ПОСТАНОВА
Іменем України
14 лютого 2020 року
Київ
справа №240/6426/19
адміністративне провадження №К/9901/32858/19, № К/9901/32952/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Білак М. В., Калашнікової О. В.,
розглянув в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №240/6426/19
за позовом ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 до Департаменту освіти Житомирської міської ради, треті особи - ОСОБА_3 , ОСОБА_4 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_5 , про визнання протиправним та скасування наказу в частині, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 та ОСОБА_3 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_5 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 27 червня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: Кузьменко Л.В.,(головуючий), Совриги Д.І., Франовської К.С.,
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 в інтересах своєї малолітньої дитини ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом до Департаменту освіти Житомирської міської ради, треті особи - ОСОБА_3 , ОСОБА_4 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_5 , в якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати пункт 1.8 наказу Департаменту освіти Житомирської міської ради від 29 січня 2019 року №46 «Про провадження протиепідемічних заходів в організованих дитячих колективах» зі змінами, внесеними наказом Департаменту освіти Житомирської міської ради від 04 лютого 2019 року №55;
1.2. визнати протиправним та скасувати пункт 1.13 наказу Департаменту освіти Житомирської міської ради від 29 січня 2019 року №46 «Про провадження протиепідемічних заходів в організованих дитячих колективах» зі змінами, внесеними наказом Департаменту освіти Житомирської міської ради від 04 лютого 2019 року №55 (з урахуванням ухвали про відмову у відкритті провадження від 24 квітня 2019 року).
2. В обґрунтування позовної заяви ОСОБА_1 посилається на те, що оскаржуваними пунктами зазначеного наказу відповідача обмежено право її дитини на освіту, оскільки формально вона є учасником освітнього процесу, але в дійсності дитину безпідставно відсторонено від навчання та заборонено їй доступ до закладу освіти.
2.1. Крім цього, позивач звертає увагу на те, що жоден законодавчий акт України не надає будь-якій посадовій особі право заборонити відвідування дитиною закладу освіти з підстав відсутності у дитини профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень.
3. Відповідач позов не визнав. У запереченнях проти позову наполягав на безпідставності позовних вимог та просив відмовити в їх задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. 01 лютого 2019 року Міська комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуації м. Житомира на позачерговому засіданні під головуванням заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, першого заступника голови комісії Кондратюка С.М. прийняла протокольне рішення (№3) такого змісту:
- « 2. Департаменту освіти міської ради ( Арендарчук В.В .) заборонити відвідування закладів дошкільної освіти м. Житомира, закладів загальної середньої освіти м.Житомира... дітям, які не отримали профілактичних щеплень Строк - з 11 лютого 2019 року.
- 3. Департаменту освіти міської ради ( Арендарчук В.В. ), управлінню охорони здоров`я міської ради ( Місюрова М.О. ), КП «Центр первинної медико-санітарної допомоги» міської ради (Дідик І.В.):
- 3.1. Зарахування вихованців та учнів до закладів освіти, оздоровчих та інших дитячих закладів проводити за наявності відповідної довідки закладу охорони здоров`я. Строк з 11 лютого 2019 року.
- 3.2. Відвідування закладів освіти вихованців та учнів, яким проведено профілактичні щеплення з порушенням установлених строків у зв`язку з медичними протипоказаннями, здійснювати виключно за рішенням консиліуму відповідних лікарів, при благополучній епідемічній ситуації, за наявності відповідної довідки закладу охорони здоров`я. Строк - з 11 лютого 2019 року
- 3.3. Батькам невакцинованих дітей, яких не буде допущено до відвідування закладів освіти, оздоровчих та інших дитячих закладів, рекомендувати звернутися до КП «Центр первинної медико-санітарної допомоги» міської ради з метою проведення необхідних щеплень по віку. Строк - терміново
- 3.4. Відновлення процесу відвідування вихованцями та учнями закладу освіти, оздоровчих та інших дитячих закладів здійснювати виключно за наявності довідки закладу охорони здоров`я з висновком лікаря про можливість відвідування дитячого коллективу».
5. Даний протокол №3 Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуації м.Житомира оприлюднено 06 лютого 2019 року Департаментом освіти Житомирської міської ради.
6. В подальшому, 04 лютого 2019 року Департаментом освіти Житомирської міської ради ухвалено наказ №55 «Про внесення змін до наказу департаменту освіти від 29 січня 2019 року №46 «Про впровадження протиепідемічних заходів в організованих дитячих колективах».
6.1. Пункт 1 даного наказу доповнено підпунктами наступного змісту:
- 1.8. Заборонити відвідування закладів освіти дітям, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень.
- 1.9. Зарахування вихованців та учнів до закладів освіти проводити за наявності відповідної довідки закладу охорони здоров`я.
- 1.10. Відвідування закладів освіти вихованцями та учнями, яким проведено профілактичні щеплення з порушенням установлених строків у зв`язку з медичними протипоказаннями, здійснювати виключно за рішенням консиліуму відповідних лікарів, при благополучній епідситуації, за наявності відповідної довідки закладу охорони здоров`я.
- 1.11. Батькам не вакцинованих дітей, яких не буде допущено до відвідування закладів освіти, рекомендувати звернутися в заклад охорони здоров`я з метою проведення необхідних щеплень по віку.
- 1.12. Відновлення процесу відвідування вихованцями та учнями закладу освіти здійснювати виключно за наявності довідки закладу охорони здоров`я з висновком лікаря про можливість відвідування дитячого колективу.
- 1.13. Заборонити зарахування до закладів освіти дітей, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем.
- 1.14. Попередити батьків дітей, які є вихованцями та учнями закладів освіти, але не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень, про заборону з 11 лютого 2019 року відвідування дитиною закладу освіти у зв`язку з ускладненням епідситуації.
7. 02 квітня 2019 року директором Житомирської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №17 відсторонено дитину позивача від навчального процесу з посиланням на відсутність у дитини профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень та виконанням наказу відповідача №55 від 04 лютого 2019 року «Про внесення змін до наказу департаменту освіти від 29 січня 2019 року №46 «Про впровадження протиепідемічних заходів в організованих дитячих колективах».
8. Позивач, вважаючи пункт 1.8 та пункт 1.13 вказаного наказу протиправними, звернулась до суду з цим позовом.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 27 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2019 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
9.1. Відмовляючи в задоволені позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що оскаржуваними пунктом 1.8 та пунктом 1.13 наказу №55 «Про внесення змін до наказу департаменту освіти від 29.01.2019 року №46 «Про впровадження протиепідемічних заходів в організованих дитячих колективах» не порушуються права та законні інтереси дитини позивача, оскільки не створюють перешкод в отриманні нею освіти та є такими, що прийняті для забезпечення справедливого балансу між конкуруючими інтересами особи (позивача та її неповнолітньої дитини) та суспільства (колективу навчального закладу) в цілому.
9.2. Також, судами попередні інстанцій зазначено, що оскаржувані пункти наказу відповідача видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження видано.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
10. Позивач та третя особа - ОСОБА_3 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_5 подали касаційні скарги, в яких, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просять оскаржувані судові рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
10.1. В обґрунтування вимог касаційних скарг посилаються на те, що законодавством України не встановлено заборони на зарахування дитини до навчального закладу, оскільки це пряме порушення статті 53 Конституції України, а саме, права на освіту.
10.2. Крім цього, скаржники наполягають на тому, що відповідач видав спірний наказ за відсутності на те у нього як конституційних, так і законодавчих повноважень.
Ухвалами Верховного Суду від 06 грудня 2019 року відповідно відкрито касаційне провадження за вказаними касаційними скаргами ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 та ОСОБА_3 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_5 .
11. Відзив до суду касаційної інстанції не надходив.
V. Джерела права й акти їх застосування (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
12. За правилами статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
13. Приписами частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Відповідно до статті 27 Конституції України кожен має право захищати своє життя і здоров`я, життя і здоров`я інших людей від протиправних посягань.
15. Кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування (стаття 49 Конституції України).
16. Відповідно до статті 53 Конституції України повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.
17. Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
18. Статтею 62 Закону України «Про освіту» передбачено, що до органів управління у сфері освіти належать: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки; центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти; постійно діючий колегіальний орган у сфері забезпечення якості вищої освіти; державні органи, яким підпорядковані заклади освіти; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; органи місцевого самоврядування.
19. Відповідно до частини першої, другої статті 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» прийом дітей до виховних, навчальних, оздоровчих та інших дитячих закладів проводиться за наявності відповідної довідки закладу охорони здоров`я, в якому дитина перебуває під медичним наглядом. Довідка видається на підставі медичного огляду дитини, якщо відсутні медичні протипоказання для її перебування у цьому закладі, а також якщо їй проведено профілактичні щеплення згідно з календарем щеплень і вона не перебувала в контакті з хворими на інфекційні хвороби або бактеріоносіями.
20. Дітям, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень, відвідування дитячого закладу не дозволяється. У разі якщо профілактичні щеплення дітям проведено з порушенням установлених строків у зв`язку з медичними протипоказаннями, при благополучній епідемічній ситуації за рішенням консиліуму відповідних лікарів вони можуть бути прийняті до відповідного дитячого закладу та відвідувати його.
VI. Висновок Верховного Суду
21. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
22. Кодексом цивільного захисту України встановлено, що запобігання виникненню надзвичайних ситуацій - комплекс правових, соціально-економічних, політичних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних та інших заходів, спрямованих на регулювання техногенної та природної безпеки, проведення оцінки рівнів ризику, завчасне реагування на загрозу виникнення надзвичайної ситуації на основі даних моніторингу, експертизи, досліджень та прогнозів щодо можливого перебігу подій з метою недопущення їх переростання у надзвичайну ситуацію або пом`якшення її можливих наслідків.
23. Предметом розгляду даної справи є встановлення правомірності та скасування пунктів наказу відповідача в частині заборони відвідувати та зарахувати до закладів освіти дітей, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем.
24. При цьому, судами попередніх інстанцій, з урахуванням положень Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» зазначено, що положення оскаржуваних пунктів наказу відповідача дублюють положення статті 15 вказаного Закону, не суперечать їй, їх зміст не є ширшим, ніж наведено у вказаній статті Закону.
25. Вирішуючи спір по суті позовних вимог, судами звернуто увагу на вимоги Положення про Департамент освіти Житомирської міської ради від 08 листопада 2018 року №1215 (надалі також Положення №1215), відповідно до розділу 6 якого передбачено, що директор Департаменту освіти видає у межах компетенції накази, організовує і контролює їх виконання.
26. Пунктом 1 даного Положення №1215 передбачено, що Департамент освіти Житомирської міської ради є самостійним виконавчим органом, що утворюється Житомирською міською радою, та є підзвітним і підконтрольним міській раді, підпорядковується виконавчому комітету Житомирської міської ради, міському голові, заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради відповідно до розподілу обов`язків, а з делегованих повноважень органам виконавчої влади.
27. Колегія суддів зазначає, що відповідно до пункту 10 Типового положення про регіональну та місцеву комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України
від 17 червня 2015 року № 409 (надалі також Типове положення), рішення комісії, прийняті у межах її повноважень, є обов`язковими для виконання органами державної влади та органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, розташованими на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
28. Відповідно до статті 6 Кодексу цивільного захисту України районними державними адміністраціями, виконавчими органами міських рад, районними у містах та селищними радами утворюються місцеві комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, яка створюються для координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, пов`язаної з техногенно-екологічною безпекою, захистом населення і територій, запобіганням і реагуванням на надзвичайні ситуації.
29. Також, приписами пункту 21 частини дев`ятої статті 19 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту належить створення у містах комісій з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій, а в разі виникнення надзвичайних ситуацій - спеціальних комісій з їх ліквідації (за потреби), забезпечення їх функціонування.
30. Як вбачається із матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для ухвалення оскаржуваних пунктів наказу відповідача щодо заборони зараховувати та відвідувати заклади освіти дітей, що не отримали профілактичні щеплення згідно з календарем, стало рішення Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій м.Житомира від 01 лютого 2019 року.
31. Зокрема, пунктом даного протокольного рішення №3 Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуації м. Житомира зобов`язано Департамент освіти міської ради (Арендарчук В.В.) заборонити відвідування закладів дошкільної освіти м. Житомира, закладів загальної середньої освіти м.Житомира... дітям, які не отримали профілактичних щеплень Строк - з 11 лютого 2019 року;а підпунктом 3.1. даного рішення встановлено, що зарахування вихованців та учнів до закладів освіти, оздоровчих та інших дитячих закладів проводити за наявності відповідної довідки закладу охорони здоров`я. Строк з 11 лютого 2019 року.
32. В подальшому, директор Департаменту освіти Житомирської міської ради, враховуючи обов`язковість рішень комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуації відповідно до вимог Типового положення, підзвітність, підконтрольність міській раді та згідно п.6.2.4 Положення №1215, на виконання зазначеного вище протокольного рішення Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуації м. Житомира від 01 лютого 2019 року, прийняв відповідно рішення про заборону відвідувати заклади освіти дітям, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень (підпункт 1.8) та про заборону зарахувати до закладів освіти дітей, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем (підпункт 1.8.).
33. Колегія суддів зауважує, що підконтрольність і підзвітність органів виконавчої влади - певний стан (режим) організаційних відносин між органами виконавчої влади, за яким один орган має право перевіряти діяльність іншого, а інший зобов`язаний надавати необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяльність.
34. За таких обставин, колегія суддів вказує на те, що в діях відповідача при ухваленні спірних пунктів наказу відсутні ознаки протиправності, оскільки Департамент освіти Житомирської міської ради діяв у межах повноважень та у відповідності до вимог діючого законодавства з огляду на виконання ним рішення Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуації м. Житомира, які є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємства, установ та організацій, розташованими на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
35. Надаючи правову оцінку доводам скаржників про порушення, на їх думку, прав їх дітей на освіту, колегія суддів виходить з того, що згідно зі статтею 53 Конституції України держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.
36. При цьому, слід наголосити, що стаття 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» прямо вказує на те, що дітям, які не були вакциновані відповідно до національного календаря щеплень, забороняється відвідувати навчальні заклади.
37. Колегія судів зазначає, що ця норма покликана захистити здоров`я та життя дітей у зв`язку з ускладненою епідемічною ситуацією, а перебування дітей, які не отримали профілактичні щеплення, в організованих колективах створює ризик виникнення спалахів інфекційних хвороб, що є загрозою для життя та здоров`я не лише учнів, а й членів їхніх сімей та працівників закладів освіти, тобто дитина, котра не отримала щеплення, не лише стає потенційно небезпечною для оточення, а й сама піддається підвищеному ризику захворіти, відвідуючи місця масового скупчення людей.
38. При цьому, слід наголосити, що індивідуальне право (інтерес) відмовитися від щеплення батьками дитини при збереженні обсягу права дитини на здобуття освіти протиставляється загальному праву (інтересу) інших батьків та їх дітей, які провели щеплення, перед направленням дитини для здобуття освіти до освітніх закладів з метою досягнення загального блага у формі права на охорону здоров`я.
39. Отже, держава, встановивши правило про те, що без щеплень дитина не може бути допущеною до занять, реалізує свій обов`язок щодо забезпечення безпеки життя і здоров`я не тільки всіх учнів і працівників школи або дитячого садка, а й захищає таким чином саму дитину, яка не отримала профілактичні щеплення.
40. Зазначене узгоджується з положеннями статті 11 Закону Украйни «Про захист населення від інфекційних хвороб», якими встановлено, що організація та проведення профілактичних і протиепідемічних заходів, зокрема, щодо санітарної охорони території України, обмежувальних заходів стосовно хворих на інфекційні хвороби та бактеріоносіїв, виробничого контролю, у тому числі, лабораторних досліджень і випробувань при виробництві, зберіганні, транспортуванні та реалізації харчових продуктів і продовольчої сировини та іншої продукції, при виконанні робіт і наданні послуг, а також організація та проведення медичних оглядів і обстежень, профілактичних щеплень, гігієнічного виховання та навчання громадян, інших заходів, передбачених санітарно-гігієнічними та санітарно-протиепідемічними правилами і нормами, у межах встановлених законом повноважень покладаються на органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, органи державної санітарно-епідеміологічної служби, заклади охорони здоров`я, підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, а також на громадян.
41.За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувані рішення судів у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно надано оцінку всім аргументам учасників справи у тій мірі, в якій це необхідно для правильного розумінням ухваленого судами рішення.
42. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
43. За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
44. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
VIІ. Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційні скарги ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 та ОСОБА_3 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_5 залишити без задоволення.
2. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 27 червня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. А. Губська
Судді М. В. Білак
О. В. Калашнікова