№ 260/885/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 березня 2024 року

м. Київ

справа № 260/885/19

адміністративне провадження № К/9901/26156/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної авіаційної служби України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05.05.2020 (головуючий суддя: Скраль Т.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.09.2020 (головуючий суддя: Нос С.П., судді: Онишкевич Т.В., Іщук Л.П.) у справі №260/885/19 за позовом Державної авіаційної служби України до Товариства з обмеженою відповідальністю «Хім-Каскад», Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Закарпатське обласне комунальне підприємство «Міжнародний аеропорт Ужгород» про визнання дій, бездіяльності протиправними та зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У червні 2019 року Державна авіаційна служба України (далі - Державіаслужба України або позивач) звернулась до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Хім-Каскад» (далі - ТОВ «Хім-Каскад» або відповідач-1), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - відповідач-2), Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради (далі - відповідач - 3), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Закарпатське обласне комунальне підприємство «Міжнародний аеропорт Ужгород» (далі - ЗОКП «Міжнародний аеропорт Ужгород» або третя особа), в якому просила:

зобов`язати ТОВ «Хім-Каскад» виконати рішення Державіаслужби від 14.03.2019 №164;

зобов`язати ТОВ «Хім-Каскад» знести самочинне будівництво за адресою: м.Ужгород, вул. Митна, б/н;

визнати протиправною бездіяльність Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради в частині не погодження об`єкта будівництва за адресою: м. Ужгород, вул. Митна, б/н, та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;

визнати протиправними дії Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 40/03-01/18 затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 06.06.2018 № 39-М та скасувати їх;

визнати протиправними дії Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області щодо видачі дозволу на будівельні роботи № ЗК 112182260989 та скасувати його.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 03.10.2019 замінено первісного відповідача - Державну архітектурно-будівельну інспекцію України на належного - Виконавчий комітет Ужгородської міської ради (Управління державного архітектурно-будівельного контролю) (далі - відповідач-2).

Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 05.05.2020 у задоволенні позову відмовив.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 10.09.2020 скасував рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо зобов`язання ТОВ «Хім-Каскад» виконати рішення Державіаслужби України від 14.03.2019 № 164 та у цій частині прийняв нову постанову, якою позов задовольнив: зобов`язав ТОВ «Хім-Каскад» виконати рішення Державіаслужби України від 14.03.2019 № 164.

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про задоволення позову в повному обсязі.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 20.11.2020 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 12.03.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що 22.02.2019 на адресу Державіаслужби України надійшов акт обстеження приаеродромної території аеродрому «Ужгород» щодо питань забудови, виявлення фактів будівництва без висновків експлуатанта аеродрому та Державіаслужби України від 11.02.2019 №01, затверджений в.о. директора ЗОКП «Міжнародний аеропорт Ужгород».

На момент перевірки приаеродромної території аеродрому «Ужгород» комісією виявлено, зокрема, об`єкт, будівництво якого ведеться без узгодження з експлуатантом аеродрому, провайдером аеронавігаційного обслуговування та без погодження Державіаслужби України за адресою: м. Ужгород, вул. Митна, б/н.

Згідно із частиною десятою статті 69 Повітряного кодексу України (далі - ПК України) органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

14.03.2019 на виконання вимог вищезазначеної статті, Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 520, на підставі акта обстеження позивачем винесено рішення № 164 про припинення будівництва, що здійснюється за адресою: м. Ужгород, вул. Митна б/н, що здійснюється ТОВ «Хім-Каскад».

Враховуючи, що рішення Державіаслужби України про припинення будівництва на приаеродромній території від 14.03.2019 № 64 не виконуються в добровільному порядку, та зважаючи на необхідність невідкладного вирішення питання щодо припинення неконтрольованого будівництва, яке може призвести до негативних наслідків, вирішення питання щодо виконання вищезазначеного рішення в судовому порядку є єдиним способом захисту порушених прав Державіаслужби України.

Відповідач-1 позов не визнав. Вважає, що вимоги позивача мають формальний характер і ґрунтуються на акті обстеження від 11.02.2019, в якому зазначено лише 2 точки, які створюють перешкоди для безпеки руху (кафе по вул. Університетській 16-а, будинок по вул. Осипенка 55). Позивач у позові не обґрунтовує, які обставини були перешкодою для проведення обстеження у 2016-2018 роках включно. Також за твердженнями ТОВ «Хім-Каскад», позивач разом з експлуатантом аеропорту не надає доказів звернення до виконавчого комітету Ужгородської міської ради, його структурних підрозділів та управлінь щодо визначення меж приаеродромної території. Саме невизначеність у питанні визначення приаеродромної території зумовило відсутність у містобудівних умовах та обмежень необхідності погодження дозвільної документації з позивачем. Як вбачається з матеріалів справи інформацію з даного питання до органів місцевого самоврядування було доведено лише у березні 2019 року. Разом з тим, Товариство має у своєму розпорядженні документ на земельну ділянку, Декларацію на право на початок виконання будівельних робіт, містобудівні умови та обмеження, належним чином затверджений проект будівництва тощо. Вказана інформація також відображена у містобудівних умовах та обмеженнях на будівництво, де міститься посилання в т.ч. і на документ на земельну ділянку. Водночас позивач не надав до суду доказів, які б давали підстави віднести введене в установленому порядку нерухоме майно до категорії самочинно збудованого та не надано з цього приводу висновків органу Держархбудконтролю чи його відокремлених підрозділів.

Інші учасники справи процесуальним правом на подачу відзиву не скористалися.

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що 22.02.2019 на адресу Державіаслужби України надійшов акт обстеження приаеродромної території аеродрому «Ужгород» щодо питань забудови, виявлення фактів будівництва без висновків експлуатанта аеродрому та Державіаслужби України від 11.02.2019 № 01, затверджений в.о. директора ЗОКП «Міжнародний аеропорт Ужгород».

Відповідно до акту позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому «Ужгород», на момент перевірки вказаної території були виявлені об`єкти будівництва, що не погоджені з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою, зокрема за адресою: м. Ужгород, вул. Митна, б/н, які виконуються ТОВ «Хім-Каскад» (88000, Закарпатська область, м. Ужгород, вул. 8-го Березня, 28А, код ЄДРПОУ 41353604).

За результатами проведеного обстеження комісія дійшла до наступних висновків:

- інформувати Ужгородську міську раду та Закарпатську обласну раду про виявлені факти будівництва з порушенням вимог статті 69 ПК України та Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, разом з тим рекомендувати Управлінню містобудування та архітектури Ужгородської міської ради звернутися до Забудовників щодо необхідності отримання висновків експлуатанта аеродрому, провайдера аеронавігаційного обслуговування та Державіаслужби України;

- інформувати Державіаслужбу України про виявлені факти будівництва на приаеродромній території з порушенням вимог статті 69 Повітряного кодексу України, для вжиття відповідних заходів реагування;

- інформувати Службу безпеки України в Закарпатській області про факти видачі містобудівних умов та обмежень Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради без надання висновків експлуатанта аеродрому, провайдера аеронавігаційного обслуговування, а відтак Державіаслужби України.

14.03.2019 на підставі акта обстеження позивачем прийняте рішення № 164 про припинення будівництва, що здійснюється за адресою: м. Ужгород, вул. Митна, б/н, які виконуються ТОВ «Хім-Каскад».

Проте рішення Державіаслужби № 164 від 14.03.2019 не виконано.

У зв`язку із невиконанням в добровільному порядку рішення Державіаслужби України про припинення будівництва на приаеродромній території від 14.03.2019 №164, та зважаючи на необхідність невідкладного вирішення питання щодо припинення неконтрольованого будівництва, яке може призвести до негативних наслідків, Державіаслужба України звернулася за захистом порушених прав та вирішення питання щодо виконання вищезазначеного рішення в судовому порядку.

Також у межах розгляду справи, судами досліджені наявні у матеріалах справи містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва № 40/03-01/18, що затверджені Наказом № 39-М від 06.06.2018 за адресою: м. Ужгород, вул. Митна, б/н, видані Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, Дозвіл на виконання будівельних робіт від 14.08.2018 № ЗК 112182260989 та Сертифікат серії ЗК 162200631445, який засвідчує відповідність закінченого будівництвом об`єкта проектній документації та підтверджує його готовність до експлуатації від 03.03.2020.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що вимога Державіаслужби щодо припинення будівництва є необґрунтованою внаслідок відсутності встановлення факту недотримання законодавства у сфері авіаційної безпеки та наявності у забудовника необхідних дозвільних документів для будівництва спірного об`єкт; доказів на підтвердження наявності підстав для застосування передбачених абзацом 2 частини сьомої статті 376 Цивільного кодексу України заходів, позивач суду не надав; на момент видачі спірних містобудівних умов та обмежень забудови експлуатантом аеродрому не було надано органу місцевого самоврядування інформації щодо розмірів приаеродромної території, що свідчить про відсутність протиправної бездіяльності Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради; аргументів на обґрунтування протиправності дій виконавчого комітету Ужгородської міської ради в частині видачі сертифіката не наведено.

Також судом першої інстанції у межах розгляду справи досліджено містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 40/03-01/18, що затверджені Наказом №39 від 06.06.2018 та встановлено, що граничнодопустима висотність спірного об`єкта будівництва становить 30 м від планувальної позначки землі, що менше, ніж 45 метрів відносно контрольної точки аеродрому, тобто мінімальної висоти, з досягнення якої об`єкт будівництва вважається таким, що може вплинути на безпеку польотів та роботу засобів зв`язку, навігації та спостереження.

Водночас, суд першої інстанції констатував, що будівництво за адресою: м.Ужгород, вул. Митна, б/н завершено, а отже в силу положень частини восьмої статті 39 Закону № 3038-VI містобудівні умови забудови земельної ділянки вичерпали свою дію.

Також суд першої інстанції наголосив, що позивач реалізував своє право на новостворений об`єкт будівництва на підставі сертифікату, який засвідчує відповідність закінченого будівництвом об`єкта проектній документації та підтверджує його готовність до експлуатації, зареєстрував право власності на такий об`єкт, крім того вчинив дії щодо відчуження квартир у новоствореному об`єкті, що підтверджено дослідженим судом Витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, а отже вищевказаний дозвіл на будівельні роботи вичерпав свою дію і його скасування становить втручання у володіння майном.

Скасовуючи рішення в частині відмови у задоволенні позову про зобов`язання виконати рішення позивача, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ТОВ «Хім-Каскад» не погодило будівництво з Державіаслужбою, а отже у позивача були законні підстави для прийняття рішення № 164 від 14.03.2019 про припинення будівництва об`єкта за адресою: м. Ужгород, вул. Митна, б/н, що здійснюється відповідачем-1.

Доказів виконання зазначеного рішення відповідач-1 не надав.

Отже, враховуючи те, що відповідачем ТОВ «Хім-Каскад» не виконано рішення Державіаслужби щодо погодження з позивачем будівництва за вказаною адресою, зокрема не вчинено будь-яких дій щодо отримання вказаних дозволів, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність задоволення позовної вимоги про зобов`язання ТОВ «Хім-Каскад» виконати рішення Державіаслужби №164 від 14.03.2019.

У решті суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Заявник у касаційній скарзі просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позову та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.

Скаржник наполягає, що при прийнятті оскаржуваних рішень судами попередніх інстанцій неправильно застосовані положення статті 58 Конституції України, статей 242 322 КАС України, статей 69, 79 ПК України, статті 72 Земельного кодексу України, пунктів 146, 147, 150 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 №401 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) пунктів 1.5, 2.1 Порядку № 721, пунктів 7.1.1, 7.1.2, 7.3.1 Правил сертифікації цивільних аеродромів, затверджених наказом Державіаслужби від 25.10.2005 № 796, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 10.10.2005 за № 1357/11637 (далі - Правила сертифікації цивільних аеродромів), статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», статей 16, 29, 38, 39 41, 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та статті 376 Цивільного кодексу України.

Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що видача містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на приаеродромній території повинна здійснюватися не на загальних підставах, а з урахуванням особливого режиму використання земель та спеціального законодавства, що регулює дане питання. Враховуючи вищевикладене, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 40/03-01/18 видані Управління містобудування та архітектури УМР з порушенням законодавства, зокрема, частини третьої статті 69 ПК України, а тому підлягають скасуванню, а дії щодо їх видачі мають бути визнані протиправними.

Стверджує, що відповідачам - 2, 3 було відомо про обмеження щодо будівництва, які діють на приаеродромній території та необхідність погодження такого будівництва, зокрема, з Державіаслужбою.

Також скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано, що оскільки містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 40/03-01/18 видані з порушенням норм законодавства України, документи прийняті на їх основі, а саме - дозвільні документи також є таким, що видані з порушенням, а тому також підлягають скасуванню, а дії щодо їх видачі мають бути визнанні протиправними.

Посилаючись на висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17 та від 13.02.2019 у справі №810/2763/17 позивач наполягає на обґрунтованості позовних вимог про знесення об`єкта будівництва, оскільки такий, на переконання Державіаслужби України, є самочинним і тому підлягає знесенню.

Інші учасники справи процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися, хоча про розгляд справи повідомлені належним чином, що підтверджується матеріалами справи.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржника, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.

Узагальненим предметом спору у справі за твердженням Державіаслужби є протиправна бездіяльність Управління містобудування та архітектури УМР щодо непогодження з нею умов забудови на приаеродромній території об`єкта будівництва, як наслідок протиправна видача на цей об`єкт містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, реєстрації сертифікату про готовність об`єкта до експлуатації № ЗК 112182260989 та у підсумку наявність обов`язку у забудовника знести самочинне будівництво за адресою: м. Ужгород, вул. Митна, б/н.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Правові основи діяльності в галузі авіації встановлені Повітряним кодексом України (далі - ПК України), згідно із преамбулою якого державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.

Так, відповідно до частини першої статті 4 ПК України Україна як держава, що приєдналася до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, несе відповідальність за виконання міжнародних зобов`язань, що випливають із цієї Конвенції, та за гарантії і створення умов безпеки для суспільства, захисту інтересів під час провадження діяльності в галузі цивільної авіації та використання повітряного простору України.

Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов`язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення (частина друга цієї статті).

Згідно із частиною п`ятою статті 4 ПК України державне регулювання у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України здійснюють у межах повноважень: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики в галузі цивільної авіації (далі - уповноважений орган з питань цивільної авіації); національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту.

Повноваження Державіаслужби України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, ПК України, Положенням про Державну авіаційну службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 520 (далі - Положення № 520), Порядком погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації (далі - Порядок № 721).

Пунктом 1 Положення № 520 визначено, що Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

До основних завдань Державіаслужби України відповідно до пункту 3 Положення №520 належить, зокрема, погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

Порядок розгляду та надання Державіаслужбою України погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до ПК України визначає Порядок № 721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).

Зі змісту пункту 3.5 Порядку № 721 вбачається, що за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.

За приписами частини десятої статті 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

Отже, Державіаслужба України є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

Відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, який міститься у постановах від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17 та від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, аналіз положень статті 69 ПК України у взаємозв`язку з нормами Положення № 520 та Порядку № 721 дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба України приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.

Колегія суддів наголошує, що відповідно до частин першої та другої статті 69 ПК України будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден.

На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності належить, зокрема, будівництво.

Отже, особливий статус приаеродромної території та позивача у справі закріплений у спеціальному Законі та пов`язаний у першу чергу із безпекою учасників польотів та осіб, які знаходяться в межах цієї території.

Визначення поняттю «приаеродромна територія» надано в пункті 84 частини першої статті 1 ПК України, відповідно до якого такою є обмежена регламентованими розмірами місцевість навколо зареєстрованого згідно із встановленим порядком аеродрому (вертодрому) або постійного злітно-посадкового майданчика, до якої встановлені спеціальні вимоги щодо розташування різних об`єктів, а їх висота контролюється з урахуванням умов безпеки маневрування, зльоту та заходу на посадку повітряних суден.

Пунктом 1.5 Порядку № 721 встановлено, що для аеродромів класів А, Б, В, Г приаеродромна територія визначається колом з радіусом 50 км від КТА; класів Д, Е і некласифікованих - 25 км від КТА, вертодромів - 12 км від КТА, для злітно-посадкових майданчиків - 2,5 км від КТМ.

Порядок організації та використання повітряного простору України юридичними і фізичними особами - користувачами повітряного простору, а також органами, що здійснюють контроль за дотриманням порядку використання повітряного простору, управління використанням повітряного простору та обслуговування повітряного руху визначалися Положенням про використання повітряного простору України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 № 401 (далі - Положення № 401).

За правилами цього Положення діяльність державних органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності і підпорядкування, пов`язана з використанням повітряного простору, яка може загрожувати безпеці польотів повітряних суден та інших літальних апаратів, провадиться відповідно до вимог цього Положення в частині, що стосується порядку використання повітряного простору.

Пунктом 146 Положення № 401 було встановлено, що умови розташування, будівництва, реконструкції та маркування об`єктів, що можуть створити загрозу безпеці повітряного руху, погоджуються з Міноборони, Державіаслужбою, Украерорухом та РДЦ. Розташування та будівництво об`єктів, дійсна висота яких перевищує 50 метрів, погоджуються з Міноборони, Державіаслужбою, Украерорухом.

Згідно із пунктом 147 Положення № 401 в Державіаслужбі України підлягає погодженню вибір майданчиків для проектування, будівництва, розширення, реконструкції і технічного переобладнання: 1) аеродромів, постійних та тимчасових злітно-посадкових майданчиків; 2) об`єктів у межах смуг повітряних підходів до аеродромів, а також поза межами цих смуг у радіусі 10 кілометрів від контрольної точки аеродрому (КТА); 3) об`єктів заввишки 50 метрів і більше стосовно висоти аеродрому на відстані від 10 до 30 кілометрів від КТА; 4) ліній зв`язку, електропередачі, вибухонебезпечних, радіотехнічних, світлотехнічних та інших об`єктів (залізничних колій, автомобільних шляхів, кар`єрів тощо), які можуть створити перешкоди в функціонуванні аеродрому, його радіотехнічних засобів або радіотехнічних пристроїв повітряних трас незалежно від їх розміщення; 5) об`єктів заввишки 50 метрів і більше незалежно від їх розміщення; 6) об`єктів з викидом відкритого полум`я, газів та диму, діяльність яких може призвести до погіршення видимості в районах аеродромів незалежно від їх розміщення; 7) вибухонебезпечних об`єктів незалежно від їх розміщення.

Відповідно до пункту 150 Положення № 401 підприємства, установи та організації, заінтересовані в розміщенні об`єктів у районах аеродрому, повинні погоджувати таке розміщення з відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, яким належать або підпорядковані ці аеродроми.

Отже, вимогами цього нормативного документа був передбачений обов`язок державних органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності і підпорядкування здійснювати погодження з уповноваженими органами умов розташування, будівництва, реконструкції та маркування об`єктів, що можуть створити загрозу безпеці повітряного руху, у випадках, якщо такі відповідають встановленим критеріям, зокрема, перевищення висоти об`єкта будівництва.

У подальшому, постановою Кабінету Міністрів України від 06.12.2017 № 954 визнано таким, що втратило чинність Положення № 401 та затверджено нове Положення про використання повітряного простору (далі - Положення № 954), відповідно до норм якого позивач рішенням від 14.03.2019 № 164 зобов`язав ТОВ «Хім-Каскад» отримати погодження місця розташування та висоти об`єкта на приаеродромній території.

Так, відповідно до пункту 56 Положення № 954 місце розташування і висота об`єктів на приаеродромній території та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, погоджуються з керівником експлуатанта аеродрому, Державіаслужбою або Міноборони (відповідно до компетенції).

Дія такого Положення поширюється на фізичних та юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми та підпорядкованості за напрямами діяльності у галузі авіації, використання повітряного простору та діяльність яких створює або потенційно може створювати небезпеку повітряному руху, перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження.

Відповідно до пункту 57 Положення № 954 погодженню з Державіаслужбою та Міноборони підлягають місце розташування і висота таких об`єктів будівництва та реконструкції:

- аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків;

- об`єктів, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків;

- об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів;

- повітряних ліній електрозв`язку та електропостачання, вибухонебезпечних, радіотехнічних, світлотехнічних та інших об`єктів (залізничних колій, автомобільних шляхів, об`єктів з викидом відкритого полум`я, газів та диму, діяльність яких може призвести до погіршення видимості в районах аеродромів, тощо), які можуть створити загрозу безпеці повітряного руху або перешкоджати роботі аеродрому чи засобів зв`язку, навігації та спостереження (радіотехнічного забезпечення), незалежно від їх розміщення;

- об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.

Згідно із пунктом 60 Положення № 954 підприємства, установи та організації, заінтересовані в розміщенні об`єктів на приаеродромній території, повинні погоджувати таке розміщення з експлуатантом аеродрому, відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування та дотримуватися умов погодження будівництва.

Відповідно до пункту 2.1 Порядку № 721 погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, здійснює Державіаслужба України з урахуванням висновку експлуатанта аеродрому (вертодрому) щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, з умовами, що забезпечують необхідний рівень безпеки польотів у районі аеродрому та на приаеродромних територіях, форма якого наведена в додатку 2 до цього Порядку, а також висновку провайдера аеронавігаційного обслуговування щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, форма якого наведена в додатку 3 до цього Порядку, які повинні бути отримані заявником.

Зі змісту наведених правових норм убачається, що погодження місця розташування та висотності здійснюється Державіаслужбою щодо тих об`єктів будівництва, які розміщені на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації.

Водночас, до таких об`єктів, у тому числі відносяться об`єкти, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків, об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів, об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.

Відповідну правову позицію з приводу застосування зазначених вище норм права у подібних правовідносинах висловив Верховний Суд у постановах від 18.05.2021 у справі № 260/888/19, від 20.07.2021 у справі № 260/867/19, від 24.11.2021 у справі №260/868/19, від 09.02.2022 у справі № 260/863/19, і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від неї.

Судами попередніх інстанцій установлено та підтверджується наявними доказами у справі, що 06.06.2018 Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради було видано ТОВ «Хім-Каскад» містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Будівництво торгово-житлового комплексу» №40/03-01/18 за адресою: м. Ужгород, вул. Митна, б/н. Із зазначених містобудівних умов та обмежень судами попередніх інстанцій установлено, що граничнодопустима висотність зазначеного об`єкта будівництва становить 30 м до верхньої конструктивної частини будівлі від найнижчої планувальної відмітки землі.

Отже, суди констатували, що висотність об`єкта «Будівництво торгово-житлового комплексу» є меншою за встановлені Положенням № 954 45 метрів відносно контрольної точки аеродрому, тобто мінімальної висоти, з досягнення якої об`єкт будівництва вважається таким, що може вплинути на безпеку польотів та роботу засобів зв`язку, навігації та спостереження.

Одночасно з цим, суд апеляційної інстанції установив, що докази погодження з Державіаслужбою об`єкта будівництва за адресою: м. Ужгород, вул. Митна, б/н, яке здійснюється ТОВ «Хім-Каскад» відсутні, що також не заперечується сторонами.

Оскільки відповідач-1 не погодив будівництво з Державіаслужбою, у позивача були законні підстави для прийняття рішення № 164 від 14.03.2019 про припинення будівництва об`єкта за адресою: м. Ужгород, вул. Митна, б/н, що здійснюється відповідачем ТОВ «Хім-Каскад».

Доказів виконання зазначеного рішення в добровільному порядку відповідачем-1 суду не надано.

Колегія суддів наголошує, що загальний зміст наведених спеціальних підзаконних актів ґрунтується на спеціальних нормах Повітряного кодексу та в контексті предмету спору у справі, в своїй сукупності направлені на дотримання вимог безпеки польотів . За такого правового регулювання та встановлених обставин, питання дотримання вимог висотності об`єкта будівництва та виконання рішення Державіаслужби щодо погодження будівництва за вказаною адресою вирішуються окремо, оскільки не лише висотність забудови може впливати на безпеку учасників польотів та безпеки осіб, які знаходяться на приаеродромній території.

В цьому контексті колегія суддів враховує, що судами встановлено та сторонами визнається, що висота забудови становить 30 м до верхньої конструктивної частини будівлі від найнижчої планувальної відмітки землі та відповідає вимогам встановлених обмежень.

Водночас, суд апеляційної інстанції встановив, що відповідач-1 не виконав рішення Державіаслужби щодо погодження будівництва за вказаною адресою та не вчинив будь-яких дій щодо отримання необхідних дозволів. З цього приводу суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність задоволення позовної вимоги в частині зобов`язання ТОВ «Хім-Каскад» виконати рішення Державіаслужби № 164 від 14.03.2019.

Проте, в цій частині постанова суду апеляційної інстанції у межах касаційного провадження, відкритого за касаційною скаргою Державіаслужби, не оскаржується, а тому відповідно до приписів статті 341 КАС України судом касаційної інстанцій у зазначеній частині не переглядається.

Щодо позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради в частині непогодження умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: м.Ужгород, вул. Митна, б/н, що здійснюється ТОВ «Хім-Каскад», колегія суддів зазначає наступне.

Суди попередніх інстанцій встановили, що на момент надання відповідачу-1 містобудівних умов та обмежень, експлуатант аеродрому не надав Ужгородській міській раді графічні матеріали схеми планувальних обмежень та схеми меж приаеродромної території, які би візуалізували необхідні обмеження.

Докази надсилання інформації про розмір приаеродромної території Ужгородській міській раді ЗОКП «Міжнародний аеропорт Ужгород» на момент розгляду питання щодо надання ТОВ «Хім-Каскад» містобудівних умов та обмежень в матеріалах справи відсутні.

Також позивач не надав доказів на підтвердження здійснення ЗОКП «Міжнародний аеропорт Ужгород» контролю за станом приаеродромної території для запобігання порушенню умов погодження, незаконному будівництву, що передбачено частиною п`ятою статті 69 ПК України, під час якого могло бути встановлено бездіяльність Ужгородської міської ради щодо погодження умов забудови.

За таких обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності протиправної бездіяльності Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Ужгород, вул. Митна, б/н та відсутності підстав для задоволення позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради в частині непогодження умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: м.Ужгород, вул. Митна, б/н.

Згідно із пунктом 8 частини першої статті 1 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства № 109 від 07.07.2011 затверджений Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст (далі - Порядок №109).

Згідно із п. 2.2 Порядку № 109 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Відповідно до пункту 2.1 Порядку № 109 містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.

За змістом статті 6 Закону № 3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Статтею 29 зазначеного Закону (у редакції, чинній на час видання містобудівних умов та обмежень) встановлено, що основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування (частина 1).

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (частина 4).

Судами встановлено, що Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради надано ТОВ «Хім-Каскад» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 40/03-01/18, згідно із якими передбачалося нове будівництво за адресою: Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Митна, б/н, ТОВ «Хім-Каскад», цільове призначення земельної ділянки - 03.15 для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови, функціональне призначення - під офісно-житловий комплекс, категорія земель - землі житлової та громадської забудови. Цільове та функціональне призначення земельної ділянки відповідає містобудівній документації на місцевому рівні.

Суди констатували, що Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки були видані Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради у відповідності із детальним планом території, обмеженої вулицею Митною, площею Дружби Народів, Студентською набережною до спортивної зони УжНУ, затвердженого ХХІІ сесією VІІ скликання № 1051 від 06.04.2018, згідно з яким, земельна ділянка знаходяться в зоні Ж-3 (багатоквартирна житлова забудова).

Виходячи з наведеного, висновки судів попередніх інстанцій про відсутність порушень з боку Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради під час видачі Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є обґрунтованими та відповідають фактичним обставинам справи, через те, що такі затверджені у відповідності до містобудівної документації на місцевому рівні.

Водночас доводи заявника касаційної скарги про те, що Управління містобудування не могло не знати про знаходження об`єкта будівництва на приаеродромній території і мало перевірити відсутність пов`язаних з цією обставиною обмежень під час вивчення Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, є виключно припущеннями, що не підтверджується належними та допустимими доказами.

Своєю чергою, колегія суддів акцентує увагу на тому, що статтею 29 Закону №3038-VI визначений вичерпний перелік підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень. На час видачі відповідачу-1 містобудівних умов та обмежень таких обставин не було, а тому ці містобудівні умови та обмеження не підлягають скасуванню.

Також колегія суддів наголошує, що за приписами статті 26 Закону №3038-VI завершальним етапом будівництва об`єкту містобудування є реєстрація права власності на такий об`єкт.

Згідно із частиною із частиною статті 39 Закону № 3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.

За правилами частини четвертої цієї статті, рішення про реєстрацію (повернення) декларації про готовність об`єкта до експлуатації, видачу (відмову у видачі) сертифіката приймається органами державного архітектурно-будівельного контролю протягом десяти робочих днів з дати подання відповідних документів.

Відповідно до частини п`ятої статті 39 Закону № 3038-VI датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта є дата реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації або видачі сертифіката.

Зареєстрована декларація про готовність об`єкта до експлуатації або сертифікат є підставою у тому числі для оформлення права власності на нього (частина дев`ята статті 39 Закону №3038-VI).

Згідно зі статтею 331 Цивільного кодексу України право власності на новостворене нерухоме майно (житлові будинки, будівлі, споруди тощо) виникає з моменту завершення будівництва (створення майна) та його прийняття до експлуатації, якщо це передбачено законом, а якщо право власності на нерухоме майно відповідно до закону підлягає державній реєстрації, воно виникає з моменту державної реєстрації.

Судом першої інстанції було витребувано від Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради належним чином засвідчені копії дозвільних документів на початок будівельних робіт (№ ЗК 112182260989) та за наявності Декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, що видавались ТОВ «Хім-Каскад».

З дозволу на виконання будівельних робіт від 14.08.2018 № ЗК 112182260989 судами встановлено, що такий був виданий Управлінням державного архітектурно - будівельного контролю Ужгородської міської ради, а не Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області, як помилково зазначає позивач у позовній заяві.

Судами встановлено, що 03.03.2020 Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради видано ТОВ «Хім-Каскад» сертифікат серії № ЗК 162200631445, який засвідчує відповідність закінченого будівництвом об`єкта проектній документації та підтверджує його готовність до експлуатації. Також суди встановили, що ТОВ «Хім-Каскад» зареєстровано право власності на об`єкт нерухомості, який розташований за адресою: м. Ужгород, вул. Митна, б/н.

Отже, враховуючи, що позивачем реалізовано своє право на новостворений об`єкт будівництва на підставі сертифікату, який засвідчує відповідність закінченого будівництвом об`єкта проектній документації та підтверджує його готовність до експлуатації, зареєстрував право власності на такий об`єкт, а також вчинив дії щодо відчуження квартир у новоствореному об`єкті, що підтверджується дослідженим судом Витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованих висновків дозвіл на будівельні роботи № ЗК 112182260989 вичерпав свою дію у відповідності до частини другої статті 34 Закону № 3038-VI, а його скасування становить втручання у володіння майном для якого мають бути визначені Законом підстави.

Проте судами попередніх інстанцій таких підстав не встановлено.

Також суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованих висновків, що відсутність погодження будівництва з боку Державіаслужби об`єкту не свідчить, що такий об`єкт є самочинним будівництвом, оскільки відсутня сукупність чинників, визначених частиною першою статті 376 ЦК України.

Отже, позовні вимоги про зобов`язання ТОВ «Хім-Каскад» знести самочинне будівництво є передчасними.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Згідно із частиною першою статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи, що касаційний суд залишає без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то у силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України залишити без задоволення.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05.05.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.09.2020 у справі №260/885/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

Я. О. Берназюк

В. М. Шарапа