ПОСТАНОВА
Іменем України
12 березня 2020 року
Київ
справа №278/3142/16-а
адміністративне провадження №К/9901/40480/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Дашутіна І.В.,
суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,
розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.02.2018 у складі суддів: Охрімчук І.Г., Капустинського М.М., Моніча Б.С. у справі №278/3142/16-а за позовом ОСОБА_1 до Зарічанської сільської ради Житомирського району Житомирської області, Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області про визнання нечинним рішення та зобов`язання вчинити певні дії, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Зарічанської сільської ради Житомирського району Житомирської області, Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області, в якому просив:
- визнати незаконними та скасувати рішення від 23.06.2016 №187 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та рішення від 14.07.2016 № 202 «Про добровільне об`єднання територіальних громад»;
- зобов`язати Зарічанську сільську раду припинити дії по об`єднанню територіальної громади села Зарічани з іншими територіальними громадами.
2. Постановою Житомирського районного суду Житомирської області від 18.10.2017 задоволено частково, визнано незаконним та скасовано рішення Зарічанської сільської ради від 23.06.2016 № 187 та від 14.07.2017 № 2016. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
2.1. Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.02.2018 апеляційну скаргу Станишівської сільської ради Житомирського району задоволено. Постанову Житомирського районного суду Житомирської області від 18.10.2017 скасовано в частині задоволених позовних вимог. Прийнято нову постанову, якою відмовлено в задоволенні позовних вимог. У іншій частині постанову суду першої інстанції залишено без змін.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. Станишівський сільський голова розпорядженням від 18.04.2016 №23 ініціював добровільне об`єднання територіальних громад, до яких увійшла також Зарічанська сільська рада Житомирського району Житомирської області, на що 27.04.2016 було надано згоду Станишівською сільською радою Житомирського району Житомирської області .
3.2. Рішенням Зарічанської сільської ради від 09.06.2016 №138 затверджено Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад.
3.3. Із тексту рішення Зарічанської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 09.06.2016 № 139 судами встановлено, що заслухавши пропозицію сільського голови про проведення громадських обговорень у зв`язку з пропозицією Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області щодо добровільного об`єднання територіальних громад, Зарічанська сільська рада Житомирського району Житомирської області вирішила провести громадське обговорення даної пропозиції в Зарічанському будинку культури шляхом зборів громадян.
3.4. Відповідно до протоколу громадських обговорень від 10.06.2016 щодо вирішення питання об`єднання територіальних громад з центром в селі Станишівка під час громадських обговорень були присутні: сільський голова, депутати Зарічанської сільської ради та жителі. За результатами обговорень прийнято рішення більшістю голосів за те, щоб територіальна громада села Зарічани об`єдналась з територіальними громадами сіл Станишівка, Слобода-Селець, Бистрі - Станишівської сільської ради, села Зарічани, сіл Піски, Скоморохи, Пісківської сільської ради, сіл Лука, Млинище, Вершина Луківської сільської ради, сіл Ліщин, Тарасівка - Ліщинської сільської ради, сіл Туровець, Грабівка, Кринички, Лісовщина, Мошківвка, - Туровецької сільської ради в Станишівську територіальну громади з центром у селі Станишівка.
3.5. Встановлено, що спільною робочою групою був підготовлений проєкт рішення Зарічанської сільської ради Житомирського району Житомирської області «Про добровільне об`єднання територіальних громад».
3.6. У подальшому, 23.06.2016 відбулись громадські обговорення проекту рішення Зарічанської сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» з центром в селі Станишівка, що зафіксовано протоколом.
3.7. Згідно даного протоколу присутні: сільський голова, депутати Зарічанської сільської ради, жителі села Зарічани, одноголосно проголосували за схвалення проекту рішення Зарічанської сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та вирішено об`єднатися з територіальними громадами сіл Станишівка, Слобода-Селець, Бистрі - Станишівської сільської ради, села Зарічани, сіл Піски, Скоморохи, Пісківської сільської ради, сіл Лука, Млинище, Вершина Луківської сільської ради, сіл Ліщин, Тарасівка - Ліщинської сільської ради, сіл Туровець, Грабівка, Кринички, Лісовщина, Мошківвка, - Туровецької сільської ради в Станишівську територіальну громади з центром у селі Станишівка.
3.8. Рішенням 9 сесії ради сьомого скликання Зарічанської сільської ради від 23.06.2016 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» схвалили проект рішення Зарічанської сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», вирішили зобов`язати Зарічанського сільського голову Ткачука В . М. подати проєкт рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» до Житомирської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законодавства України.
3.9. Рішенням 10-ої сесії Зарічанської сільської ради сьомого скликання від 14.07.2016 № 202 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» вирішено об`єднатися з територіальними громадами сіл Станишівка, Слобода-Селець, Бистрі - Станишівської сільської ради, села Зарічани, сіл Піски, Скоморохи, Пісківської сільської ради, сіл Лука, Млинище, Вершина Луківської сільської ради, сіл Ліщин, Тарасівка - Ліщинської сільської ради, сіл Туровець, Грабівка, Кринички, Лісовщина, Мошківвка, - Туровецької сільської ради в Станишівську територіальну громади з центром у селі Станишівка.
3.10. Позивач звернувся до суду із вказаним позовом оскільки вважає, що відповідач допустив порушення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» в частині оприлюднення проєктів оскаржуваних рішень.
4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, вказав, що оскаржувані рішення прийняті з порушенням принципів гласності, прозорості та відкритості, оскільки відповідачем був порушений його обов`язок оприлюднення оскаржуваних рішень у встановлений законом строк, що призвело до порушення права позивача на його участь у місцевому самоврядуванні, зокрема, на участь у процесі прийняття оскаржуваних рішень та висловлення власної думки. Стосовно доводів позивача про порушення відповідачем вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» судом встановлено, що спірні рішення не є регуляторними актами в розумінні статті 1 вказаного закону.
4.1. Задовольняючи апеляційну скаргу Станишівської сільської ради Житомирського району та приймаючи рішення про відмову в задоволенні вимог, судом апеляційної інстанції встановлено, що матеріали справи не містять доказів протиправності оскаржуваних рішень, а положення статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не передбачає підстав для скасування рішення органу місцевого самоврядування. Разом з тим, судом акцентовано увагу на тому, що громада села Зарічани приймала участь у перших виборах депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, явка виборців в селі Зарічани була високою, громада села Зарічани не вчиняла перешкод у проведені виборів з ціллю перешкодити об`єднанню громад і позивач особисто приймав участь у виборах, так як був кандидатом у депутати ради об`єднаної територіальної громади.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Позивачем подано касаційну скаргу, в якій він просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та закрити провадження в адміністративній справі.
5.1. Доводи касаційної скарги грунтуються на тому, що судом апеляційної інстанції було надано неправильну оцінку обставинам справи, оскільки висновки суду суперечать нормам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про доступ до публічної інформації».
6. Станишівською сільською радою Житомирського району Житомирської області подано відзив на касаційну скаргу, в якому орган місцевого самоврядування просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін, як таке, що є законним та обгрунтованим.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. Частиною другою статті 19 Конституції України від 28.06.1991 № 254к/96-ВР визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулює Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05.02.2015 № 157-VIII (надалі - Закон № 157-VIII).
9. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).
10. Положеннями статті 2 Закону № 280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції й законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
11. Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування (стаття 4 Закону № 280/97-ВР).
12. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
13. Відповідно до статті 2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05.02.2015 № 157-VIII (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, надалі - Закон № 157-VIII), добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
14. Згідно зі статтею 3 вказаного Закону, суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.
Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.
15. Відповідно до статті 5 Закону № 157-VIII, ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.
Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
16. Згідно зі статтею 6 Закон №157-VIII, сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.
17. Відповідно до статті 7 Закону №157-VIII, проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.
Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.
Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.
У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.
У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається з поданням до Верховної ради Автономної Республіки Крим, обласної ради про утворення об`єднаної територіальної громади.
18. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що рішенням Зарічанської сільської ради від 09.06.2016 №138 затверджено Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад.
19. Зазначеним порядком визначено механізм проведення громадських обговорень та основні вимоги до його організації та розгляду узагальнених пропозицій (зауважень) під час розгляду питань про добровільне об`єднання територіальних громад відповідно до Закону № 157-VIII.
20. Відповідно до пункту 3 Порядку організатори громадського обговорення самостійно визначають форми його проведення (збори громадян опитування громадської думки, конференція, форум, громадські слухання, засідання за круглим столом, збори, зустрічі, теле або радіо дебати, Інтернет конференція, електронна консультація), виходячи з необхідності залучення якомога більшої кількості заінтересованих учасників та власних організаційних можливостей. Рішення про проведення громадського обговорення приймається його організатором з урахуванням вимог, установлених Законом № 157-VIII, і повинно містити питання, що виносяться на громадське обговорення, строк його проведення та імена відповідальних осіб.
21. Крім того, пунктом 6 Порядку визначено, що пропозиції (зауваження) учасників громадського обговорення подаються у письмовій чи усній формі, надсилаються електронною поштою із зазначенням прізвища, імені, по батькові та адреси особи, яка їх подає. Пропозиції (зауваження) реєструються організатором громадського обговорення. Організатор громадського обговорення протягом 2 днів після закінчення строку подання пропозицій (зауважень) узагальнює їх та готує звіт, у якому зазначаються найменування організатора, зміст питання, що виноситься на обговорення, інформація про осіб, які взяли участь в обговорення порушеного питання, а також узагальнений аналіз пропозицій (зауважень), що надійшли під час проведення громадського обговорення.
22. З рішення Зарічанської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 09.06.2016 №139 встановлено, що заслухавши пропозицію сільського голови про проведення громадських обговорень у зв`язку з пропозицією Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області щодо добровільного об`єднання територіальних громад, Зарічанська сільська рада Житомирського району Житомирської області вирішила провести громадське обговорення даної пропозиції в Зарічанському будинку культури шляхом зборів громадян.
23. Також судом апеляційної інстанції встановлено, що відповідно до протоколу громадських обговорень від 10.06.2016 щодо вирішення питання об`єднання територіальних громад з центром в селі Станишівка під час громадських обговорень були присутні: сільський голова, депутати Зарічанської сільської ради та жителі. За результатами обговорень прийнято рішення більшістю голосів за те, щоб територіальна громада села Зарічани об`єдналась з територіальними громадами сіл Станишівка, Слобода-Селець, Бистрі - Станишівської сільської ради, с. Зарічани, сіл Піски, Скоморохи, Пісківської сільської ради, сіл Лука, Млинище, Вершина Луківської сільської ради, сіл Ліщин, Тарасівка - Ліщинської сільської ради, сіл Туровець, Грабівка, Кринички, Лісовщина, Мошківвка, - Туровецької сільської ради в Станишівську територіальну громади з центром у селі Станишівка.
Встановлено, що спільною робочою групою був підготовлений проєкт рішення Зарічанської сільської ради Житомирського району Житомирської області «Про добровільне об`єднання територіальних громад».
24. Крім того, 23.06.2016 відбулись громадські обговорення проєкту рішення Зарічанської сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» з центром в селі Станишівка, що зафіксовано протоколом. Згідно даного протоколу присутні: сільський голова, депутати Зарічанської сільської ради, жителі села Зарічани. Присутні одноголосно проголосували за схвалення проєкту рішення Зарічанської сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та вирішено об`єднатися з територіальними громадами сіл Станишівка, Слобода-Селець, Бистрі - Станишівської сільської ради, села Зарічани, сіл Піски, Скоморохи, Пісківської сільської ради, сіл Лука, Млинище, Вершина Луківської сільської ради, сіл Ліщин, Тарасівка - Ліщинської сільської ради , сіл Туровець, Грабівка, Кринички, Лісовщина, Мошківвка, - Туровецької сільської ради в Станишівську територіальну громади з центром у селі Станишівка.
25. Рішенням 9 сесії ради сьомого скликання Зарічанської сільської ради від 23.06.2016 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» схвалено проєкт рішення Зарічанської сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», вирішили зобов`язати Зарічанського сільського голову Ткачука В . М. подати проект рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» до Житомирської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законодавства України.
26. Рішенням 10-ої сесії Зарічанської сільської ради сьомого скликання від 14.07.2016 № 202 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» вирішено об`єднатися з територіальними громадами сіл Станишівка, Слобода-Селець, Бистрі - Станишівської сільської ради, села Зарічани, сіл Піски, Скоморохи, Пісківської сільської ради, сіл Лука, Млинище, Вершина Луківської сільської ради, сіл Ліщин, Тарасівка - Ліщинської сільської ради, сіл Туровець, Грабівка, Кринички, Лісовщина, Мошківка, - Туровецької сільської ради в Станишівську територіальну громади з центром у селі Станишівка.
27. Верховний Суд зазначає, що відповідно до роз`яснень щодо застосування положень Закону №157-VIII в частині визначення строків здійснення окремих етапів об`єднання, затвердженому на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування 03.06.2015, протокол № 17, у частині третій статті 5 та частині третій статті 6 Закону визначено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції.
28. У частині другій статті 7 Закону №157-VIII термін «громадське обговорення» конкретизується як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю.
29. Крім того, частиною четвертою статті 5 Закону №157-VIII встановлено, що порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
30. Так, Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування також зазначає, що громадське обговорення може проводитись в різних формах, зокрема, передбачених статтею 8 та статтею 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у формі загальних зборів громадян, громадських слухань або в інших формах, визначених місцевою радою (конференція, форум, засідання за круглим столом, збори, зустрічі, теле- або радіодебати, Інтернет-конференція, електронна консультація тощо).
31. Серед іншого варто звернути увагу на те, що окремі форми громадського обговорення (загальні збори громадян, громадські слухання та ін.) не можуть тривати протягом 30 чи 60 днів та як правило проводяться протягом одного неробочого дня.
32. Враховуючи зазначене, Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування вказав на те, що проведення громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) протягом певної кількості днів слід розуміти як визначення граничного проміжку часу, протягом якого мають бути проведені певні заходи та оприлюднені їх результати.При цьому призначаючи громадське обговорення сільський, селищний, міський голова повинен виходити з необхідності залучення якомога більшої кількості зацікавлених учасників, враховуючи організаційні можливості виконавчих органів ради, а також визначати такі строки проведення громадського обговорення, які б слугували гарантією реалізації права громадян на висловлення власної думки.
33. Водночас, відповідно частини другої статті 7 Закону № 157-VIII сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори, інші форми консультацій з громад кістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад за результатом якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних міських рад. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням громадського обговорення, тобто протягом певної кількості днів.
34. Тобто, положеннями Закону № 157-VIII визначено граничний проміжок часу, протягом якого мають бути проведені певні заходи та оприлюднені їх результати.
35. Враховуючи вищенаведені положення чинного законодавства, а також встановлені обставини, Верховний Суд погоджується з твердженням суду апеляційної інстанції про те, що висновки суду першої інстанції про порушення оприлюднення проекту схваленого рішення є помилковим.
36. Як правильно зазначено судом апеляційної інстанції, положеннями Законів України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та «Про доступ до публічної інформації» не визначено форми та змісту оголошень щодо проведення громадських слухань. Не містить таких і Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад.
37. Відповідно до частини одинадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
38. Частиною третьою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
39. Разом з тим, вирішуючи питання щодо наявності підстав для скасування рішення Варвинської селищної ради від 20.04.2017 «Про схвалення проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад», рішення від 28.04.2017 «Про добровільне об`єднання територіальних громад», доцільно звернути увагу на наступне.
40. Статтею 24 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначена відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації. Так, відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень, зокрема, неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону.
41. Таким чином, Законом України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону є підставою для притягнення винної особи до відповідальності. Проте, це не є підставою для скасування оскаржених рішень рішення, згідно Закону України «Про доступ до публічної інформації».
42. Отже, порушення порядку оприлюднення проекту рішення та самого рішення про добровільне об`єднання територіальних громад ради не може бути підставою для скасування такого рішення, а інших належних доказів, які б свідчили про те, що оскаржувані рішення є протиправними, матеріали справи не містять.
43. За приписами Законів № 157-VIII та № 280/97-ВР повноваження про прийняття рішення щодо об`єднання територіальних громад та інші питання майбутнього об`єднання належать виключено до компетенції сільської, селищної, міської рад.
44. Громадські обговорення є з`ясування волі громадян тієї чи іншої територіальної громади та їх ставлення до майбутнього об`єднання.
45. Колегія суддів також звертає увагу на те, що згідно частиною третьою статті 7 Закону №157-VIII передбачено, що схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
46. Крім того, частиною четвертою статті 7 Закону № 157-VIII Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
47. Відповідно до роз`яснень, викладених у листі Міністрества регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 01.09.2016 № 7/13-10903 об`єднана територіальна громада вважається утвореною відповідно до Закону з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі за умови попередньо наданого обласною державною адміністрацією висновку щодо відповідності проекту такого рішення Конституції та законам України.
48. Тобто, рішення Зарічанської сільської ради №202 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» завершує процес об`єднання територіальних громад.
49. Згідно з частиною восьмою статті 7 Закону № 157-VIII Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою вказаної статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
50. Частиною шостою статті 14 Закону України «Про місцеві вибори» від 14.07.2015 №595-VIII передбачено, що перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією в порядку, визначеному законом.
51. Центральна виборча комісія шляхом прийняття відповідного рішення оголошує про початок виборчого процесу перших виборів депутатів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови (частина сьома статті 15 вказаного ЗаконуУкраїни «Про місцеві вибори»).
52. Відтак, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією за відповідними зверненнями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, а призначення перших виборів є підставою для оголошення Комісією виборчого процесу таких виборів.
53. Центральною виборчою комісією на 18.12.2016 оголошено вибори в 143 об`єднаних територіальних громадах України, в тому числі - у 22 територіальних громадах Житомирської області.
54. Постановою Центральної виборчої комісії від 07.10.2016 призначено перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 18.12.2016. Додатком № 15 затверджено перелік об`єднаних територіальних громад, утворених в межах Житомирської області, серед яких Станишівська сільська рада (села Станишівка, Бистрі, Слобода-Селець), Зарічанська сільська рада (село Зарічани), Ліщинська сільська громада (села Ліщин, Тарасівка), Луківська сільська рада (села Лука, Вершина, Млинище), Пісківська сільська рада (села Піски, Скоморохи), Туровецька сільська рада (села Туровець, Грабівка, Кринички, Лісівщина, Мошківка).
55. Також судом апеляційної інстанції в ході розгляду справи встановлено та підтверджено сторонами, що процес об`єднання територіальних громад завершено. Крім того, як зазначено судом апеляційної інстанції, сторони в судовому засіданні підтвердили, що громада села Зарічани приймала участь у перших виборах депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів. Явка виборців в селі Зарічани була високою, громада села Зарічани не вчиняла перешкод у проведені виборів з ціллю перешкодити об`єднанню громад і позивач особисто приймав участь у виборах, так як був кандидатом у депутати ради об`єднаної територіальної громади.
56. З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з висновком судом апеляційної інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.
57. На переконання суддів Верховного Суду, доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки обставин, встановлених судами попередніх інстанцій та не спростовують висновків суду, викладених в оскаржуваних судових рішеннях.
58. За наслідками розгляду касаційної скарги колегія суддів встановила, що твердження позивача про суперечність висновків суду апеляційної інстанції нормам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про доступ до публічної інформації» не знайшли свого підтвердження.
59. Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування судових рішень при їх ухваленні.
60. За змістом частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
61. Частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
62. З огляду на наведене, касаційна скарга ОСОБА_1 не підлягає задоволенню.
63. Керуючись статтями 341 343 349 350 356 359 КАС України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
64. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
65. Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.02.2018 у справі № 278/3142/16-а за позовом ОСОБА_1 до Зарічанської сільської ради Житомирського району Житомирської області, Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області про визнання нечинним рішення та зобов`язання вчинити певні дії- залишити без змін.
66. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Суддя-доповідач І.В. Дашутін
Судді М.М. Яковенко
О.О. Шишов