ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 травня 2023 року
м. Київ
справа № 260/1549/22
адміністративне провадження № К/990/2909/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 260/1549/22
за позовом ОСОБА_1
до Середнянської селищної ради Ужгородського району Закарпатської області
треті особи: Державне підприємство «Агропромислова фірма «Леанка», Фонд державного майна України, Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року (колегія у складі: головуючого судді Ільчишин Н. В., суддів: Коваля Р. Й., Гуляка В. В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Середнянської селищної ради Ужгородського району Закарпатської області, треті особи: Державне підприємство «Агропромислова фірма «Леанка», Фонд державного майна України, Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати п. 5, 5.5 Рішення 9 сесії VIII скликання Середнянської селищної ради від 10 грудня 2021 року, щодо відмови ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки (кадастровий номер 2124855500:10:028:0053), площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Середнянської селищної ради;
- зобов`язати відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер 2124855500:10:028:0053), площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Середнянської селищної ради з метою передачі у власність ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати п. 4, 4.1 Рішення 9 сесії VIII скликання Середнянської селищної ради від 10 грудня 2021 року щодо надання згоди Середнянській селищній раді Ужгородського району на складання технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки (кадастровий номер 2124855500:10:028:0053), площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Середнянської селищної ради.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач послався та не, що оскаржуване рішення в частині відмови позивачу в затвердженні проекту землеустрою та надання дозволу на поділ земельної ділянки на яку він претендує Середнянській селищній раді Ужгородського району є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 08 липня 2022 року позов задовольнив частково. Визнав протиправним та скасував п. 5, 5.5 Рішення 9 сесії VIII скликання Середнянської селищної ради Ужгородського району Закарпатської області від 10 грудня 2021 року, щодо відмови ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки (кадастровий номер 2124855500:10:028:0053), площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Середнянської селищної ради. Визнав протиправним та скасував п. 4, 4.1 Рішення 9 сесії VIII скликання Середнянської селищної ради Ужгородського району Закарпатської області від 10 грудня 2021 року щодо надання згоди Середнянській селищній раді Ужгородського району на складання технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки (кадастровий номер 2124855500:10:028:0053), площею 2,0000га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Середнянської селищної ради. Зобов`язав Середнянську селищну раду Ужгородського району Закарпатської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер 2124855500:10:028:0053), площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Середнянської селищної ради з метою передачі у власність ОСОБА_1 , з врахуванням висновків суду. У задоволенні решти частини позовних вимог відмовив.
4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що земельна ділянка, на яку претендує позивач не перебуває у постійному користуванні Агропромислової фірми «Леанка», що є підставою для скасування оскаржуваного рішення в частині відмови у затвердженні проекту землеустрою позивачу з цих підстав.
Поряд з цим, суд першої інстанції вважає, що з метою захисту порушених суб`єктом владних повноважень прав позивача, слід зобов`язати Середнянську селищну раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер 2124855500:10:028:0053), площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Середнянської селищної ради з метою передачі у власність ОСОБА_1 , з урахуванням висновків суду.
5. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 30 листопада 2022 року рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 липня 2022 року скасував, провадження у справі закрив.
6. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 24 січня 2023 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року, в якій скаржник просить скасувати вказане судове рішення та передати справу для продовження розгляду в суд апеляційної інстанції.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Також скаржник звертає увагу, що судом апеляційної інстанції не було враховано правову позицію викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 січня 2023 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
10. Ухвалою Верховного Суду від 13 лютого 2023 року касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року залишено без руху. Надано скаржнику строк для усунення недоліків протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали шляхом подання документа про сплату судового збору.
11. 16 лютого 2023 року на адресу Верховного Суду від позивача надійшло клопотання про усунення недоліків касаційної скарги, до якого додано документ про сплату судового збору.
12. Ухвалою Верховного Суду від 15 березня 2023 року відкрито провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року.
13. 31 березня 2023 року від Закарпатської обласної прокуратури на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому прокурор просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
14. Також, 24 квітня 2023 року на адресу Верховного Суду від Фонду державного майна України, надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому заявник просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
15. Ухвалою Верховного Суду від 23 травня 2023 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 24 травня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до акту на право постійного користування землею серії І- ЗК №000717, зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування Середнянської селищної ради під № 10 від 28 лютого 1996 року, агропромисловій фірмі «Леанка» надано у постійне користування 1660,3 гектарів землі в межах згідно з планом землекористування.
17. 09 листопада 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства (код цільового призначення згідно класифікації видів цільового призначення земель - 01.03) у власність площею 2 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населеного пункту на території Середнянської селищної ради, Ужгородського району Закарпатської області.
18. 15 жовтня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області з повідомленням про замовлення розроблення (виготовлення) проекту землеустрою на відповідну земельну ділянку в порядку статті 123 Земельного кодексу України, до якого додав копію договору від 15 грудня 2020 року № 2007100100370 на розроблення документації із землеустрою без отримання дозволу.
19. Згідно витягу з Державного земельного кадастру, 25 січня 2021 року відповідна земельна ділянка, площею 2,000 га була сформована, як об`єкт прав та зареєстрована з кадастровим номером 2124855500:10:028:0053.
20. 27 жовтня 2021 року позивач звернувся до Середнянської селищної ради Ужгородського району Закарпатської області з клопотанням про затвердження проекту землеустрою щодо передачі у власність вищевказаної земельної ділянки.
21. 10 грудня 2021 року Середнянською селищною радою Ужгородського району прийнято рішення, яким в пункті 5.5 вирішено відмовити ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер 2124855500:10:028:0053), площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Середнянської селищної ради Ужгородського району Закарпатської області, оскільки частина земельної ділянки (2124855500:10:028:0053) перебуває в постійному користуванні Агропромислової фірми «Леанка», згідно з державним актом на право постійного користування землею серія І- ЗК №000719.
Пунктом 4.1 вказаного рішення вирішено надати згоду Середнянській селищній раді Ужгородського району на складання технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки (кадастровий номер 2124855500:10:028:0053), площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Середнянської селищної ради Ужгородського району.
22. Вважаючи таке рішення протиправним та таким, що порушує його права, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
24. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
25. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
26. Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
27. За приписами пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
28. Згідно із частиною третьою статті 19 КАС України адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватно-правовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду.
29. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
30. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
31. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
32. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
33. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
34. Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання протиправними та скасування рішення Середнянської селищної ради про відмову позивачу у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Середнянської селищної ради та рішення Середнянської селищної ради від щодо надання згоди Середнянській селищній раді Ужгородського району на складання технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Середнянської селищної ради.
35. Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема у сферах бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, управління комунальною власністю, житлово-комунального господарства, регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення.
36. У статті 1 Закону № 280/97-ВР наведено визначення виконавчих органів рад, згідно з яким ці органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
37. Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР установлено, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин.
38. У статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) визначені повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, до яких, зокрема, належать: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
39. Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.
40. Відповідний висновок міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), у якому визначено, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень щодо оскаржень його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів.
41. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що цей спір не пов`язаний з вирішенням питання приватноправового характеру, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування), який реалізовує у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції шляхом розгляду питання щодо передачі земельної ділянки у власність.
42. Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16, від 13 червня 2018 року у справі № 307/2765/15-ц, від 28 листопада 2018 року у справі № 463/1865/17, від 15 травня 2019 року у справах № 729/608/17 та № 352/1414/15-ц, від 12 червня 2019 року у справі № 749/942/18 та від 19 лютого 2020 року у справі № 591/5935/17.
43. З огляду на вказане, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
44. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
45. Отже, колегія суддів приходить до висновку про те, що суд апеляційної інстанції в порушення норм матеріального та процесуального права дійшов помилкового висновку про закриття провадження у справі.
59. За таких обставин, касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року скасуванню, а справа - поверненню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 349 353 355 356 КАС України, суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року скасувати та направити справу до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець Л.В. Тацій