ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 травня 2024 року
м. Київ
справа № 240/17530/23
адміністративне провадження № К/990/42023/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Стрелець Т.Г., судді Шарапи В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Керівника Чуднівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації
до Релігійної організації «Релігійна громада (Парафія) Святого Домініка Київсько-Житомирської Дієцезії Римсько-Католицької Церкви смт Любар Любарського району Житомирської області»
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Нагірняк М.Ф. від 17 серпня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Залімського І.Г., Мацького Є.М. Сушка О.О. від 8 листопада 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2023 року Керівник Чуднівської окружної прокуратури Житомирської області (далі також - позивач) в інтересах держави в особі Управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації (далі - Житомирська ОДА) звернувся до суду з адміністративним позовом до Релігійної організації «Релігійна громада (Парафія) Святого Домініка Київсько-Житомирської Дієцезії Римсько-Католицької Церкви смт Любар Любарського району Житомирської області» (далі також - відповідач, Релігійна організація), в якому просив
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неукладення охоронного договору на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури місцевого значення Костел Святого Домініка, розташованого на вул. Костьольній, 36 у смт Любарі Житомирської області.
- зобов`язати Релігійну організацію «Релігійна громада (Парафія) Святого Домініка Київсько-Житомирської Дієцезії Римсько-Католицької Церкви смт Любар Любарського району Житомирської області» укласти такий охоронний договір.
2. На обґрунтування позовних вимог Керівник Чуднівської окружної прокуратури Житомирської області зазначав, що Костел Святого Домініка з 18 лютого 2000 року на підставі розпорядження Голови Житомирської ОДА № 76 перебуває на обліку та під охороною як пам`ятка архітектури місцевого значення, проте не занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Релігійна організація «Релігійна громада (Парафія) Святого Домініка Київсько-Житомирської Дієцезії Римсько-Католицької Церкви смт Любар Любарського району Житомирської області» як власник костелу протягом одного місяця з моменту набуття права власності на пам`ятку культурної спадщини мала укласти охоронний договір; такий обов`язок ініціювати укладення охоронного договору покладається саме на власника, а не орган охорони культурної спадщини. Управління культури та туризму Житомирської ОДА бездіє в захисті інтересів держави, у листі-відповіді не повідомило орган прокуратури про причини неподання до суду позову про зобов`язання власника пам`ятки культурної спадщини укласти охоронний договір.
3. У липні 2023 року позивач подав до суду заяву про закритті провадження у справі відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та повернути з державного бюджету судовий збір, сплачений за подання до суду позовної заяви. В обґрунтування клопотання зазначав, що Управління культури та туризму Житомирської ОДА й Релігійна організація «Релігійна громада (Парафія) Святого Домініка Київсько-Житомирської Дієцезії Римсько-Католицької Церкви смт Любар Любарського району Житомирської області» 4 липня 2023 року уклали охоронний договір на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури місцевого значення Костел Святого Домініка.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 31 липня 2023 року відмовив у задоволенні клопотання Керівника Чуднівської окружної прокуратури Житомирської області про закриття провадження у справі,
5. 17 серпня 2023 року Житомирський окружний адміністративний суд ухвалив рішення, яким відмовив у задоволенні позову.
6. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що укладення охоронного договору на пам`ятку архітектури місцевого значення свідчить про відновлення законних інтересів позивача та свідчить про відсутність потреби визначати спосіб судового захисту такого інтересу. При цьому, суд додатково зазначив, що Релігійна організація не є суб`єктом владних повноважень, тому виправлення нею оскаржуваних порушень не є підставою для закриття провадження відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 КАС України.
7. Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу.
8. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 8 листопада 2023 року змінив рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року у частині мотивів його ухвалення.
9. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач не перевірив вжиття Управлінням культури та туризму Житомирської ОДА заходів щодо укладення з відповідачем охоронного договору на об`єкт культурної спадщини; законодавством не передбачено право на звернення до суду з позовом про зобов`язання юридичної особи укласти договір з суб`єктом владних повноважень; Релігійна організація не є належним відповідачем у цій справі, а Управління культури та туризму Житомирської ОДА може застосувати до власника об`єкта культурної спадщини штрафні санкції у разі невиконання ним вимог статті 23 Закону України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III) щодо укладення охоронного договору.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури не погодився з рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року та постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2023 року, звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та закрити провадження у справі відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 КАС України.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури у касаційній скарзі покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), статті 6 Закону № 1805-III, статті 28 Закону України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV), пункту 2 Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 року № 1768 (далі - Порядок № 1768), підпункту 4 пункту 4, підпунктів 17, 18 пункту 5 Положення про Управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Житомирської облдержадміністрації від 22 лютого 2022 року № 54 (далі - Положення № 54), та неврахування судами висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 та від 6 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 щодо належного способу захисту інтересів держави при зверненні суб`єкта владних повноважень до суду з позовом зобов`язального характеру; від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 та від 8 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц щодо обґрунтування представництва прокурором інтересів держави; та правових позицій, сформульованих у постановах Верховного Суду від 13 грудня 2018 року у справі № 826/4605/16 щодо обов`язку власника культурної пам`ятки укласти охоронний договір та від 23 грудня 2019 року у справі № 806/1536/18 щодо правової природи охоронного договору.
Також зазначає про необхідність формулювання Верховним Судом висновку щодо застосування частини першої статті 2, частини четвертої статті 5, пункту 8 частини першої статті 238 КАС України до позовів суб`єктів владних повноважень.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури подав касаційну скаргу 10 грудня 2023 року.
13. Верховний Суд ухвалою від 26 грудня 2023 року відкрив касаційне провадження.
14. Релігійна організація «Релігійна громада (Парафія) Святого Домініка Київсько-Житомирської Дієцезії Римсько-Католицької Церкви смт Любар Любарського району Житомирської області» 27 січня 2024 року отримала копію ухвали Верховного Суду від 26 грудня 2023 року, проте не скористалася правом на подачу відзиву на касаційну скаргу.
15. Скаржник подав клопотання про повідомлення його та представника Офісу Генерального прокурора про час та місце розгляду справи у касаційному порядку в судовому засіданні, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 7 травня 2024 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установили, що Релігійна організація «Релігійна громада (Парафія) Святого Домініка Київсько-Житомирської Дієцезії Римсько-Католицької Церкви смт Любар Любарського району Житомирської області» є власником Костела Святого Домініка, розташованого на вул. Костьольній, 36 у смт Любарі Житомирської області.
17. З 18 лютого 2000 року споруда Костела Святого Домініка віднесена до пам`яток архітектури місцевого значення на підставі розпорядження Голова Житомирської обласної державної адміністрації № 76.
18. 4 липня 2023 року після відкриття провадження у цій справі Релігійна організація «Релігійна громада (Парафія) Святого Домініка Київсько-Житомирської Дієцезії Римсько-Католицької Церкви смт Любар Любарського району Житомирської області» та Управлінням культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації уклали охоронний договір на пам`ятку архітектури місцевого значення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
20. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
21. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
22. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
23. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2023 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на таке.
25. Стосовно підстав звернення прокурора до суду.
26. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
27. Конституційний Суд України у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 надав тлумачення зазначеної статті, згідно з яким Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
28. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
29. У частині третій статті 23 Закону № 1697-VII встановлено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях:
- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
30. «Інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).
31. У постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 та від 6 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 сформульовано визнання «інтересу держави» («публічного інтересу») як важливої для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації. Тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.
32. Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
33. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.
34. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
35. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти російської федерації» (Menchinskaya v. russia, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, у тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
36. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.
37. До того ж, у рішенні у справі «Меріт проти України» (Merit v. Ukraine, заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.
38. Вирішуючи питання про те, чи було надмірним втручання прокурора у справу заявників, зазначив, що втручання, яке розглядалося, було, очевидно, на користь головного противника заявників - адміністрації заповідника - і, крім того, допомогло гарантувати, що рішення, яке було винесено не на її користь, підлягає оскарженню, враховуючи те, що апеляцію самого Заповідника було відхилено як неприйнятну з процесуальних підстав (рішення у справі «Мукий проти України» (Mukiy v. Ukraine, заява № 12064/18, пункт 9).
39. Крім того, важливе значення також мають наступні сформовані ЄСПЛ підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості «активного» або «пасивного» учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції («Мартіні проти Франції» (Martinie v. France), заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу («Злінсат проти Болгарії» (Zlinsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria), заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора («Боржерс проти Бельгії» Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).
40. Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, у тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
41. Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» (Role of the public prosecutor's office in a democratic society governed by the rule of law - Parliamentary Assembly Recommendation 1604(2003) (Reply adopted by the Committee of Ministers on 4 February 2004 at the 870th meeting of the Ministers' Deputies) при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).
42. У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» (Opinion № 3(2008) of the Consultative Council of European Prosecutors on «The role of prosecution services outside the criminal law field» adopted by the CCPE at its 3rd plenary meeting (Strasbourg, 15-17 October 2008) зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29- 31).
43. У Рекомендаціях CM/Rec (2012)11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum) рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.
44. Згідно з пунктом 66 Висновку № 12 (2009) Консультативної ради європейських суддів та Висновку № 4 (2009) Консультативної ради європейських прокурорів до уваги Комітету міністрів Ради Європи про відносини між суддями та прокурорами в демократичному суспільстві (Opinion № 12 (2009) of the Consultative council of European judges (CCJE) and Opinion № 4 (2009) of the Consultative council of European prosecutors (CCPE) to the attention of the Committee of ministers of the Council of Europe on the relations between judges and prosecutors in a democratic society) відповідно до принципу верховенства права в демократичному суспільстві всі повноваження прокурорів, а також процесуальні дії, що вчиняються на виконання цих повноважень прокурорами, мають бути детально визначені в законодавстві. Якщо прокурори діють поза межами сфери кримінального права, вони мають поважати виключні повноваження судді чи суду та враховувати принципи, розроблені правом судовою практикою ЄСПЛ, зокрема, участь прокурорів у судовому розгляді не може впливати на незалежність судів; принцип розподілу влади має поважатись, з одного боку, стосовно завдань та діяльності прокурорів поза межами сфери кримінального права, а з другого боку, стосовно ролі судів у захисті прав людини; не применшуючи прокурорську прерогативу виступати в інтересах держави, прокурори повинні мати ті ж самі права й обов`язки, як і будь-яка інша сторона, а також не повинні мати привілейованої позиції під час судового провадження (принцип рівності сторін); діяльність органів прокуратури від імені суспільства щодо захисту суспільних інтересів і прав осіб не повинна порушувати принцип обов`язковості остаточного рішення суду (res judicata), з деякими винятками, встановленими відповідно до міжнародних зобов`язань, включно з судовою практикою ЄСПЛ.
45. Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
46. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
47. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.
48. Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури у касаційній скарзі покликається на постанову від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, в якій Велика Палата Верховного Суду виснувала про те, що, звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення (пункт 39).
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо (пункт 40).
49. За наявності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим (пункт 8.17 постанови Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц).
50. У справі, що розглядається, прокурор в позовній заяві зазначав, що Управління культури та туризму Житомирської обласної військової адміністрації бездіє у захисті інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини; такі обставини обґрунтовував листом Чуднівської окружної прокуратури від 24 квітня 2023 року до вказаного Управління про надання документів та листом-відповіддю Управління від 27 квітня 2023 року № 508-1/22/04-23 про те, що охоронний договір на Костьол святого Домініка, охоронний номер 217, не укладався та те, що Житомирська обласна рада затвердила програму класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів «Інші заходи в галузі культури і мистецтва» в обласному бюджеті на 2023 року, в якій не передбачено видатки для сплати судового збору на подання позовних заяв.
Таким чином, прокурор виконав вимоги абзацу 2 частини другої, абзаців 3 та 4 частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, обґрунтував «інтерес держави» та підтвердив, що зверненню до суду з цим позовом передував запит до відповідного суб`єкта владних повноважень й отримання інформації, що такий суб`єкт не здійснює захист законних інтересів держави.
51. Відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18, незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці ЄСПЛ.
52. Зважаючи на такі правові позиції Великої Палати Верховного Суду та обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку, що у керівника Чуднівської окружної прокуратури Житомирської області не виникло право звернутися до суду з цим позовом з підстави, передбаченої частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII.
53. Аналогічні висновки щодо підстав звернення прокурора до суду з позовом у подібній категорії спорів викладені Верховним Судом у постановах від 17 листопада 2022 року у справі № 640/16767/21 та від 30 січня 2024 року у справі № 420/10218/22.
54. Стосовно предмету та підстав позову, можливості пред`явлення до юридичної особи позову зобов`язального характеру щодо укладення договору з суб`єктом владних повноважень.
55. Відповідно до частини першої та четвертої статті 23 Закону № 1805-III усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
Відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов`язків, що випливають із цього Закону.
56. Таким чином, юридичні або фізичні особи, у власності або користуванні яких перебувають об`єкти культурної спадщини чи їх частини, зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка, до якого мають бути додані додаткові документи (постанова Верховного Суду від 13 грудня 2018 року у справі №826/4605/16).
57. Верховний Суд у постанові від 23 грудня 2019 року у справі № 806/1536/18 аналізував правову природу охоронного договору, дійшов висновку, що такий договір є актом за участю суб`єкта владних повноважень та співвласника пам`ятки культурної спадщини, має форму договору, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини) і укладається на підставі статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов`язання щодо забезпечення збереження пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини.
Укладання охоронних договорів спрямоване на реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Такими договорами не вирішується питання власності на об`єкт культурної спадщини, а встановлюється режим використання пам`яток та відповідальність за порушення такого режиму.
Таким чином, охоронний договір, укладений на підставі ст. 23 Закону № 1805-III, є адміністративним договором.
58. У постанові від 24 травня 2021 року у справі № 640/4482/20 Верховний Суд дійшов висновку, що відповідно до чинного законодавства уповноваженим органом на укладення охоронного договору на пам`ятку місцевого значення є власник або уповноважений ним орган.
59. У постанові від 20 березня 2024 року у справі № 620/17968/21 Верховний Суд сформулював правову позицію щодо належного відповідача у подібних правовідносинах про те, що у спорах, які виникають з приводу укладення охоронного договору як адміністративного договору Управління містобудування та архітектури обласної державної адміністрації є належним позивачем, а суб`єкт приватного права - належним відповідачем.
60. Оскільки всі власники пам`яток культурної спадщини незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти охоронний договір, то у разі невиконання ними вимог частини першої статті 23 Закону № 1805-III орган охорони культурної спадщини або прокурор, якщо відповідний орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави, має право звернутися до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки культурної спадщини укласти такий договір.
61. З огляду на це, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що Релігійна організація «Релігійна громада (Парафія) Святого Домініка Київсько-Житомирської Дієцезії Римсько-Католицької Церкви смт Любар Любарського району Житомирської області» не може бути відповідачем у цій справ та те, що Керівник Чуднівської окружної прокуратури Житомирської області пред`явив позов до неналежного відповідача.
62. Мотиви, з яких Сьомий апеляційний адміністративний суд змінив рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року, є неправильними.
63. Щодо правових підстав звернення суб`єкта владних повноважень з позовом до суб`єкта приватного права Верховний Суд вважає необхідним підсумувати:
64. Справи за позовом суб`єкта владних повноважень умовно можна поділити на такі категорії: 1) справи за позовом суб`єкта владних повноважень до суб`єкта владних повноважень; 2) справи за позовом суб`єкта владних повноважень до суб`єкта приватного права.
65. За загальним правилом, звернення суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічного права) до суб`єкта приватного права відбувається з метою ефективного захисту суспільних інтересів (інтересів необмеженого кола осіб.
66. Важливо, що частина п`ята статті 125 Конституції України (з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди) не містить жодних обмежень стосовно юрисдикції адміністративних судів захищати особу або групу осіб, вказуючи лише на сферу такого захисту, а саме, публічно правові-відносини. Якщо будь-який суб`єкт всупереч ст. 68 Основного Закону України не забезпечує неухильного додержання Конституції України та законів України або посягає на права і свободи інших осіб і це відбувається у публічно-правовій сфері, саме адміністративний суд, за загальним правилом, має вирішити такий спір та захистити суспільні інтереси (незалежно від можливих процесуальних обмежень стосовно права позивача на ініціювання такого спору). У протилежному випадку деякі суб`єкти публічного або приватного права стають, фактично, «безконтрольними», а гарантії, встановлені статтею 68 Конституції України, - «неспроможними».
67. Суб`єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень. Для справ за позовом суб`єкта владних повноважень до суб`єкта приватного права законом мають бути передбачені безумовні підстави для звернення до адміністративного суду; у той час як у справах за позовом суб`єкта владних повноважень до суб`єкта владних повноважень звернення до суду може здійснюватися також з підстави, що прямо не передбачена законом, але такої, що безпосередньо слідує з відповідних функцій (покликання) цього суб`єкта. У виняткових випадках та з метою захисту суспільного інтересу, якщо це не суперечить закону та здійснюється для реалізації визначених законом завдань та функцій, суб`єкт владних повноважень також може звернутися з позовом до суб`єкта приватного права без наявності прямої вказівки на це у законі.
68. В адміністративних справах за позовом суб`єкта владних повноважень до суб`єкта приватного права, в яких мотивом звернення до суду є захист суспільного інтересу (прав необмеженої кількості осіб), позивачем має бути обґрунтовано необхідність захисту такого інтересу саме у судовому порядку, а також те, що звернення до суду здійснено з метою реалізації суб`єктом владних повноважень своїх функцій, визначених Конституцією та законами України.
69. Захистом від безпідставних позовів суб`єктів владних повноважень, зокрема, є гарантії, передбачені процесуальним законом, стосовно права на компенсацію всіх витрат, пов`язаних із спором, у тому числі компенсації витрат на професійну правничу допомогу.
70. У справах за позовом суб`єкта владних повноважень до суб`єкта приватного права надважливим є врахування та застосування судом принципу пропорційності як універсального загальноправового принципу, спрямованого на забезпечення у правовому регулюванні розумного балансу приватних і публічних інтересів, відповідно до якого цілі обмежень прав мають бути істотними, а засоби їх досягнення - обґрунтованими і мінімально обтяжливими для осіб, чиї права обмежуються; використання цього принципу дозволяє досягти розумного співвідношення між метою впливу з боку держави в особі її компетентних органів та засобами їх досягнення; принцип пропорційності вимагає виключно справедливого, раціонального та співрозмірного обмеження прав суб`єкта приватного права для захисту суспільних інтересів (прав необмеженої кількості осіб).
71. Стосовно укладення власником пам`яток культурної спадщини охоронного договору після пред`явлення позову про зобов`язання вчинити дії.
72. За загальним правилом суб`єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
73. В адміністративних справах за позовом суб`єкта владних повноважень до суб`єкта приватного права мотивом звернення до суду є захист суспільного інтересу (прав необмеженої кількості осіб).
74. Проте на відміну від оскарження особою рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, коли адміністративний суд для захисту порушених прав, свобод або законних інтересів може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення (пункт 2 частини першої статті 5 КАС України), визнати дії суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язати утриматися від вчинення певних дії (пункт 3 частини першої статті 5 КАС України), визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії (пункт 4 частини першої статті 5 КАС України), у випадку адміністративного позову до суб`єкта приватного права суд не визнає протиправними дії чи бездіяльність, не скасовує рішення суб`єкта приватного права.
75. З огляду на пункт 8 частини першої статті 238 КАС України закриття провадження у справі можливе щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
76. Тобто, закриття провадження у справі з цієї підстави можливо за таких умов:
- законні права та інтереси позивача відновлені після виправлення суб`єктом владних повноважень оскаржуваних порушень;
- у суду немає підстав для визнання протиправними рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
77. Така конструкція норми (пункту 8 частини першої статті 238 КАС України) щодо зазначення саме суб`єкта владних повноважень спрямована на запобігання безпідставного закриття провадження у справі, коли повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання таких рішень суб`єкта владних повноважень протиправними та суб`єкт приватного права обґрунтовано заперечує проти закриття провадження.
78. У справах за адміністративними позовами до суб`єкта приватного права про зобов`язання вчинити дії або стягнення коштів суд не визнає протиправними дії або бездіяльності такого суб`єкта; позивач (суб`єкт владних повноважень) отримує виконання відповідачем (суб`єктом приватного права) дій (чи сплату коштів), які слугували предметом позовних вимог, не може заперечувати проти закриття провадження.
79. Застосування пункту 8 частини першої статті 238 КАС України у справах, в яких суб`єкт владних повноважень звернувся до суду з позовом до суб`єкта приватного права, не відповідає правовій природі цієї процесуальної норми, яка, у першу чергу, захищає позивача від безпідставного закриття провадження, тоді як в адміністративній справі, в якій відповідачем є суб`єкт приватного права, суб`єкт владних повноважень може втратити інтерес до розгляду справи, відмовитися від позову (стаття 189 КАС України), а суд - прийняти відмову та закрити провадження у справі відповідно до пункту 2 частини першої статті 238 КАС України.
80. Керівник Чуднівської окружної прокуратури Житомирської області після укладення Релігійною організацією «Релігійна громада (Парафія) Святого Домініка Київсько-Житомирської Дієцезії Римсько-Католицької Церкви смт Любар Любарського району Житомирської області» охоронного договору до закінчення розгляду справи не відмовлявся від позову, тому суд першої інстанції розглянув справу та відмовив у задоволенні позову по суті.
81. Крім того, Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури помилково вважає, що у випадку закриття провадження відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 КАС України прокуратурі мав бути повернутий з державного бюджету судовий збір, сплачений за подання до суду позовної заяви.
82. Аналіз змісту частин першої-третьої статті 139 КАС України дозволяє зробити висновок про те, що витрати суб`єкта владних повноважень на сплату судового збору за будь-яких результатів розгляду справи (задоволення або відмова в задоволенні позову як повністю, так і частково) не підлягають розподілу за результатом розгляду справи.
83. Суд вважає, що такий підхід законодавця нерозривно пов`язаний із завданням адміністративного судочинства, котре полягає у вирішенні судом спорів у сфері публічно-правових відносин із метою ефективного захисту прав, свобод й інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень із боку суб`єктів владних повноважень.
84. Отже, якщо позивачем є суб`єкт владних повноважень, то незалежно від результатів розгляду справи понесені ним судові витрати, окрім судових витрат суб`єкта владних повноважень, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертиз (частина друга статті 139 КАС України), не підлягають розподілу.
85. На думку Верховного Суду, підхід про розподіл судових витрат у разі відмови позивача - суб`єкта владних повноважень від позову не сприятиме врегулюванню відповідачами спорів у позасудовому порядку, оскільки їм буде вигідніше «програти справу» і не відшкодовувати судові витрати на сплату судового збору, аніж добровільно виконати вимоги позивача - суб`єкта владних повноважень до вирішення спору по суті та мати обов`язок відшкодовувати його витрати на сплату судового збору.
86. З урахуванням наведеного об`єднана палата КАС ВС дійшла висновку про те, що передбачене статтею 140 КАС України правило щодо присудження витрат спрацьовує, якщо позивачем є фізична або юридична особа, яка не є суб`єктом владних повноважень. Якщо позивачем є суб`єкт владних повноважень, незалежно від результату розгляду справи не підлягають відшкодуванню понесені ним судові витрати, окрім судових витрат суб`єкта владних повноважень, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертиз.
87. До такого висновку дійшов Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 серпня 2022 року у справі № 826/16473/15.
88. Таки чином, положення статті 7 Закону України від 8 липня 2011 року № 3674-VI «Про судовий збір» щодо повернення сплаченої суми судового збору за ухвалою суду в разі закриття (припинення) провадження у справі в адміністративному судочинстві застосовуються лише за клопотанням сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень.
89. Підсумовуючи викладене, Суд вважає частково обґрунтованими доводи касаційної скарги стосовно неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права у частині висновків щодо відсутності підстав для звернення прокурора до суду з цим позовом та неможливості пред`явлення до суб`єкта приватного права позовних вимог щодо зобов`язання укласти охоронний договір.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
90. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
91. У зв`язку із тим, що суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідало закону, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2023 року слід скасувати, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року - залишити в силі.
Висновки щодо розподілу судових витрат
92. Ураховуючи, що рішення суду приймається на користь суб`єкта владних повноважень, немає підстав для розподілу судових витрат відповідно до статті 139 КАС України.
93. Керуючись статтями 341 345 349 352 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури задовольнити частково.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2023 року у справі № 240/17530/23 скасувати.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року залишити в силі.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк
Судді: Т.Г. Стрелець
В.М. Шарапа