2017 №137, від 28.07.2017 року №337).
Відповідно до маркшейдерської документації та довідки ПрАТ "Корнинський кар`єр "Леопард" від 15.08.2019 №15/С8-1 у період з 01.01.2018 по 16.08.2019 видобуток корисних копалин на Корнинському родовищі гранітів (Північна та Корнинська ділянки) склав у об`ємі 9 600,0 м3, чим порушено вимоги ст.24 Кодексу України про надра та постанови Кабінету Міністрів України №615;
5) не виконано припис від 17.03.2016 №336-14/06 органів державного геологічного контролю щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування в частині проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів Корнинського родовища Північної та Корнинської ділянок граніту, чим порушено вимоги ст.7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (а.с.82-83).
Позивач, не погоджуючись із вищевказаним приписом, звернувся до суду з позовом.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 28.02.2020, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.07.2020, позов задоволено повністю.
Визнано протиправним та скасовано припис Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України №1641-14/06 від 19.08.2019.
Визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо поновлення дії спеціального дозволу на користування надрами №2992 від 12.05.2003 Приватному акціонерному товариству "Корнинський кар`єр "Леопард".
Зобов`язано Державну службу геології та надр України поновити дію спеціального дозволу на користування надрами №2992 від 12.05.2003 Приватному акціонерному товариству "Корнинський кар`єр "Леопард".
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з положень п.7 Перехідних положень ЗК України, відповідно до якого громадяни та юридичні особи, що одержали у власність, у тимчасове користування, в тому числі, на умовах оренди, земельні ділянки у розмірах, що були передбачені раніше діючим законодавством, зберігають права на ці ділянки.
Також суди виходили з того, що позивач користується земельною ділянкою під об`єктами гранітного кар`єру на території Корнинської селищної ради площею 31,2334 га для розробки Корнинського родовища гранітів на підставі договору оренди від 08.06.2004 між Попільнянською райдержадміністрацією та ЗАТ "Корнинський кар`єр "Леопард" (правонаступником якого є позивач).
Також суди виходили з того, що відповідно до статті 51 КАС України погодженню підлягає лише робочий проект розробки родовищ корисних копалин, а не коригування вказаного проекту.
Також суди виходили з того, що після внесення змін до п.25 Положення №865, у позивача відсутній обов`язок щодо проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин через кожні п`ять років експлуатації родовища корисних копалин, підстава для зупинення дії спеціального дозволу №2992 від 12.05.2003 відпала, а тому, суд не вбачає порушень, вказаних у п.4 та п.5 оскаржуваного припису.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, покликається на те, що накази про зупинення дії дозволу на користування надрами були чиними, позивач порушення вимог законодавства у сфері надрокористування не усунув, звертався за продовженням строку їх усунення.
Також покликається на те, що суд встановив факт належного оформлення документів на користування земельною в цілях надрокорисування на підставі Державного акту, виданого третій особі та договору оренди земельної ділянки без наявного підтвердження дії такого договору зі сторони Попільнянської райдержадміністрації.
Також покликається на те, що суди дійшли помилкового висновку про те, що коригування робочого проеку не підлягає погодженню.
Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення по суті позовних вимог, яким відмовити у задоволенні позову.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні, залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо пунктів 1, 3 припису.
Відповідно до статті 18 Кодексу України про надра надання земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, провадиться в порядку, встановленому земельним законодавством України.
Земельні ділянки для користування надрами, крім випадків, передбачених статтею 23 цього Кодексу, надаються користувачам надр після одержання ними спеціальних дозволів на користування надрами чи гірничих відводів.
Місцеві ради при наданні земельної ділянки для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення одночасно надають у користування і надра.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр мають право здійснювати на наданій їм ділянці надр геологічне вивчення, комплексну розробку родовищ корисних копалин та інші роботи згідно з умовами спеціального дозволу або угоди про розподіл продукції.
Відповідно до пункту 4 частини 2 статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов`язані приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві.
За правилами статті 125 Земельного Кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Відповідно до статті 126 Земельного Кодексу України право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
Під час розгляду справи позивачем не надано доказів державної реєстрації права оренди земельної ділянки для користування надрами, відтак, вимоги оскаржуваного припису в цій частині є правомірними.
Покликання судів попередніх інстанцій в цій частині на договір оренди земельної ділянки від 08.06.2004 між Попільнянською райдержадміністрацією та ЗАТ "Корнинський кар`єр "Леопард" та сплату орендної плати є безпідставним, оскільки доказів продовження його дії та доказів державної реєстрації відповідно до вимог Земельного Кодексу України права оренди позивачем не надано.
Крім того, відповідно до пункту 7 Розділу X «Перехідні положення» ЗК України громадяни та юридичні особи, що одержали у власність, у тимчасове користування, в тому числі на умовах оренди, земельні ділянки у розмірах, що були передбачені раніше діючим законодавством, зберігають права на ці ділянки.
Застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин в цій частині правил пункту 7 Перехідних положень ЗК України є безпідставним, скільки позивачем не надано доказів одержання у власність чи користування, в тому числі, на умовах оренди, земельної ділянки для користування надрами у розмірах, що були передбачені раніше діючим законодавством.
Згадка у рішенні судів першої та апеляційної інстанції, у контексті доведеності позивачем належного оформлення документів на земельну ділянку, про державний акт 1986 року № Б №022907 є безпідставною, оскільки цим актом земельну ділянку надано у користування Житомирському обласному виробничому об?єднанню Житомирнерудпром, однак те, який стосунок такі обставини мають до позивача та можливість у зв?язку з такими обставинами застосувати щодо позивача правила пункту 7 Розділу X «Перехідні положення» ЗК України позивачем не доведено.
Щодо пункту 2 припису
Відповідно до статті 51 Кодексу України про надра розробка родовищ твердих, рідких і газоподібних корисних копалин та переробка мінеральної сировини провадяться згідно з затвердженими проектами та планами робіт, правилами технічної експлуатації та охорони надр.
Правила технічної експлуатації, проекти і плани розробки родовищ корисних копалин та переробки мінеральної сировини погоджуються користувачами надр з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, в частині додержання вимог законодавства про надра.
За змістом наведених норм проекти і плани розробки корисних копалин підлягають обов?язковому погодженню користувачами надр з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, в частині додержання вимог законодавства про надра, що відповідно включає в себе і обов?язок погодження подальшого коригування таких проектів.
До того ж, як встановлено судами попередніх інстанцій, після винесення оскаржуваного у цій справі припису позивач звернувся до відповідача із заявою про погодження відповідно до статті 51 Кодексу України про надра корегування робочого проекту.
За таких обставин, висновки судів щодо протиправності вимог оскаржуваного припису в цій частині також не можна визнати обґрунтованими.
Щодо пунктів 4-5 припису та решти позовних вимог
Відповідно до статті 45 Кодексу України про надра для визначення промислової цінності родовищ і оцінки запасів корисних копалин по кожному родовищу встановлюються кондиції на мінеральну сировину, що становлять сукупність вимог до якості і кількості корисних копалин, гірничо-геологічних та інших умов розробки родовища.
Кондиції на мінеральну сировину розробляються з урахуванням раціонального використання всіх корисних копалин, а також наявних у них цінних компонентів і підлягають експертизі центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або іншими уповноваженими підприємствами, установами чи організаціями.
Порядок розробки кондицій на мінеральну сировину встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Запаси корисних копалин розвіданих родовищ, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ, підлягають експертизі та оцінюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або іншими уповноваженими підприємствами, установами чи організаціями у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865 затверджено Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин (Положення №865).
Задовольняючи позовні вимоги в цій частині суди попередніх інстанцій виходили з того, що постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 №1108 внесено зміни до Положення №865, внаслідок чого пункт 25 цього Положення тепер передбачає, що проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр не є обов`язковим та безальтернативним, і здійснюється з конкретно визначених цим пунктом підстав.
З тих же мотивів виходили суди задовольняючи решту позовних вимог про визнання бездіяльності відповідача протиправною та зобов?язання поновити дію спеціального дозволу.
Водночас, постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 №1108 хоч і внесено зміни до пункту 25 Положення №865, шляхом викладення його в новій редакції, однак обов?язок надрокористувача проводити повторну державну експертизу та оцінку запасів родовищ корисних копалин не відмінено, а лише змінено підстави для їх проведення.
Так, відповідно до пункту 25 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 №1108) повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться у разі перегляду вимог стандартів щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки, що призводять до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими Державною комісією по запасах корисних копалин або якщо списані та передбачені для списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством.
Таким чином, для з?ясування питання чи виник у надрокористувача обов??язок проведення повторної державної експертизи судам необхідно було з?ясувати настання передбачених у пункті 25 Положення №865 обставин.
За правилами статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
В порушення вимог статті 242 КАС України щодо законності та обґрунтованості судових рішень суди попередніх інстанцій обмежились висновком щодо відсутності у позивача обов?язку проведення повторної державної експертизи кожні п?ять років, наявність передбачених пунктом 25 Положення №865 у чинній редакції та Угодою про умови користування надрами підстав для проведення такої експертизи не з?ясували і докази на підтвердження або ж спростування таких обставин не дослідили.
Водночас, встановлення таких обставин має ключове значення для правильного вирішення цієї справи в частині правомірності покладення на позивача обов?язку зупинити проведення передбачених спеціальним дозволом робіт та проведення повторної державної експертизи.
Натомість, передбачений статтею 9 КАС України принцип офіційного з?ясування обставин справи зобов?язує суди вживати визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Крім того, в обґрунтування своїх доводів в цій частині позивач покликається на те, що накази про зупинення дії дозволу на користування надрами та відтермінування його зупинення він не отримував і не був обізнаний з таким зупиненням, однак такі обставини справи судами попередніх інстанцій також не з?ясовані і відповідні докази не досліджено.
Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
Враховуючи викладене, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню та направленню на новий розгляд, під час якого необхідно встановити обставини, пов?язані з вимогою відповідач щодо проведення повторної державної експертизи та наявністю підстав для зупинення дії дозволу на користування надрами, дослідити докази на підтвердження або ж спростування таких обставин та постановити судове рішення з дотриманням вимог статті 242 КАС України.
Керуючись статтями 341 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28.02.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.07.2020 у справі №240/10582/19 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
Н.В.Коваленко