ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 липня 2021 року
м. Київ
справа № 280/3605/19
адміністративне провадження № К/9901/5715/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Єзерова А.А., Рибачука А.І.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №280/3605/19
за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації
до Товариства з обмеженою відповідальністю «Альфа-Нет»
третя особа Головне управління ДФС у Запорізькій області
про анулювання ліцензій та дозволів
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26.09.2019 (головуючий суддя: Татаринов Д.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.02.2020 (колегія у складі: головуючого судді Ясенової Т.І., суддів: Суховарова А.В., Головко О.В.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2019 року Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації звернулася до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Альфа-Нет», в якому просила: анулювати Товариству з обмеженою відповідальністю «Альфа-Нет» ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України від 14.02.2018 №9136, від 13.11.2017 №9283, дозволи на експлуатацію радіоелектронних засобів широкосмугового радіо доступу від 07.11.2017 №ШПС-12-0408658, від 07.11.2017 №ШПС-12-0408659, від 07.11.2017 №ШПС-12-0408660, від 07.11.2017 №ШПС-12- 0408661, від 07.11.2017 №ШПС-12-0408662, від 07.11.2017 №ШПС -12-0408663, від №ШПС-12-0428249, від 07.03.2018 №ШПС-23-0430614, від 07.03.2018 №ШГІС-23-0430615.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що оскільки відповідач, у порушення норм Закону України «Про радіочастотний ресурс України» та Податкового кодексу України протягом шести місяців не сплачує рентну плату за користування радіочастотним ресурсом України, то згідно з вимогами статті 58 Закону України «Про радіочастотний ресурс України», це є підставою для анулювання ліцензії на користування радіочастотним ресурсом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 26.09.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06.02.2020, відмовив у задоволенні позову.
4. Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що анулювання дозволу на експлуатацію відноситься до компетенції Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації або Державного госпрозрахункового підприємства «Український державний центр радіочастот» (УДЦР), а в судовому порядку може бути оскаржене рішення про анулювання ліцензії.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 02.03.2020 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26.09.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.02.2020, в якій скаржник просить скасувати вказані рішення та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій невірно трактували норми матеріального права, що призвело до помилкових висновків про наявність у Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації повноважень приймати рішення про анулювання ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України та дозволу на експлуатацію радіоелектронних засобів у разі несплати користувачами радіочастотного ресурсу щомісячного збору за користування радіочастотним ресурсом України протягом шести місяців. За позицією скаржника, у разі несплати користувачем радіочастотного ресурсу обов`язкових рентних платежів, ліцензія на користування радіочастотним ресурсом України та дозвіл на експлуатацію радіоелектронних засобів мають анулюватися у судовому порядку. Також скаржник стверджує про те, що перевірка справляння користувачами радіочастотного ресурсу рентної плати належить до виключної компетенції контролюючих органів, а тому позивач не може ініціювати позапланові заходи із перевірки зазначених питань. На переконання скаржника, правова позиція Верховного Суду, на яку послалися суди першої та апеляційної інстанцій при вирішенні справи, не відповідає нормам матеріального права, у зв`язку з чим позивач просив відступити від такої в порядку, встановленому частиною другою статті 346 КАС України.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 02.03.2020 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.03.2020, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя ОСОБА_1, судді Єзеров А.А., Чиркін С.М.
9. Ухвалою Верховного Суду від 19.03.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26.09.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.02.2020.
10. У зв`язку із ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку», на підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23.04.2020 №642/0/78-20, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.04.2020, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів Єзерова А.А., Рибачука А.І.
11. Ухвалою Верховного Суду від 27.07.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 28.07.2021.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як встановлено судами попередніх інстанції, Товариство з обмеженою відповідальністю «Альфа-Нет» зареєстровано як юридична особа 22.03.2010 та здійснює, в тому числі, діяльність у сфері безпроводового електрозв`язку.
13. Відповідно до ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України від 14.02.2018 № 9136 (термін дії з 31.07.2017 по 13.11.2022), від 13.11.2017 № 9283 (термін дії з 13.11.2017 по 16.02.2023), дозволами на експлуатацію радіоелектронних засобів широкосмугового радіо доступу від 07.11.2017 № ШПС-12-0408658, від 07.11.2017 №ШПС-12-0408659, від 07.11.2017 №ШПС-12-0408660, від 07.11.2017 №ШПС-12- 0408661, від 07.11.2017 №ШПС-12-0408662, від 07.11.2017 №ШПС-12-0408663, від №ШПС-12-0428249, від 07.03.2018 №ШПС-23-0430614, від 07.03.2018 №ШГІС-23-0430615, - Товариство з обмеженою відповідальністю «Альфа-Нет» є користувачем радіочастотного ресурсу України та перебуває на обліку у Головному управлінні ДФС у Запорізькій області, як платник рентної плати/збору за користування радіочастотним ресурсом.
14. Головне управління ДФС у Запорізькій області відповідно до підпункту 258.2.4 статті 258 Податкового кодексу України листом від 06.06.2019 №31892/10/08-01-50-06 повідомило Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації про несплату Товариством з обмеженою відповідальністю «Альфа-Нет» рентної плати за користування радіочастотним ресурсом протягом шести місяців з 01.10.2017.
15. Листом від 26.06.2019 № 01-3705/144 Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації запропонувала відповідачу сплатити заборгованість з рентної плати у добровільному порядку та повідомити про сплату.
16. Однак, рентна плата Товариством з обмеженою відповідальністю «Альфа-Нет» сплачена не була, що стало підставою для звернення з позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
18. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Правову основу користування радіочастотним ресурсом України визначає Закон України «Про радіочастотний ресурс України» від 01.06.2000 №1770-ІІІ (далі - Закон №1770-ІІІ), який визначає повноваження держави щодо умов користування радіочастотним ресурсом України, права, обов`язки і відповідальність органів державної влади, що здійснюють управління і регулювання в цій сфері, та фізичних і юридичних осіб, які користуються та/або мають намір користуватися радіочастотним ресурсом України.
20. Так, анулювання ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України проводиться відповідно до положень ст. 38 Закону №1770-ІІІ.
Підставами для анулювання ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України є:
1) заява користувача радіочастотного ресурсу України про анулювання ліцензії; 2) акт про виявлення недостовірних відомостей у документах, поданих суб`єктом господарювання для одержання ліцензії; 3) акт про встановлення факту передачі іншій юридичній або фізичній особі права на користування радіочастотним ресурсом України; 4) акт про невиконання користувачем радіочастотного ресурсу України розпорядження про усунення порушень умов ліцензії; 5) акт про повторну відмову користувача радіочастотного ресурсу України у допуску уповноважених національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, посадових осіб для проведення перевірки, а також про вчинення перешкод, які не дають здійснювати перевірку в повному обсязі; 6) акт про повторне порушення користувачем умов ліцензії протягом року; 7) рішення про скасування державної реєстрації суб`єкта господарювання - користувача радіочастотного ресурсу України; 8) нотаріально засвідчена копія свідоцтва про смерть фізичної особи - суб`єкта господарювання.
Ліцензія анулюється у разі, якщо користувач з власної вини:
1) не розпочав користування радіочастотним ресурсом, визначеним у ліцензії, у визначені в ліцензії терміни; 2) припинив користування радіочастотним ресурсом, визначеним у ліцензії, на термін більше ніж на один рік; 3) не в повному обсязі використовує радіочастотний ресурс, визначений в ліцензії, у визначені ліцензією терміни. У цьому випадку ліцензія може бути переоформлена на смугу частот, яка фактично використовується.
У разі анулювання ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України плата, внесена за цю ліцензію, не повертається.
Розгляд питань про анулювання ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України на підставі акта про виявлення недостовірних відомостей у документах, поданих суб`єктом господарювання для одержання ліцензії, акта про встановлення факту передачі права на користування радіочастотним ресурсом України іншій особі, акта про невиконання розпорядження про усунення порушень умов ліцензії, акта про повторну відмову ліцензіата в допуску уповноважених національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, посадових осіб для проведення перевірки, а також про вчинення перешкод, які не дають можливості проводити перевірку в повному обсязі, здійснюється з обов`язковим попереднім запрошенням ліцензіата або його представників.
Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, має прийняти рішення про анулювання ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України протягом 20 робочих днів від дати встановлення підстав для анулювання ліцензії. Дане рішення вручається або надсилається рекомендованим листом ліцензіату із зазначенням підстав анулювання ліцензії не пізніше трьох робочих днів від дати прийняття рішення. Рішення про анулювання ліцензії може бути оскаржено в судовому порядку.
У разі прийняття рішення про анулювання ліцензії, крім випадків, передбачених пунктами 7 і 8 частини першої цієї статті, це рішення про анулювання ліцензії підлягає виконанню через три місяці після набрання ним чинності. У випадках, передбачених пунктами 7 і 8 частини першої цієї статті, ліцензія анулюється від дня прийняття відповідного рішення.
Рішення про анулювання ліцензії, крім випадків, передбачених пунктами 7 і 8 частини першої цієї статті, набирає чинності через десять днів від дня його прийняття. Якщо ліцензіат протягом цього часу оскаржує дане рішення в судовому порядку, дія цього рішення призупиняється до завершення судового розгляду.
Запис про дату та номер рішення про анулювання ліцензії вноситься до ліцензійного реєстру не пізніше наступного робочого дня після набрання ним чинності.
Рішення про анулювання ліцензії публікується в черговому офіційному бюлетені національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, та у десятиденний термін після набрання ним чинності - на веб-сайті національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації.
21. За статтею 45 цього Закону анулювання дозволу на експлуатацію здійснюється УДЦР самостійно або за рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації.
Підставами для прийняття Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, рішення про анулювання дозволу на експлуатацію є: 1) анулювання ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України; 2) анулювання ліцензії на мовлення або відповідного подання Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення щодо багатоканальних телесистем, які передбачають використання радіочастотного ресурсу України; 3) акт про невиконання користувачем радіочастотного ресурсу України законних вимог національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, або приписів та розпоряджень уповноважених національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, посадових осіб; 4) акт про повторну відмову користувача радіочастотного ресурсу в допуску представників національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, для проведення перевірки, а також про вчинення інших перешкод, які не дозволяють здійснювати перевірку в повному обсязі; 5) акт про те, що користувач з власної вини не розпочав експлуатацію радіоелектронного засобу у визначені дозволом терміни; 6) невикористання радіоелектронного засобу більше одного року; 7) виявлення недостовірних відомостей у документах, поданих користувачем радіочастотного ресурсу України для отримання дозволу на експлуатацію радіоелектронного засобу або випромінювального пристрою.
УДЦР приймає рішення про анулювання дозволу на експлуатацію на підставі: 1) заяви користувача радіочастотного ресурсу України про анулювання дозволу; 2) скасування державної реєстрації суб`єкта господарювання - користувача радіочастотного ресурсу України; 3) нотаріально засвідченої копії свідоцтва про смерть фізичної особи - користувача радіочастотного ресурсу України.
Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, або УДЦР має прийняти рішення про анулювання дозволу на експлуатацію протягом 20 робочих днів від дати прийняття рішення про анулювання ліцензії, складення акта про порушення, надходження заяви, копії свідоцтва про смерть, довідки про скасування державної реєстрації, встановлення інших підстав для анулювання дозволу, передбачених цим Законом. Рішення національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, передається до УДЦР та вручається або надсилається рекомендованим листом користувачу радіочастотного ресурсу України із зазначенням підстав анулювання дозволу не пізніше трьох робочих днів від дати прийняття рішення.
У разі виникнення підстав для анулювання дозволу на експлуатацію радіоелектронних засобів мовлення національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, звертається до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення за погодженням рішення про анулювання відповідного дозволу. Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення повинна прийняти відповідне рішення протягом місяця. У разі відмови в погодженні або недотримання зазначеного терміну дозвіл може бути анульований за рішенням суду.
Дозвіл на експлуатацію радіоелектронних засобів мовлення може бути анульовано за поданням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення.
Рішення про анулювання дозволу на експлуатацію може бути оскаржено в судовому порядку.
Рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, або УДЦР про анулювання дозволу на експлуатацію набирає чинності через десять днів від дня його прийняття. Якщо користувач радіочастотного ресурсу України протягом цього часу оскаржує дане рішення в судовому порядку, дія цього рішення призупиняється до завершення судового розгляду. УДЦР здійснює анулювання дозволу на експлуатацію за рішенням національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, протягом п`яти робочих днів з дня надходження рішення.
Порядок анулювання дозволів на експлуатацію у смугах радіочастот спеціального користування встановлюється Генеральним штабом Збройних Сил України.
22. Таким чином, даними нормами права визначені уповноважені органи на самостійне анулювання виданих дозволів і виключні підстави, за яких вказані органи є уповноваженими на таке анулювання. При цьому за жодною з передбачених законом підстав анулювання дозволу у звичайному порядку не передбачено необхідності звернення з відповідним позовом до суду.
23. Так, відповідно до статті 57 Закону №1770-ІІІ користування радіочастотним ресурсом в Україні здійснюється на платній основі. Рентна плата за користування радіочастотним ресурсом України встановлюється Податковим кодексом України.
24. Згідно положень статті 254 Податкового кодексу України платниками рентної плати за користування радіочастотним ресурсом України є загальні користувачі радіочастотного ресурсу України, визначені законодавством про радіочастотний ресурс, яким надано право користуватися радіочастотним ресурсом України в межах виділеної частини смуг радіочастот загального користування на підставі: ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України; ліцензії на мовлення та дозволу на експлуатацію радіоелектронного засобу та випромінювального пристрою; дозволу на експлуатацію радіоелектронного засобу та випромінювального пристрою, отриманого на підставі договору з власником ліцензії на мовлення; дозволу на експлуатацію радіоелектронного засобу та випромінювального пристрою.
25. Пунктом 5 частини 2 статті 6 Закону № 1770-III користувачі радіочастотного ресурсу України зобов`язані вносити платежі та збори, передбачені законом, а також у встановленому національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації, порядку плату за радіочастотний моніторинг у смугах радіочастот загального користування.
26. Частиною 3 статті 58 цього Закону встановлено, що у разі несплати щомісячного збору протягом шести місяців відповідна ліцензія на користування радіочастотним ресурсом України, а також дозволи на експлуатацію анулюються без компенсації збитків користувачу радіочастотного ресурсу України зі стягненням суми заборгованості в судовому порядку.
27. При цьому, синтаксичний аналіз положень частини 3 статті 58 Закону №1770-ІІІ вказує на те, що словосполучення «в судовому порядку» відноситься виключно до способу стягнення суми заборгованості, однак не стосується анулювання ліцензії чи дозволів на експлуатацію.
28. Аналогічні висновки у подібних правовідносинах зроблені Верховним Судом у постановах від 11.12.2018 у справі №809/340/14, від 17.02.2021 у справі №805/3115/17-а, від 29.03.2021 у справі №821/1307/16, від 15.07.2021 у справі №808/2344/17, від 22.07.2021 у справі № 240/8071/19.
29. Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскільки за нормами Закону №1770-III за загальним правилом анулювання ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України, дозволу на експлуатацію радіоелектронних засобів здійснюється в позасудовому порядку на підставі рішення визначених цим законом органів, а також з урахуванням того, що синтаксичний аналіз положень частини 3 статті 58 Закону №1770-ІІІ вказує на те, що словосполучення «в судовому порядку» відноситься виключно до способу стягнення суми заборгованості, що іншим чином зроблено бути не може, то саме до компетенції Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформації та УДЦР відноситься анулювання ліцензії на користування радіочастотним ресурсом України та дозволу на експлуатацію радіоелектронних засобів.
30. При цьому, враховуючи вже сформовану Верховним Судом практику щодо застосування норм права у аналогічних правовідносинах, суди попередніх інстанцій також вірно зазначили, що отримання від податкового органу інформації про несплату відповідачем рентної плати за користування радіочастотним ресурсом є доказом порушення останнім законодавства у сфері користування радіочастотним ресурсом, зокрема, Закону №1770-ІІІ, що є підставою для здійснення позивачем державного нагляду шляхом проведення позапланової перевірки відповідача, а не звернення до суду з даним позовом.
31. Таким чином, рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
32. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
33. Відповідно, з огляду на те, що колегія суддів не вбачає правових підстав відступати від вже сформованої Верховним Судом практики щодо застосування норм права у аналогічних правовідносинах - відсутні підстави для задоволення клопотання скаржника та передачі цієї справи на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
34. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345 349 350 356 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв`язку та інформатизації залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26.09.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.02.2020 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко А.А. Єзеров А.І. Рибачук