ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 травня 2022 року
м. Київ
справа № 260/1624/21
адміністративне провадження № К/9901/42700/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 260/1624/21
за позовом Приватного підприємства (далі-ПП) «Мале приватне підприємство «Латекс» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕП) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою НКРЕП на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13.07.2021 (головуючий суддя Маєцька Н.Д.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021 (колегія у складі: головуючого судді: Качмара В.Я., суддів: Большакової О.О., Затолочного В.С.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2021 року ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» (далі -позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до НКРЕП (далі - відповідач), в якому позивач просив:
-визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не внесення змін до додатка до постанови НКРЕП «Про видачу ліцензії з виробництва електричної енергії МПП «Латекс» від 28.05.2019 №822 (далі - Постанова №822), в частині зміни встановленої потужності, у зв`язку зі заміною електрогенеруючого обладнання на об`єкті електроенергетики «Збір та утилізація метану на існуючому сміттєзвалищі з виробленням електроенергії», розташованого за адресою Закарпатська область, Ужгородський район, Баранинська сільська рада, за межами населеного пункту села Барвінок (далі - Об`єкт електроенергетики), згідно повідомлень ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» від 03.06.2020 № 01/06 та 15.07.2020 № 3/07 (далі - Повідомлення);
-зобов`язати НКРЕП, внести зміни до додатка до Постанови №822, в частині зміни встановленої потужності у зв`язку зі заміною електрогенеруючого обладнання на Об`єкті електроенергетики, згідно повідомлень ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС».
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач послався та не, що він з 2014 року є власником об`єкта енергетики "Збір та утилізація метану на існуючому сміттєзвалищі з виробленням електроенергії" (Закарпатська область, Ужгородський район, Баранинська сільська рада, за межами населеного пункту села Барвінок; далі - Об`єкт електроенергетики) та має чинну ліцензію на право провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії на цьому Об`єкті електроенергетики, видану відповідно до постанови відповідача № 822 від 28.05.2019. У 2020 році проведено технічне переоснащення Об`єкту електроенергетики, а саме: замінено сім електроагрегатів газопоршневих АП-60С-Т400-Д1 загальною потужністю 420 кВт на один газовий двигун-генератор ДвГА-500 потужністю 400 кВт, що призвело до зменшення загальної потужності Об`єкту електроенергетики з 600 кВт до 580 кВт. У зв`язку з цим, позивач звертався до відповідача із повідомленнями від 15.07.2020 за № 03/07 та від 11.08.2020 за № 11/08 про заміну обладнання. Відповідач вказав на необхідність надання позивачем документів, що свідчать про виконання вимог Порядку при проведенні будівельних робіт, а також інформації про причини збільшення майже втричі виробітку електричної енергії з травня 2020 року (лист від 18.08.2021), а потім, листом від 04.03.2021 № 2851/21/7-21, повідомив позивача про необхідність оформлення дозвільної документації, яка надавала позивачу право виконувати проведені роботи по заміні обладнання, згідно Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та постанови Кабінету Міністрів України № 466 від 13.04.2011 № 461. Позивач стверджує, що технічне переоснащення Об`єкту електроенергетики відповідає виду будівельних робіт, які зазначені в пункті 16 "Переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 406, а тому інформація про зміну потужності Об`єкту електроенергетики підлягала внесенню відповідачем до додатка до постанови «Про видачу ліцензії з виробництва електричної енергії МПП "Латекс" № 822 від 28.05.2019 без необхідності оформлення позивачем будь-яких додаткових дозвільних документів. Крім того, позивач наполягав на тому, що ним поданий повний пакет документів, вичерпний перелік яких передбачений Ліцензійними умовами, а тому у відповідача не було підстав вказувати на необхідність подачі додаткових документів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 13.07.2021, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021, позов ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що виконані ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» роботи із заміни на Об`єкті електроенергетики генеруючих потужностей входять до переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію. Вимоги НКРЕКП щодо надання позивачем таких документів є безпідставними, адже надання таких документів не передбачено ані пунктом 1.6 Ліцензійних умов, ані іншими правовими актами, що врегульовують відносини з внесення змін до ліцензійних даних позивача стосовно зміни встановленої потужності Об`єкта електроенергетики.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
23.11.2021 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга НКРЕП на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13.07.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021, в якій заявник просить скасувати вказані судові рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» відмовити повністю.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Покликається заявник на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах (щодо внесення змін до додатка до постанови НКРЕКП від 28.05.2019 №822 «Про видачу ліцензії з виробництва електричної енергії ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» в частині зміни встановленої потужності, з урахуванням ненадання Ліцензіатом документів на підтвердження того, що ним дотримано вимоги підпункту 12 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов як обов`язкової умови провадження ліцензованої діяльності позивачем; крім того, в частині обрання способу захисту прав позивача, визнання бездіяльності та вирішення питання щодо дотримання строків на звернення до суду з цим позовом, суд апеляційної інстанції застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 11.08.2020 у справі №320/5970/17, від 16.10.2018 у справі № 813/998/18,від 14.05.2018 у справі №800/274/17, від 07.02.2018 у справі №800/546/17.
Позивач надіслав до суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого заперечує проти задоволення скарги, вказуючи на безпідставність доводів відповідача.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного суду від 29.11.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13.07.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» відповідно до Постанови №822 видано ліцензію на право провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії.
Згідно додатку до Постанови №822, місцем провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії є Об`єкт електроенергетики встановлена потужність електрогенеруючого об`єкту якого 600 кВт.
Зазначений Об`єкт електроенергетики належить ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» на праві приватної власності, яке 12.09.2014 зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію речових прав власності, індексний №28345529 від 20.10.2014 та свідоцтвом про право власності на нерухоме майно, індексний №28343724 від 20.10.2014.
У листопаді 2019 року ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» листом від №10/04 звернулося до Департаменту ліцензійного контролю, який є структурним підрозділом НКРЕКП, з проханням надати відповідь щодо правомірності заміни без порушень Ліцензійних умов на Об`єкті електроенергетики електрогенеруючого обладнання (устаткування українського виробника моделі АП60С-Т400-Д1 з встановленою потужністю 60 кВт у кількості 10 одиниць), значна частина якого з моменту введення в експлуатацію вичерпало свій ресурс, на нове устаткування українського виробника (модель ДвГА - 500 потужністю 500 кВт).
Відповідь на вказаний лист ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» не отримало.
Договором поставки від 28.02.2020 №2802/20 з додатками, специфікацією №1 б/д (додаток № 1 до цього договору), технічним завданням на стаціонарний газовий двигун-генератор ДвГА-500, для роботи на біогазу полігону твердих побутових відходів (додаток № 2 до цього договору); додатковою угодою від 13.03.2020 №1 до договору поставки, видатковою накладною від 28.05.2020 №60, сертифікатом про походження товару № від 27.03.2020 №UA04800U14 з висновком про походження товару, сертифікатом якості від 28.02.2020, актом демонтажу обладнання від 29.05.2020 № 01/05, актом про введення в експлуатацію від 01.06.2020 підтверджується, що позивачем придбано та установлено на Об`єкті електроенергетики електрогенераторну установку з поршневим двигуном з іскровим запалюванням - газовий двигун генератор ДвГА-500, який введено в промислову експлуатацію 01.06.2020.
Про заміну обладнання на Об`єкті електроенергетики ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» проінформувало НКРЕКП повідомленням від 03.06.2020 №01/06 з додаванням підтверджуючих документів, зокрема, відомостей про місця та засоби провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії від 03.06.2020, згідно якої вказано загальну потужність енергогенеруючого обладнання 600 кВт, з яких 420 кВт це потужність газового двигуна генератор ДвГА-500.
20.07.2020 ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» подало до відповідача письмове Повідомлення від 15.07.2020 № 03/07 про те, що після закінчення монтажних та пусконалагоджувальних робіт газовий двигун-генератор ДвГА-500 пройшов тестову експлуатацію, за результатами якої уточнено максимальні та номінальні технічні показники роботи двигуна-генератора, зокрема, зазначено: номінальна потужність газового двигуна - генератора на біогазі (при коефіцієнті використання потужності - 0,80) складає 400 кВт. У якості додатку до цього Повідомлення надано акт уточнення технічних показників товару, переданого відповідно до договору поставки, формуляр на газовий двигун генератор ДвГА-500 та нову Відомість про місця та засоби провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, яка складена за формою наведеною в додатку 2 Ліцензійних умов та згідно якої загальну потужність енергогенеруючого обладнання визначено рівні 580 кВт, з яких 400 кВт це потужність газового двигуна генератор ДвГА-500.
Листом від 15.07.2020 № 4/07 ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» з посиланням на постанову Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) «Про затвердження переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію» від 07.06.2017 № 406 (далі - Постанова №406), проінформувало НКРЕКП про те, що проведення робіт із демонтажу застарілого обладнання та із монтажу нового електрогенеруючого обладнання, внаслідок яких відбулася зміна встановленої потужності Об`єкта електроенергетики з 600 кВт до 580 кВт, не потребували отримання документів, що дають право на їх виконання, а об`єкт після закінчення цих робіт прийняттю в експлуатацію не підлягає.
Листом від 11.08.2020 № 11/08, ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» повторно проінформовано НКРЕКП про демонтаж зношеного обладнання та про приєднання нового устаткування з додаванням акту демонтажу від 29.05.2020 № 01/05 та схеми приєднання.
Листом від 18.08.2020 «Щодо зміни встановленої потужності» відповідачем вказано, що для прийняття виваженого рішення позивачу необхідно надати документи, які свідчать про виконання вимог Порядку при проведенні будівельних робіт, а також інформації про причини збільшення майже втричі виробітку електричної енергії з травня 2020 року.
Листом «Про надання документів по технічному переоснащенню та інформації про виробіток електроенергії» від 08.09.2020 № 01/09 та 11.12.2020 № 02/12 ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» мотивувало відповідачу відсутність потреби в отримані дозвільних документів, що засвідчують початок проведення будівельних робіт та їх завершення, для цілей технічного переоснащення шляхом заміни застарілого і фізично зношеного устаткування новим обладнанням, а також проінформувало відповідача про фактори, які призвели до збільшення обсягів виробленої електроенергії у травні 2020 року порівняно з минулим звітним періодом.
Після надання позивачем вказаної інформації, відповідачем змін до додатка до Постанови №822, в частині зміни встановленої потужності, у зв`язку зі заміною електрогенеруючого обладнання на Об`єкті електроенергетики, внесено не було.
Натомість, листом від 04.03.2021 №2851/21/7-21 відповідач повідомив позивача, що виконання робіт ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» по заміні 7 заявлених засобів провадження - А1160С-Т400-Д1 потужністю 60 кВт кожен на газовий двигун-генератор ДвГА-500 потужністю 400 кВт на об`єкті зі збору та утилізації метану на існуючому сміттєзвалищі з виробленням електроенергії, які призводять до зменшення потужності електрогенеруючого об`єкта на 20 кВт, потребує оформлення дозвільної документації, яка надає право на виконання будівельних робіт, згідно Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) та постанови КМУ «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» від 13.04.2011 №466, якою затверджено «Порядок виконання підготовчих та будівельних робіт» (далі - Постанова №466, Порядок №466), а прийняття в експлуатацію таких робіт здійснюється у загальному порядку, визначеному постановою КМУ «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів» від 13.04.2011 № 461 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів», якою затверджено «Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів» (далі - Постанова №461, Порядок №461 відповідно).
Вважаючи, НКРЕКП допущено протиправну бездіяльність, ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» звернулося до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу, повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 1 Закону України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням.
Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.
За приписами пункту 1 частини 1 статті 2 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема:
1) у сфері енергетики:
діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії;
діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу;
діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом.
Положеннями пункту 4 частини 1 статті 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор здійснює ліцензування видів господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг, передбачених законом.
Згідно із частиною першою статті 8 Закону України «Про ринок електричної енергії» (далі- Закон № 2019-VIII) господарська діяльність з виробництва, передачі, розподілу електричної енергії, постачання електричної енергії споживачу, трейдерська діяльність, здійснення функцій оператора ринку та гарантованого покупця провадиться на ринку електричної енергії за умови отримання відповідної ліцензії.
Постановою НКРЕКП від 27.12.2017 від №1467 затверджені Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затверджено (далі - Ліцензійні умови; в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).
Ці Ліцензійні умови встановлюють вичерпний перелік документів, які додаються до заяви про отримання ліцензії на провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії (далі - ліцензована діяльність), а також визначають вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання під час провадження ліцензованої діяльності (пункт 1.1 Ліцензійних умов).
Діяльність з виробництва електричної енергії суб`єктів господарювання підлягає ліцензуванню, якщо величина встановленої потужності електрогенеруючого обладнання складає 5 МВт та більше, або суб`єкт господарювання має намір продажу електричної енергії, виробленої з альтернативних джерел енергії або когенераційною установкою (крім доменного та коксівного газів, а з використанням гідроенергії - лише мікро-, міні- та малими гідроелектростанціями), на Оптовому ринку електричної енергії України незалежно від встановленої потужності об`єкта електроенергетики (пункт 1.3 Ліцензійних умов).
За визначенням в пункті 1.4 Ліцензійних умов встановлена потужність - це номінальна активна електрична потужність електрогенеруючого обладнання, призначеного для виробництва електричної енергії або комбінованого виробництва електричної та теплової енергії, що входить до складу об`єкта електроенергетики, і з якою електрогенеруюче обладнання може тривалий час працювати без перевантаження відповідно до технічної документації або паспорту на обладнання.
Відповідно до пункту 1.5 Ліцензійних умов здобувач ліцензії, який має намір провадити господарську діяльність з виробництва електричної енергії (далі - ліцензована діяльність), подає до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), заяву про отримання ліцензії за формою згідно з додатком 1 до Ліцензійних умов.
Згідно пункту 1.6 Ліцензійних умов, до заяви про отримання ліцензії здобувачем ліцензії додаються документи згідно з переліком, який є вичерпним: 1) копія паспорта керівника здобувача ліцензії (або довіреної особи) із відміткою органу державної податкової служби про повідомлення про відмову через свої релігійні переконання від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків (подається тільки фізичними особами-підприємцями, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган державної податкової служби); 2) засвідчені керівником або уповноваженою особою здобувача ліцензії копії документів, що підтверджують наявність у здобувача ліцензії на праві власності, господарського відання, користування, лізингу або на підставі договору концесії заявлених засобів провадження господарської діяльності у місцях провадження господарської діяльності; 3) засвідчені керівником або уповноваженою особою здобувача ліцензії копії сторінок технічних паспортів електрогенеруючого обладнання, що підтверджують установлену потужність заявленого електрогенеруючого обладнання (у разі відсутності технічного паспорта - інші документи, що підтверджують його технічні характеристики); 4) відомість про місця та засоби провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії (додаток 2); 5) схеми приєднання об`єктів електроенергетики здобувача ліцензії до електричної мережі із позначенням приладів обліку електричної енергії.
Згідно підпунктів 2, 5 пункту 2.2 Ліцензійних умов при провадженні ліцензованої діяльності ліцензіат повинен дотримуватися таких організаційних вимог:
-повідомляти НКРЕКП про всі зміни даних, які були зазначені в його документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії, у строк не пізніше ніж один місяць з дня настання таких змін;
-провадити ліцензовану діяльність виключно з використанням засобів провадження господарської діяльності та в межах місць провадження господарської діяльності ліцензіата, які зазначені в документах, що додаються до заяви про отримання ліцензії (з урахуванням змін до них, поданих ліцензіатом до НКРЕКП).
Отже, визначений у пункті 1.6 Ліцензійних умов перелік документів, які подаються до НКРЕКП, є вичерпним, розширеному тлумаченню не підлягає. У додатку 2 «Відомість про місця та засоби провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії» вказуються дані про назву об`єкта електроенергетики, його місцезнаходження та електрогенеруюче обладнання (назва і тип обладнання, кількість, заводський та інвентарний номери, встановлена потужність, кВт, вид палива/енергії основний та резервний).
Судами встановлено, що позивач направив до НКРЕКП повідомлення у порядку, передбаченому підпунктом 2 пункту 2.2 Ліцензійних умов, в якому повідомив про заміну генераторів та зміну у зв`язку з цим встановленої потужності. До повідомлення ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС» додані підтверджуючи документів, зокрема, відомості про місця та засоби провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, згідно якої вказано встановлену потужність електрогенеруючого обладнання обладнання 600 кВт, з яких 420 кВт це потужність газового двигуна генератор ДвГА-500. У зв`язку з цим, позивач просив внести зміни до додатку 2 до постанови НКРЕП «Про видачу ліцензії з виробництва електричної енергії МПП «Латекс» від 28.05.2019 №822 в частині зміни встановленої потужності.
Водночас, НКРЕКП не були внесені такі зміни у додаток 2 до ліцензії, а відповідач повідомив позивача про необхідність подати документи дозвільної документації, яка надає право на виконання будівельних робіт, згідно Закону № 3038-VI та Постанови №466.
Обгрунтовуючи необхіжність подачі додаткових документів, у касаційній скарзі заявник висловив незгоду із застосуванням судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин положень пункту 1.6 Ліцензійних умов, мотивуючи свої доводи тим, що у даному випадку спір виник не з приводу отримання позивачем ліцензії, а щодо наявності у НКРЕКП підстав для внесення змін у додаток до постанови про видачу ліцензії в частині зміни встановленої потужності, у зв`язку зі заміною електрогенеруючого обладнання на об`єкті електроенергетики.
Таким чином, виходячи з доводів НКРЕКП, перелік документів, передбачений пунктом 1.6 Ліцензійних умов, дійсно є вичерпним, але саме при зверненні із заявою про отримання ліцензії, тоді як при внесенні змін у додаток існуючої ліцензії, Регулятор може вимагати надання додатково документів, які не входять у цей перелік.
При цьому, НКРЕКП керується положеннями підпункту 12 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов.
Так, вище було зазначено, що у відповідності до пункту 1.1. Ліцензійних умов вони встановлюють вичерпний перелік документів, які додаються до заяви про отримання ліцензії та визначають вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання під час провадження ліцензованої діяльності.
Відповідно до підпункту 12 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов при провадженні ліцензованої діяльності ліцензіат повинен дотримуватися таких організаційних вимог, зокрема, здійснювати проектування та будівництво (нове будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт, технічне переоснащення) генеруючих потужностей відповідно до законодавства у сфері містобудівної діяльності та з урахуванням положень статті 28 Закону України «Про ринок електричної енергії».
Отже, Суд враховує, що пункт 2.2 Ліцензійних умов вцілому розміщено в главі 2 Лізензійниїх умов «Вимоги до провадження ліцензіатом господарської діяльності з виробництва електричної енергії», а вимога щодо дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності та з урахуванням положень статті 28 Закону України «Про ринок електричної енергії» при здійсненні проектування та будівництва (нове будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт, технічне переоснащення) генеруючих потужностей є вимогою до ліцензіата при здійсненні останнім ліцензованої діяльності, а не вимогою до переліку документів, обов`язкових для подачі як при отриманні, так і при внесенні змін до ліцензії.
Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що вимога про дотримання містобудівного законодавства, передбачена Ліцензійними умовами саме відносно генеруючих потужностей. Так само, стаття 28 Закону України «Про ринок електричної енергії» визначає, що проектування та будівництво (нове будівництво, реконструкція, капітальний ремонт, технічне переоснащення) генеруючих потужностей здійснюються відповідно до законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Визначення поняття будівельних робіт наведене у постанові Кабінету Міністрів України "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт" від 13.04.2011 №466 (далі - Порядок №466), якою затверджено Порядок виконання підготовчих та будівельних робіт.
Відповідно до пункту 2 Порядку №466 будівельними роботами є роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.
Крім того, Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства на виконання вимог статті 31 Закону №3038-VI затверджено Порядок розроблення проектної документації на будівництво об`єктів (наказ №45 від 16.05.2011), відповідно до пункту 1 якого (Порядку) будівництвом є нове будівництво, реконструкція, технічне переоснащення, реставрація та капітальний ремонт об`єктів будівництва.
В свою чергу, об`єктом будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та/або частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
Відповідно до пункту 3.21 ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" під реконструкцією розуміється перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об`єкту будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, в наслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його технікоекономічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг.
Технічне переоснащення - комплекс заходів щодо підвищення експлуатаційних властивостей об`єктів невиробничого та виробничого призначення, введених в експлуатацію в установленому порядку, шляхом впровадження передової техніки та технології, механізації і автоматизації виробництва, оновлення та заміни застарілого і фізично зношеного устаткування новим, більш продуктивним (пункт 3.24 ДБН А.2.2-3-2014).
Відповідно до абзацу 2 частини 2 статті 34 Закону № 3038-VI перелік будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затверджується Кабінетом Міністрів України.
Перелік будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 406, відповідно до пункту 16 цього Порядку, до таких робіт відноситься, зокрема, заміна одиниць та вузлів технологічного устаткування та їх інженерних мереж, систем управління та автоматизації, які застаріли та технічний ресурс яких вичерпано, в існуючих цехах, приміщеннях.
Отже, проведення будівництва шляхом технічного переоснащення, яке полягає у заміні одиниць та вузлів технологічного устаткування та їх інженерних мереж, систем управління та автоматизації, які застаріли та технічний ресурс яких вичерпано, в існуючих цехах, приміщеннях, не потребує введення такого об`єкта в експлуатацію, але повинно здійснюватися з дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил та відповідно до розробленої та затвердженої в установленому законодавством порядку проектної документації.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що заяву про внесення змін у додаток 2 до постанови НКРЕП «Про видачу ліцензії з виробництва електричної енергії МПП «Латекс» від 28.05.2019 №822 подано у зв`язку зі зміною встановленої потужності, яка відбулась через заміну семи електроагрегатів газопоршневих АП-60С-Т400-Д1 загальною потужністю 420 кВт на один газовий двигун-генератор ДвГА-500 потужністю 400 кВт.
До того ж, про внесення змін щодо генеруючих потужностей в частині об`єктів будівництва, позивач не повідомляв.
Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, за наслідками розгляду заяв МПП «Латекс» щодо внесення змін до ліцензійних даних, НКРЕКП вказало на необхідність надання дозвільної документації, яка надає право на виконання будівельних робіт, згідно Закону № 3038-VI та Постанови №466.
Тобто, вимога НКРЕКП подати при зверненні із заявою про внесення змін у додаток до ліцензії даних щодо встановленої потужності у зв`язку із здійсненням позивачем заміни обладнання, дозвільної документації, яка надає право на виконання будівельних робіт, є необгрунтованою.
Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до таких висновків:
- положення підпункту 2 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов є вимогою до провадження ліцензіатом господарської діяльності з виробництва електричної енергії, що може буди предметом нагляду (контролю), в тому числі, і щодо дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності з урахуванням положень статті 28 Закону України «Про ринок електричної енергії при здійсненні проектування та будівництва (нове будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт, технічне переоснащення) генеруючих потужностей, які є об`єктами будівництва, а також устаткування;
- Ліцензійні умови містять вичепний перелік документів, що подаються до заяви про отримання ліцензії, цей перелік не може бути розширений НКРЕКП при рогляді заяви про внесення змін у додаток до діючої ліцензії, через те, що зміна існуючих даних за обсягом відомостей при внесенні змін не змінюється;
-дотримання ліцензіантом положення підпункту 2 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов підлягає перевірці не на стадії внесення змін у додаток 2 до Ліцензії, а може бути предметом нагляду (контролю) щодо дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Крім того, колегія суддів зазначає, що окремого переліку документів, які додаються до заяви про внесення змін у додаток до ліцензії, не передбачено, ані Ліцензійними умовами, ані Законом України «Про ринок електричної енергії».
Судами попередніх інстанцій також досліджено висновок експерта експертного будівельно-технічного дослідження Колчара В.Д. від 14.04.2021 № 500/04-21 виготовленого за зверненням МПП «Латекс», у якому вказано:
1. Внаслідок заміни ПП на Об`єкті електроенергетики генеруючих потужностей, а саме: семи електроагрегатів газопоршневих АП-60С-Т400-Д1 загальною потужністю 420 кВт на один газовий двигун-генератор ДвГА-500 потужністю 400 кВт, було проведено роботи по технічному переоснащенню.
Для здійснення МПП «Латекс» на Об`єкті електроенергетики, робіт із заміни семи електроагрегатів газопоршневих АП-60С-Т400-Д1 загальною потужністю 420 кВт на один газовий двигун-генератор ДвГА-500 потужністю 400 кВт подання/отримання/реєстрація дозвільних документів, що дають право на виконання будівельних робіт, відповідно до законодавства у сфері містобудівної діяльності не потребується.
2. Виконані ПП роботи із заміни на Об`єкті електроенергетики генеруючих потужностей: семи електроагрегатів газопоршневих АП-60С-Т400-Д1 загальною потужністю 420 кВт на один газовий двигун-генератор ДвГА-500 потужністю 400 кВт, входять до Переліку №406, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затвердженого Постановою №406 (з наступними змінами та доповненнями). Ці роботи відносяться до робіт, що зазначені в пункті 16 цього Переліку, а саме до робіт із заміни одиниць, які застаріли та технічний ресурс яких вичерпано, в існуючих цехах, приміщеннях».
Крім того, судами враховано лист Міністерства розвитку громад та територій України від 23.02.2021 №8/14.4.2/853-21, адресований НКРЕКП, в якому повідомлено, що будівельні роботи, які проведені МПП «Латекс» на Об`єкті електроенергетики не потребують отримання проектної документації для їх проведення.
Згідно частини першої-другої статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.
Відповідно до частини першої статті 72 КАС доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Згідно з частини другої статті 72 КАС ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.
Відповідно до частини першої статті 101 КАС висновок експерта - це докладний опис проведених експертом досліджень, зроблені у результаті них висновки та обґрунтовані відповіді на питання, поставлені перед експертом, складений у порядку, визначеному законодавством.
За змістом частини другої статті 101 КАС предметом висновку експерта може бути дослідження обставин, які входять до предмета доказування та встановлення яких потребує наявних у експерта спеціальних знань. Предметом висновку експерта не можуть бути питання права.
Відповідно до частини третьої статті 101 КАС висновок експерта може бути наданий на замовлення учасника справи або на підставі ухвали суду про призначення експертизи.
Отже, за наявними у матеріалах справи доказами суди встановили, що виконання позивачем робіт із заміни на Об`єкті електроенергетики генеруючих потужностей: входять до переліку робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію.
Слід також врахувати, що, відповідно до частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідач не надав суду доказів того, що компетентним органом за результатами проведення заходу контролю встановлено порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності та з урахуванням положень статті 28 Закону України «Про ринок електричної енергії» при здійсненні проектування та будівництва (нове будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт, технічне переоснащення) генеруючих потужностей.
Відповідачем також не надано доказів того, що заміна обладнання мала ознаки реконструкції чи переоснащення, що призвели до перебудови введеного в експлуатацію в установленому порядку об`єкту будівництва із заміною його геометричних розмірів та/або функціонального призначення.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що за встановлених у цій справі фактичних обставин, вимоги НКРЕКП щодо надання позивачем наведених вище документів, є безпідставними, через те, що надання таких документів не передбачено ані пунктом 1.6 Ліцензійних умов, ані іншими правовими актами, що врегульовують відносини з внесення змін до ліцензійних даних позивача стосовно зміни встановленої потужності Об`єкта еле
Крім того, вимогою до ліцензіата при здійсненні ліцензованої діяльності є поряд з іншим, також і обов`язок повідомляти НКРЕКП про всі зміни даних, які були зазначені в документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії, не пізніше одного місяця з дня настання таких змін (підпункт 2 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов).
Підсумовуючи викладене, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що позивач звернувся із повідомленням про внесення змін до ліцензійних даних з дотриманням вимог Ліцензійних вимог, а тому НКРЕКП на цій стадії мав обов`язок внести такі зміни. Повноваження щодо контролю за дотриманням вимог мітобудівного законодавства, за наявності для цього підстав, можуть бути реалізовані у спосіб проведення відповідного заходу контролю.
Отже, через те, що відповідач мав обов`язок, у межах наданих йому повноважень, внести зміни до ліцензійних даних, але цього не зробив, має місце протиправна бездіяльність.
У касаційній скарзі заявник послався на рішення Верховного Суду від 11.08.2020 у справі №320/5970/17, вказуючи, що висновки у цій справі щодо визнання протиправною бездіяльності, не враховані апеляційним судом при ухваленні рішення у цій справі.
Так, предметом оскарження у справі №320/5970/17 була бездіяльність міського голови, яка виразилась в неприйнятті в межах наданих повноважень рішення про звільнення території міста від самовільно розмішеного безхазяйного майна. У цій справі судами було встановлено, що серед повноважень міського голови відсутні прийняття рішень про звільнення території міста від самовільно розмішеного безхазяйного майна, а також щодо внесення пропозицій у план роботи виконкому.
Враховуючи наведене суди дійшли висновку про те, що у відповідача не виникав обов`язок щодо прийняття рішень про звільнення території міста від самовільно розмішеного безхазяйного майна, а також щодо внесення пропозицій у план роботи виконкому, а тому у відповідача не виникав обов`язок щодо прийняття відповідних рішень.
Поряд із цим у цій справі, судами встановлено наявність у відповідача обов`язку внести зміни у додаток до ліцензії, тому правовідносини у справі №№320/5970/17 не є подібними, а висновок Верховного Суду сформований за інших фактичних правовідносин та не є релевантним до цієї справи.
З приводу позовних вимог в частині зобов`язання НКРЕП внести зміни до додатка до Постанови №822, в частині зміни встановленої потужності у зв`язку зі заміною електрогенеруючого обладнання на Об`єкті електроенергетики, згідно повідомлень ПП «Мале приватне підприємство «ЛАТЕКС», а також доводів касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 14.05.2018 у справі №800/274/17, від 07.02.2018 у справі №800/546/17, колегія суддів зазначає таке.
Згідно з частини четвертої статті 245 КАС суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Такий спосіб захисту, як зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення, застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.
Як вказано Верховним Судом України у рішеннях від 16.09.2015 у справі № 21-1465а15, 24.11.2015 у справі № 816/1229/14, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку не виконання або неналежного виконання рішення не виникла б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Суд при перевірці правомірності прийняття відповідачем оскаржуваного рішення, згідно приписів статті 245 КАС не перебираючи на себе повноважень відповідного органу, вправі покласти на суб`єкта владних повноважень зобов`язання вчинити певні дії з метою захисту порушених прав та інтересів позивача.
Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що при вирішенні цієї справи судами попередніх інстанцій встановлено, що для внесення змін щодо потужності та виду обладнання, які і містяться у додатку 2 до ліцензії, позивачем надані документи відповідно до переліку, який є вичерпним. Тобто, наявність у позивача усієї необхідної документації підтверджена матеріалами справи.
Отже, обставини, встановлені судами у цій справі, передбачають лише один варіант правомірної поведінки суб`єкта владних повноважень-внесення змін у додаток 2 до ліцензії в частині встановленої потужності.
Таким чином, враховуючи встановлений у цій справі факт протиправної бездіяльності відповідача, суди, виходячи з положень статті 9 КАС дійшли обгрунтованого висновку про те, що належним способом захисту порушених прав позивача в спірному випадку є зобов`язання відповідача внести зміни до додатка до Постанови №822 ліцензійних даних в частині зміни встановленої потужності у зв`язку із зміною електрогенеруючого обладнання на Об`єкті електроенергетики.
Посилання відповідача на неврахування правової позиції, викладеної у постановах Верховного Суду від 14.05.2018 у справі №800/274/17, від 07.02.2018 у справі №800/546/17, колегія суддів вважає безпідставним, де предметом оскарження було рішення Вищої ради правосуддя про відмову у внесенні Президентові України подання про призначення на посаду судді, оскільки ці постанови стосуються іншого предмету спору, фактичні обставини яких не є тотожними з обставинами цієї справи.
Водночас суди попередніх інстанцій правильно врахували висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах відносно прав ліцензіатів та обов`язків НКРЕКП, що викладені Верховним Судом у постановах від 11.07.2019 у справі № 826/8168/17, від 14.11.2019 у справі № 640/18796/18, від 21.11.2019 у справі № 826/9826/18, від 31.03.2020 у справі № 826/13735/18, від 12.11.2020 у справі №640/2694/19.
З приводу доводів касаційної скарги про те, що позивач звернувся до суду з цим позовом з пропуском строку, а також незастосування висновків у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 16.10.2018 у справі № 813/998/18, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з частиною першою статті 122 КАС позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга статті 122 КАС).
Судами встановлено, що починаючи з 03.06.2020 позивач здійснював усі можливі заходи з метою внесення змін до ліцензованої діяльності у зв`язку з заміною зношеного обладнання на електрогенераторну установку з поршневим двигуном з іскровим запалюванням - газовий двигун генератор ДвГА-500 та зміни у зв`язку з цим встановленої потужності
Отримавши 04.03.2021 від НКРЕП лист, в якому повідомлено про те, що виконання робіт по заміні обладнання на об`єкті зі збору та утилізації метану на існуючому сміттєзвалищі з виробленням електроенергії потребує оформлення дозвільної документації, яка надає право на виконання будівельних робіт, а прийняття в експлуатацію таких робіт здійснюється у загальному порядку, позивач звернувся до суду з цим позовом у травні 2021 року. Крім того, правовідносини, які виникли у цій справі, є триваючими, позаяк позивач звернувся за захистом свої прав, які є порушеними через бездіяльність і станом на травень 2021 року зміни до ліцензійних даних НКРЕКП внесені не були.
З урахуванням викладеного, строк для звернення до суду з позовом ПП «Мале приватне підприємство «Латекс» не пропущений та відсутні підстави для залишення позову без розгляду.
У справі №813/998/18, на яку покликався у касаційній скарзі заявник, спірні иправовідносини виникли між фізичною особою і обласною державною адміністрацією з приводу оскарження рішення суб`єкта владних повноважень.
Верховний Суд у цій справі, надаючи оцінку обставинам пропуску строку звернення до суду, виходив з фактичних обставин у справі та зазначів, що небажання знати або незнання про порушення свого права через байдужість не може бути поважною причиною пропуску строку звернення до суду, враховуючи, що від дати винесення оскаржуваного розпорядження сплинуло понад 25 років.
Отже, колегія суддів враховує, що спірні правовідносини, які виникли у цій справі, є відмінними як за предметом оскарження (у справі №813/998/18 - рішення суб`єкта владних повноважень, у цій справі-бездіяльність), так і за фактичними обставинами, що свідчить про те, що висновки у справі № 813/998/18 не є релевантними відносно цієї справи.
Доводи, викладені у касаційній скарзі, були предметом перевірки судів першої та апеляційної інстанції та свого підтвердження не знайшли. У касаційній скарзі не наведено доводів, які б ставили під сумнів правильність рішення судів першої та апеляційної інстанцій.
В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої інстанції та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
Керуючись статтями 343 349 350 355 356 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13.07.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021 - залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді : С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець