ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 січня 2022 року
м. Київ
справа № 240/398/19
адміністративне провадження № К/9901/29444/19, К/9901/29889/19, К/9901/31930/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г., -
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційні скарги Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України), Товариства з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма» (далі - ТОВ «Софія-Гамма»), Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра) на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02.10.2019 (прийняту судом у складі: головуючого судді Курка О.П., суддів: Білої Л.М., Гонтарука В.М.) у справі за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Держгеонадр, ДКЗ, Житомирської обласної ради, третя особа - ТОВ «Софія-Гамма», про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу №4057 від 31.08.2017, рішення №1276 від 25.10.2018, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2019 року заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Держгеонадрами ТОВ «Софія-Гамма» за формою 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-17-330/1;
- визнати протиправним та скасувати протокол № 4057 від 31.08.2017 засідання колегії ДКЗ;
- визнати протиправним та скасувати рішення дев`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради сьомого скликання № 1276 від 25.10.2018 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 04.10.2018 № 19931/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма»».
На обґрунтування позову зазначав, що державна реєстрація робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, є протиправною, оскільки здійснена за відсутності у ТОВ «Софія-Гамма» чинного спеціального дозволу на користування надрами. Протокол № 4057 від 31.08.2017 є протиправним, оскільки ТОВ «Софія-Гамма» не має чинного спеціального дозволу на користування надрами, то не є користувачем надр, тому товариством не було одержано попередні погодження на спеціальне користування земельними ділянками з метою видобування торфу. Погодження Житомирською обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма», яке не є користувачем надр, є протиправним, оскільки прийняте на підставі незаконної державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, та протиправного протоколу № 4057 від 31.08.2018. Позов пред`являється прокуратурою з метою запобігання отримання ТОВ «Софія-Гамма» протиправним шляхом спеціального дозволу на поза аукціонних умовах, що порушує інтереси держави.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 24.04.2019 у задоволенні позову відмовив.
Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив із того, що, як убачається з пункту 1.7 Порядку Державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14.06.2013 № 263 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 10.07.2013 за № 1157/23689; далі - Порядок № 263), для проведення державної реєстрації виконавець робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр (далі - РДГВН) направляє заяву, до якої додаються, крім іншого, копія документа, на основі якого проводяться РДГВН (спеціальний дозвіл на користування надрами, пооб`єктний план геологорозвідувальних робіт, геологічне (технічне) завдання, висновок щодо доцільності розподілу запасів тощо). Тобто, як зазначив суд, реєстрація РДГВН проводиться не виключно на основі діючого спеціального дозволу на користування надрами, але і висновку щодо доцільності розподілу запасів.
З метою наступного отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма» придбало на підставі договору № 61/11 від 24.04.2017 право на користування узагальненою геологічною інформацією (геологічний звіт: «Отчет о детальной разведке торфяного месторождения Гранічное Овручского района Житомирской области»).
ТОВ «Геопроф» було зроблено висновок щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів № 17/17 від 27.04.2017 та доцільності виконання попередньої геолого-економічної оцінки Ділянок Н1 і Н2 родовища торфу «Граничне», що знаходиться у Овруцькому районі Житомирської області, на основі якого і була проведена державна реєстрація РДГВН.
Таким чином, для здійснення РДГВН, що визначені відповідною державною реєстрацією, ТОВ «Софія-Гамма» є користувачем надр, згідно зі статтею 13 Кодексу України про надра, оскільки є виконавцем РДГВН.
Пунктом 3.9 Порядку № 263 передбачено, що звітні матеріали про результати робіт, які виконані без державної реєстрації або не відповідають реєстраційним даним, не приймаються до розгляду ДКЗ України.
Таким чином суд дійшов висновку про те, що ТОВ «Софія-Гамма» мало право подати, а ДКЗ України не мала підстав відмовити в прийнятті матеріалів геолого-економічної оцінки запасів за відсутності у третьої особи спеціального дозволу для геологічного вивчення надр.
Щодо посилання прокурора на пункт 9 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865 (далі - Положення № 865), згідно з яким матеріали геолого-економічної оцінки родовищ корисних копалин повинні містити документи, що засвідчують право на користування надрами, то відповідно до частини першої статті 19 Кодексу України про надра право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу, а згідно з пунктом 28 Положення № 865 надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин акта про надання гірничого відводу здійснюється після державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, а тому суд зазначив, що надання акта про надання гірничого відводу не може передувати проведенню експертизи та оцінки запасів корисних копалин.
Крім того, аналіз пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615), відповідно до якого, для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1, згідно з пунктом 2 якого, крім іншого, подаються копії протоколів, завірених заявником, Державної комісії України по запасах корисних копалин про затвердження (апробацію) запасів у повному обсязі; пункт 4 Порядку № 615, згідно якого дозвіл на видобування корисних копалин (промислову розробку їх родовищ) надається після проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку чи апробації прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин ДКЗ за умови подальшого затвердження нею таких запасів; пункт 28 Положення № 865 свідчать про те, що наданню спеціального дозволу на користування надрами повинно передувати проведення експертизи та погодження ДКЗ.
Тому суд відхилив доводи прокурора щодо неможливості проведення державної реєстрації РДГВН, державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин і погодження надання спеціального дозволу на користування надрами без чинного спеціального дозволу на користування надрами.
Посилання прокурора на те, що протокол № 4057 від 31.08.2017 є протиправним, оскільки ТОВ «Софія-Гамма» не було одержано попередні погодження на спеціальне користування земельними ділянками з метою видобування торфу, а тому висновок ДЗК, що запаси торфу родовища «Граничне» підготовлені до геолого-економічної оцінки і промислового освоєння на умовах підприємницького ризику є передчасними, суд вважає хибними.
Пунктом 23 Класифікації запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 05.05.1997 № 432 (далі - Класифікація), пункт 13.1 Інструкції із застосування Класифікації запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр до торфових родовищ, затвердженої наказом Державної комісії України по запасах корисних копалин від 25.10.2004 № 224, визначено за яких умов розвідані родовища (ділянки) корисних копалин вважаються підготовленими до промислового освоєння (зокрема якщо одержано попередні погодження на спеціальне користування земельними ділянками з метою видобутку корисних копалин згідно із законодавством).
При цьому пунктом 25 Класифікації передбачено, що за згодою заінтересованих користувачів надр на умовах економічного ризику може бути здійснена передача для промислового освоєння родовища, запаси якого не повністю підготовлені до розробки. Третя особа не заперечувала надання такої згоди.
Таким чином, за результатами проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин ДЗК правомірно пунктом 3.5 протоколу № 4057 від 31.08.2017 визнала запаси торфу зареєстрованої ділянок Н1 і Н2 родовища «Граничне» підготовленими до геолого-економічної оцінки і промислового освоєння на умовах підприємницького ризику.
Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 02.10.2019 рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нову постанову про задоволення позову.
Визнав протиправним та скасував державну реєстрацію РДГВН, здійснену Держгеонадрами ТОВ «Софія-Гамма» за формою 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-17-330/1.
Визнав протиправним та скасував протокол № 4057 від 31.08.2017 засідання колегії ДКЗ.
Визнав протиправним та скасував рішення дев`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради сьомого скликання № 1276 від 25.10.2018 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 04.10.2018 №19931/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма»».
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив із того, що Отже, наведене свідчить, що юридична особа або фізична особа є надрокористувачем з моменту надання їй спеціального дозволу на користування надрами і до моменту закінчення терміну дії або припинення такого дозволу.
Пунктом 1.4 Порядку №263 визначено, що державній реєстрації підлягають РДГВН, що проводяться на основі:
-діючого спеціального дозволу на користування надрами;
- затвердженого в установленому порядку пооб`єктного плану виконавця РДГВН;
- висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, затвердженого в установленому порядку.
Отже, вказаними нормами визначено чіткий перелік обов`язкових документів, на підставі яких здійснюється державна реєстрація РДГВН, серед яких - діючий спеціальний дозвіл на користування надрами.
Як вбачається з документів, отриманих ДКЗ України та самого оскаржуваного протоколу ДКЗ № 4057 від 31.08.2017 р., ТОВ "Софія-Гамма" станом на момент розгляду вищезазначених матеріалів не володіла спеціальним дозволом на користування надрами.
Відтак, з урахуванням наведених обставин справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що твердження представників відповідачів та третьої особи про те, що ТОВ "Софія-Гамма" в даному випадку є надрокористувачем, колегія суддів вважає необґрунтованими в розумінні вимог вищезазначеного Закону.
Таким чином, в порушення вказаних вимог природоохоронного законодавства Кодексу України про надра, Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, Державна служба геології та надр України дійшла передчасного висновку про прийняття на розгляд для проведення державної реєстрації РДГВН від ТОВ "Софія-Гамма" документів без спеціального дозволу на користування надрами, оскільки наведене товариство, станом на час подання таких матеріалів, не володіло чинним спеціальним дозволом на користування надрами.
Суд звернув увагу на те, що вказане нормативне регулювання спірних правовідносин визначає те, що надрокористувачем особа стає після отримання відповідного спецдозволу.
З огляду на викладене, протокол № 4057 від 31.08.2017 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
25.10.2019, 29.10.2019 та 18.11.2019 ДКЗ, ТОВ «Софія-Гамма» та Держгеонадра відповідно звернулися до Верховного Суду із касаційними скаргами, у яких просять постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційні скарги ДКЗ та ТОВ «Софія-Гамма» обґрунтували, зокрема тим, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано пункти 1.2, 1.4, 1.7 Порядку № 263, пункт 1 Порядку № 615 для здійснення робіт і досліджень з геологічного вивчення надр, що визначені відповідною державною реєстрацією ТОВ «Софія-Гамма» прирівнюється/є користувачем надр, оскільки воно є виконавцем робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр. Також ДКЗ вказує на те, що помилковим є твердження заступника прокурора про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції в межах спірних правовідносин. У матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що позивач перед зверненням до суду перевірив, що захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (Кабінет Міністрів України, Міністерство екології та природних ресурсів України, Державна регуляторна служба України).
У касаційній скарзі Держгеонадра України вказало на те, що за правилами пункту 1 Порядку № 615 особа може отримати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону, якщо для цієї особи апробовано запаси корисних копалин в Держкомісії по земельних ресурсах; у свою чергу затвердження запасів є наступною обов`язковою умовою, яка повинна бути виконана надрокористувачем. Також Держгеонадра зазначила, що у заступника прокурора Житомирської області відсутні повноваження звертатись з відповідним позовом.
У відзивах на касаційні скарги позивач просить залишити їх без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
вказав на те, що Держгеонадра зобов`язана була відмовити у проведенні такої реєстрації у зв`язку із невідповідністю поданих документів вимогам пункту 1.7 Порядку № 263, оскільки ТОВ «Софія-Гамма» не володіло спеціальним дозволом на користування надрами. Також заступник прокурора області вказує на те, що в даному випадку наявні «виключні» випадки для представництва прокурором інтересів держави в суді, оскільки жодним нормативно-правовим актом не передбачено можливості звернення суб`єктів владних повноважень до суду з позовами про визнання протиправними та скасування протоколів ДКЗержкомісії по земельних ресурсах, рішень органів місцевого самоврядування та спеціальних дозволів на користування надрами.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколів автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25.10.2019, 29.10.2019 та 18.11.2019 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя ОСОБА_1, судді: Чиркін С.М., Шарапа В.М.
Верховний Суд ухвалами від 04.11.2019 та 11.11.2019 відкрив касаційне провадження за касаційними скаргами ДКЗ та ТОВ «Софія-Гамма» відповідно.
Ухвалою від 27.11.2019 Верховний Суд залишив без руху касаційну скаргу Держгеонадр.
У зв`язку з відпусткою суддів Чиркіна С.М., Шарапи В.М. на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 10.01.2020 № 18/0/78-20 здійснено за допомогою автоматизованої системи заміну цих суддів та визначено такий склад колегій суддів: головуючий суддя ОСОБА_1, судді: Бучик А.Ю., Кравчук В.М.
Верховний Суд ухвалою від 10.01.2020 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Держгеонадр.
У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 № 923/0/15-20 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку» на підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22.04.2020 № 632/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судових справ та визначено нову колегію суддів: головуючий суддя Желєзний І.В., судді: Бевзенко В.М., Єзеров А.А.
У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 08.12.2021 № 2228/0/78-21 визначено новий складі колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г., справу передано судді-доповідачу.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
01.06.2017 Держгеонадрами було проведено державну реєстрацію робіт та досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, ТОВ «Софія-Гамма» за формою 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-17-330/1 - попередня геолого-економічна оцінка Ділянок Н1 і Н2 родовища торфу «Граничне» в Овруцькому районі Житомирської області.
Відповідно до протоколу № 4057 від 31.08.2017 на засіданні ДКЗ було розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки Ділянок Н1 і Н2 родовища торфу «Граничне» в Овруцькому районі Житомирської області, поданих ТОВ «Софія-Гамма», та апробовані загальні і балансові видобувні запаси торфу загальнодержавного значення.
Рішенням дев`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради VІІ скликання від 25.10.2018 № 1276 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 04.10.2018 № 19931/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма»» вирішено погодити надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма» з метою видобування торфу ділянок Н1, Н2 родовища торфу «Граничне» загальною площею 70,8 га, які знаходяться в Овруцькому районі Житомирської області.
Вважаючи такі рішення протиправними, заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся з позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційних скарг, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України [далі - КАС України; (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Завданням адміністративного судочинства у розумінні частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 КАС України).
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
З наведеного слідує, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Верховний Суд наголошує на тому, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду справи по суті позовних вимог.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон №1697-VII.
Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані й статтями 53 54 КАС України.
Так, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.
Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Аналіз частини третьої статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Колегія суддів звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Так, у статті 11 Кодексу України про надра наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр.
Вказаною правовою нормою встановлено, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
Завдання державного контролю і нагляду за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною визначені статтями 60 61 Кодексу України про надра, якими передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
У пункті 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 №32 (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних відносин), вказано, що Центральним органом виконавчої влади і головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки, є Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди).
Мінприроди є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері, зокрема, раціонального використання надр та наділено повноваженнями видавати накази, які підлягають виконанню Державною службою геології та надр України, а впорядкування діяльності Державної служби геології та надр України шляхом прямої координації здійснюється Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, який, поміж іншого, розглядає звіти про усунення порушень і недоліків в роботі Держгеонадр.
Також, відповідно до Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.11.2000 № 1689 (пункт 1) така діє при Держгеонадрах і належить до сфери управління цього органу, який, в свою чергу, згідно з Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 здійснює організацію проведення державної експертизи та оцінки запасів і ресурсів корисних копалин, а також інших геологічних матеріалів, у межах якої має право, через утворену у його складі робочу групу, зокрема, розглядати, схвалювати, затверджувати, уводити в дію, направляти на доопрацювання або ж скасовувати протоколи Державної комісії України по запасах корисних копалин, аналогічні спірному у цій справі.
Своєю чергою, необхідність звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтував відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, однак, з огляду на вказані вище приписи законодавства, такі твердження є помилковими, а отже й передбачені КАС України і Законом № 1697-VII підстави для подання цього позову у заступника прокурора Житомирської області не виникли, оскільки, як випливає з встановлених судами обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які йде мова у позовній заяві прокуратури, належать, в першу чергу, до компетенції, зокрема, вищевказаних суб`єктів владних повноважень, і можуть бути здійснені не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 1311 Конституції України, статті 23 Закону № 1697-VII та КАС України у редакції, чинній на момент подання позову, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином. При цьому, в такому випадку, прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким, в свою чергу, наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.
Такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 23.10.2019 у справі №0640/4292/18, від 17.02.2021 у справі № 240/400/19.
Таким чином, оскільки перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду справи по суті, а встановлені у справі обставини свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, суди не мали достатніх правових підстав для розгляду справи по суті. Оцінка правомірності оспорюваних у цій справі рішень, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, могла бути надана судом за позовом належного позивача.
Як було зазначено вище, відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).
Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 (справа №826/15794/17).
За правилами пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
Механізм застосування такого повноваження конкретизовано у статті 354 КАС України, частина перша якої визначає, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Ураховуючи наведене, зважаючи на надані статтею 341 КАС України повноваження, суд касаційної інстанції вважає за необхідне вийти за межі вимог касаційної скарги й скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а позовну заяву залишити без розгляду.
Керуючись статтями 240 340 341 344 349 354 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Товариства з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма» задовольнити частково.
Скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02.10.2019 у справі № 240/398/19.
Позовну заяву заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма», про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення - залишити без розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді : А.Ю. Бучик
Т.Г. Стрелець