ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 серпня 2022 року
м. Київ
справа №280/4864/18
адміністративне провадження № К/9901/19509/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шарапи В.М.,
суддів - Стародуба О.П., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Національного антикорупційного бюро України на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 січня 2019 року у складі судді Киселя Р.В. та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року у складі колегії суддів: Пилипенко О.Є. (головуючий), суддів: Кузьмишиної О.М., Степанюка А.Г. у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Токмак Солар Енерджі» (далі - ТОВ «Токмак Солар Енерджі») до Департаменту Державного архітектурно-будівельної інспекції в Запорізькій області (далі - Департамент), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Національне антикорупційне бюро України (далі - НАБУ), про визнання протиправними дій, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. ТОВ «Токмак Солар Енерджі» звернулось до суду з позовом, у якому просило:
1.1 - визнати протиправними дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки на "Будівництві сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" ІІІ пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2 щодо дотримання суб`єктом містобудування позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, на підставі направлення відповідача про проведення планового (позапланового) заходу №465 від 17.10.2018 та направлення відповідача про проведення планового (позапланового) заходу №513 від 14.11.2018.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Департаментом протиправно та необґрунтовано вчинені дії щодо проведення позапланової перевірки. Зокрема, посилався на Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553), проте вказував, що цей Порядок розповсюджується лише на заходи, які проводяться під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Разом із тим, об`єкт будівництва, який підлягав перевірці був готовий до експлуатації ще в 2012 році, а тому перевірка не могла бути призначена на підставі положень Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. Також, позивач вказував на ту обставину, що підставою для проведення перевірки, відповідно до Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, може бути вимога правоохоронних органів, проте, інформаційний лист Головного підрозділу детективів НАБУ, на підставі якого призначено позапланову перевірку не містить вимоги про проведення перевірки, а є, за своїм змістом, інформаційним листом.
2. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 10 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року, адміністративний позов задовольнив частково. Суд вийшов за межі позовних вимог, визнав протиправними та скасував накази Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області від 17.10.2018 №84П "Про проведення позапланової перевірки" та від 13.11.2018 №90П "Про продовження проведення позапланової перевірки". У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
2.1.Виходячи за межі позовних вимог та задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що із поданням декларації про готовність об`єкта експлуатації, яка була прийнята та зареєстрована ДАБІ, та реєстрацією права власності на нерухоме майно - будівля, сонячної електростанції, III пусковий комплекс, розташована за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2, загальною площею 27967 кв.м., позивач втратив статус суб`єкта містобудування, а сонячна електростанція (ІІІ пусковий комплекс) статус об`єкта будівництва, в розумінні Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI) тому відповідач не мав повноважень на призначення перевірки у відношенні товариства.
3. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
3.1. 30.12.2011 між Токмацькою районною державною адміністрацією Запорізької області та ТОВ "Токмак Солар Енерджі" укладений договір оренди землі №527-р, за умовами якого позивач отримав у строкове платне користування земельну ділянку державної власності для будівництва комплексу сонячної електростанції, яка знаходиться за межами населеного пункту Новенської сільської ради Токмацького району Запорізької області, кадастровий номер земельної ділянки площею 27,9670 га - 2325282400:08:001:0014, площею 4,8299 га - 2325282400:08:001:0015.
3.2. 27.03.2012 позивач подав до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Запорізькій області декларацію про початок виконання будівельних робіт "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт, ТОВ "Токмак Солар Енерджі", зареєстрована 28.03.2012 за №ЗП08312047278.
3.3. 17.12.2012 ТОВ "Запорізьке міжміське бюро технічної інвентаризації" виготовлений технічний паспорт на комплекс будівель та споруд сонячної електростанції, III пусковий комплекс потужністю 6МВт, а 25.12.2012 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Запорізькій області за номером №ЗП14312515071 зареєстровано декларацію про готовність об`єкта до експлуатацію, відповідно до якої "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт, ТОВ "Токмак Солар Енерджі", III пусковий комплекс потужністю 6МВт", 71724, Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2, код 2302.4, III категорія - є готовим до експлуатації
3.4. 26.03.2013 державним реєстратором реєстраційної служби Токмацького міськрайонного управління юстиції у Запорізькій області позивачу видане свідоцтво про право власності на нерухоме майно - будівлю, сонячну електростанцію, III пусковий комплекс, розташоване Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2, загальною площею 27967 кв.м., внесений відповідний запис та видано витяг про реєстрацію права власності
3.5. 22.03.2013 року виготовлений технічний паспорт на сонячну електростанцію, III пусковий комплекс потужністю 6МВт.
3.6. 09.10.2018 на адресу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від Головного підрозділу детективів НАБУ надійшов лист щодо усунення причин і умов, які сприяють вчиненню кримінальних правопорушень від 08.10.2018 №04-062/37886, в якому зазначено, що в ході досудового розслідування встановлено, що будівництво ІІІ-го пускового комплексу потужністю 6 МВт сонячної електростанції, що розташована на території Новенської сільської ради Токмацького району Запорізької області та належить ТОВ "Токмак Солар Енерджі" завершене після 25.12.2012, у той час як відповідно до декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 25.12.2012 №ЗП14312515071, датою закінчення будівництва визначено 17.12.2012. Також, у вказаному листі запропоновано провести відповідну перевірку, за результатами якої, за наявності підстав, розглянути питання щодо скасування декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 25.12.2012 №ЗП14312515071.
3.7. 17.10.2018 Департаментом видано наказ №84П про проведення позапланової перевірки, яким відповідно до статті 41 Закону №3038-VI, статті 7 Закону України від 5 квітня 2007 року №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V), пункту 7 Порядку №553, на підставі звернення Головного підрозділу детективів НАБУ від 08.10.2018 №04-062/37886, наказано провести позапланову перевірку на об`єкті будівництва: "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" ІІІ пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новоселівська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2, замовник - ТОВ "Токмак Солар Енерджі", 71708, Запорізька область, м. Токмак, вул. Гоголя, 201А, код ЄДРПОУ 37581105, проектувальник та підрядник - ТОВ "Інтек-Інжиніринг", 69057, м. Запоріжжя, вул. Антенна, 8, код ЄДРПОУ 35420929" та видано направлення про проведення планового (позапланового) заходу №465 строком дії з 18 до 31.10.2018.
3.8. 13.11.2018 Департаментом видано наказ №90П про продовження проведення позапланової перевірки, яким відповідно до статті 41 Закону №3038-VI, статті 7 Закону №877-V, пункту 7 Порядку №553, на підставі звернень Головного підрозділу детективів НАБУ від 08.10.2018 №04-062/37886, від 19.10.2018 №04-062/39488 та від 02.11.2018 №041-062/41222, службової від 30.10.2018 №С-25, листа ПАТ "Запоріжжяобленерго" від 13.11.2018 №001-32/16931, наказано продовжити на 2 робочі дні термін проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" ІІІ пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новоселівська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2, замовник - ТОВ "Токмак Солар Енерджі", 71708, Запорізька область, м. Токмак, вул. Гоголя, 201А, код ЄДРПОУ 37581105, проектувальник та підрядник - ТОВ "Інтек-Інжиніринг", 69057, м. Запоріжжя, вул. Антенна, 8, код ЄДРПОУ 35420929", а 14.11.2018 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області видано направлення про проведення планового (позапланового) заходу №513 строком дії з 14 до 15.11.2018.
3.9. 15.11.2018 головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу №1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Масловим М.С. складено Акт №523/15.11.2018 про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, в якому зазначено, що в.о. Генерального директора ТОВ "Токмак Солар Енерджі" Насвіщук Л.А. не допущено посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва: "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" III пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2. Крім того складено Припис №42 про усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних стандартів, норма і правил, яким зобов`язано надати допуск посадовим особам Департаменту на об`єкт будівництва: "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" III пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2 для проведення позапланової перевірки 29.11.2018 з 08 год. 30 хв. до 17 год. 00 хв. та надати документи необхідні для проведення позапланової перевірки згідно листів від 18.10.2018 №1008-23.2/3549 та від 31.10.2018 №1008-23.2/3702 та Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
3.10. 28.11.2018 Департаментом прийнято постанову №42/1008-23.2/4096 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якій зазначено, що в.о. генерального директора ТОВ "Токмак Солар Енерджі" Насвіщук Л.А., в період з 18.10.2018 по 31.10.2018 та з 14.11.2018 по 15.11.2018 не допустила посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва: "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" III пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2 для проведення позапланової перевірки, чим порушено пункт 1 частини 3 статті 41 Закону №3038-VI та пункт 11, абзац 7 пункту 12 Порядку №553. Вказаною постановою, із посиланням на пункт 2 частини шостої статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року №208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", на позивача накладено штраф у сумі 55230,00 грн.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, НАБУ звернулось з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 січня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року, ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
4.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували до спірних правовідносин норми статті 39, 41 Закону №3038-VI, Порядку №553, оскільки неправильно встановили фактичні обставини справи.
4.2. Третя особа зокрема зазначає, що під час розслідування кримінального провадження було встановлено, що станом на час реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" III пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2 не було завершене, а відтак до декларації були внесені недостовірні дані.
4.3. Зазначає, що висновок судів попередніх інстанцій про неможливість провести заходи архітектурно-будівельного контролю після здачі об`єкта в експлуатацію та реєстрацію права власності суперечить правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 03.04.2018 по справі №818/399/17.
5. Позивачем подано відзив на касаційну скаргу, у якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 січня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року залишити без змін. Мотивами зазначає відповідність висновків судів попередніх інстанцій обставинам справи, які встановлені на підставі досліджених доказів, правильне застосування норм матеріального права та відсутність порушення норм процесуального права, які можуть слугувати підставою для скасування оскаржених судових рішень.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній до 08.02.2020), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 08.02.2020.
8. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Правове регулювання спірних правовідносин унормовується Законом №3038-VI та прийнятим на його виконання Порядком №553.
10. Щодо висновків судів попередніх інстанцій про те, що лист НАБУ від 08.10.2018 №04-062/37886 не може бути підставою для призначення позапланової перевірки дотримання позивачем вимог містобудівного законодавства суд касаційної інстанції зазначає, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та вимога правоохоронних органів про проведення перевірки (частина перша статті 41 Закону №3038-VI).
11. Аналогічні підстави для проведення позапланової перевірки визначені і Порядком №553 у пункті 7.
12. Висновки щодо застосування зазначених норм права у правовідносинах, подібних до тих, які виникли у справі, що розглядається, вже викладались Верховним Судом, зокрема, у постанові від 26.02.2020 (справа №826/7847/17), де колегія суддів Касаційного адміністративного суду, провівши аналіз положень пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, констатувала, що вимога правоохоронних органів про проведення перевірки є достатньою самостійною правовою підставою для здійснення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю з питань перевірки суб`єкта містобудування на предмет виконання ним законодавства у сфері містобудівної діяльності. Однак, контролюючий орган, здійснюючи позаплановий захід з питань перевірки суб`єкта містобудування на вимогу правоохоронних органів, має дотримуватися порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
13. Верховний Суд у постанові від 28.01.2020 (справа №820/6909/16) визнав достатньою підставою для призначення і проведення позапланової перевірки наявність листа слідчого відповідного органу Національної поліції України, який здійснював досудове розслідування у кримінальній справі, незважаючи на те, що таке звернення не було оформлене у спосіб, передбачений кримінальним процесуальним законом.
14. Крім цього, у постанові Верховного Суду від 18.12.2019 (справа №804/6791/17), згідно з фактичними обставинами якої органом державного архітектурно - будівельного контролю також була проведена позапланова перевірка на підставі, передбаченій пунктом 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а саме - вимоги правоохоронних органів про проведення перевірки, колегія суддів дійшла висновку, що органи архітектурно-будівельного контролю не наділені повноваженнями щодо дослідження та аналізу обґрунтованості вимоги правоохоронного органу про проведення перевірки.
15. У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що до відповідача надійшов лист щодо усунення причин і умов, які сприяють вчиненню кримінальних правопорушень від 08.10.2018 №04-062/37886, у якому зазначено, що в ході досудового розслідування встановлено, що будівництво ІІІ-го пускового комплексу потужністю 6 МВт сонячної електростанції, що розташована на території Новенської сільської ради Токмацького району Запорізької області та належить ТОВ "Токмак Солар Енерджі" завершене після 25.12.2012, у той час як відповідно до декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 25.12.2012 №ЗП14312515071, датою закінчення будівництва визначено 17.12.2012. Також, у вказаному листі запропоновано провести відповідну перевірку, за результатами якої, за наявності підстав, розглянути питання щодо скасування декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 25.12.2012 №ЗП14312515071.
16. Суди попередніх інстанцій з цього приводу вказали, що в цьому випадку, правоохоронний орган, у провадженні якого перебувало кримінальне провадження, звернувся до відповідача із листом-зверненням як юридична особа про наявність порушень будівельного законодавства, а не реалізував визначеної законодавством спеціальної процедури щодо збирання, дослідження та оцінки доказів, які можуть мати значення для досудового розслідування, а відтак відповідач необґрунтовано призначив перевірку на об`єкті "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" III пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд № 2 щодо дотримання суб`єктом містобудування ТОВ "Токмак Солар Енерджі " на підставі листа НАБУ.
17. Водночас, скаржник наполягає на тому, що лист НАБУ про усунення причини і умов, які сприяють вчиненню кримінальних правопорушень є достатньою підставою для призначення позапланової перевірки відповідно до пункту 7 Порядку №553.
18. Правові засади організації та діяльності НАБУ визначає Закон України від 14.10.2014 №1698-VII «Про Національне антикорупційне бюро України», частиною першою статті 1 якого визначено, що НАБУ є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових.
19. Пунктом 11 частини першої статті 17 цього Закону НАБУ та його працівникам для виконання покладених на них обов`язків надається право надсилати державним органам, органам місцевого самоврядування обов`язкові до розгляду пропозиції та рекомендації щодо усунення причин і умов, які сприяють вчиненню кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності НАБУ, а також отримувати від цих органів протягом 30 днів інформацію про розгляд таких пропозицій та рекомендацій.
20. Аналіз вищевикладених правових норм з урахуванням висловленого Верховним Судом і наведеного вище у цій постанові правозастосування, дає колегії суддів підстави для висновку, що НАБУ є правоохоронним органом у розумінні пункту 7 Порядку №553, а тому вимога у формі листа, складеного Керівником Головного підрозділу детективів НАБУ зумовлює наявність передбачених законом підстав для проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю.
21. При цьому, згідно з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 26.02.2020 (справа №826/7847/17), законодавець не встановлює критеріїв щодо змісту такої вимоги та не вимагає від контролюючих органів проведення позапланового заходу в строк, що встановлений правоохоронними органами.
22. Також за висновком Верховного Суду від 18.12.2019 (справа №804/6791/17) органи архітектурно-будівельного контролю не наділені повноваженнями щодо дослідження та аналізу обґрунтованості вимоги правоохоронного органу про проведення перевірки.
23. За таких обставин цієї справи та правового регулювання спірних правовідносин суд касаційної інстанції вважає неправильним висновок судів попередніх інстанцій про відсутність у цій справі передбачених законом підстав для призначення у межах спірних правовідносин позапланової перевірки дотримання ТОВ "Токмак Солар Енерджі" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації та інших нормативних документів під час виконання будівельних робіт, а доводи касаційної скарги в зазначеній частині є обґрунтованими.
24. Щодо протиправності та скасування наказів Департаменту і від 17.10.2018 №84П "Про проведення позапланової перевірки" та від 13.11.2018 №90П "Про продовження проведення позапланової перевірки" суд касаційної інстанції зазначає, що окрім відсутності підстав для призначення позапланової перевірки, оцінку чому було надано вище, суди попередніх інстанцій зазначили про відсутність у відповідача повноважень на проведення перевірки.
25. Такі висновки судами зроблено з огляду на те, що позапланова перевірка на об`єкті "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" III пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд № 2 щодо дотримання суб`єктом містобудування ТОВ "Токмак Солар Енерджі" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил була призначена після спливу понад 5 років з дня звершення будівництва, введення об`єкта в експлуатацію та реєстрації права власності на вказаний об`єкт. У зв`язку з цим, на думку судів попередніх інстанцій, призначення та проведення позапланової перевірки на об`єкті "Будівництво сонячної електростанції потужністю 15 МВт ТОВ "Токмак Солар Енерджі" III пусковий комплекс потужністю 6 МВт" за адресою: Запорізька область, Токмацький район, Новенська сільська рада, комплекс будівель і споруд №2 щодо дотримання суб`єктом містобудування ТОВ "Токмак Солар Енерджі " не відповідає Порядку №553.
26. За позицією цих судів аналіз статті 41 Закону № 3038-VI та Порядку № 553 свідчить про те, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт.
27. З цього приводу колегія суддів касаційного суду зазначає, що за частиною першою статті 41 Закону №3038- VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Пункт 1 Порядку №553 вказує, що цей Порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
28. На переконання колегії суддів касаційного суду зазначені норми права слід розуміти так, що їх положення щодо здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт стосуються не періоду, у якому можуть бути здійснені заходи архітектурно-будівельного контролю (виконання підготовчих і будівельних робіт), а дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил у цей період.
29. За таких обставин висновок судів попередніх інстанцій про те, що сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права - частини паершої статті 41 Закону №3038- VI та пункту 1 Порядку №553.
30. На обґрунтування своїх висновків суд апеляційної інстанції послався на висновки, викладені Верховним Судом 02.10.2018 у постанові (справа №465/1461/16-а) про те, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт.
31. Проте такий висновок виокремлений судом апеляційної інстанції з контексту висновку в цілому. У справі №465/1461/16-а цей висновок викладено таким чином: «Проаналізувавши положення статті 41 Закону №3038-VI та Порядку № 553 колегія суддів дійшла висновку про те, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт.
Тобто за загальним правилом такі перевірки можливі щодо тих об`єктів, які знаходяться в процесі будівництва.
Виключенням із цього загального правила є виявлення факту самочинного будівництва у зв`язку з чим, такі перевірки можуть стосуватися й збудованого об`єкту.
Водночас, на думку колегії судді після реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання, та виключає можливість віднесення такого об`єкту до самочинного в силу його узаконення. А відтак, не може визнаватись законною перевірка контролюючого органу такого об`єкта та акти, оформлені за результатами державного архітектурно-будівельного контролю».
32. При цьому предметом спору в цій справі є визнання протиправним та скасування наказу на проведення позапланової перевірки, а в справі №465/1461/16-а предметом спору були вимоги визнати протиправною та скасувати постанову Інспектора відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок ДАБІ Максима А.М. від 27.01.2016 №1з/13-ф/пз про притягнення особи до адміністративної відповідальності у виді штрафу в сумі 5100 грн за порушення вимог частини першої статті 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Результатом перегляду судових рішень стало направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції. Тобто, Верховним Судом висновок зроблено за інших фактичних обставин.
33. На противагу вказаному висновку Верховним Судом 03.04.2018 у постанові по справі №818/399/17 сформовано висновок, за яким виходячи з аналізу норм частини 1 статті 41 Закону №3038- VI та Порядку №553 Суд зробив висновок про те, що державний архітектурно-будівельний контроль дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил об`єкта будівництва може бути проведено і після реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, а тому судом апеляційної інстанції правильно зазначено, що перевірка на відповідність його вказаним вимогам можлива після завершення будівництва та прийняття завершеного будівництва в експлуатацію.
34. При цьому предметом спору в справі №818/399/17 було оскарження, зокрема, наказу від 17.01.2017 управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради № 6-ОД про проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт щодо об`єкта, стосовно якого зареєстровано декларацію про готовність його до експлуатації. Тобто, фактичні обставини цієї справи та справи №818/399/17 є аналогічними. Тому до спірних правовідносин слід застосовувати висновок Верховного Суду. Викладений у постанові від 03.04.2018 по справі №818/399/17.
35. Крім того, на підтвердження своїх висновків суд апеляційної інстанції послався на висновки Верховного Суду, викладені 18.09.2018 у постанові по справі №814/3713/13-а. Проте вказані висновки зроблені Верховним Судом за інших фактичних обставин і стосувались питання проведення перевірки орендаря приміщення, у якому, на думку органів архітектурно-будівельного контролю проводилась реконструкція. При цьому суди встановили, що у спірних правовідносинах позивач не є замовником будівництва об`єкта і не провадить містобудівної діяльності, відповідно, не виконує функції замовника і підрядника одночасно. Відсутні підстави вважати, що об`єкт, на якому проводилася перевірка, є об`єктом будівництва в розумінні статті 4 Закону №3038-VI, відносно якого може бути здійснений державний архітектурно-будівельний контроль, а позивач є особою, яка його створює або створила. Тому їх врахування під час розгляду цієї справи є помилковим.
36. Ще однією з підстав задоволення позову суди попередніх інстанцій зазначили те, що з аналізу приписів Порядку №553 слідує, що позапланова перевірка достовірності даних, наведених у декларації про готовність об`єкта до експлуатації, в тому числі на підставі відповідного звернення, може мати місце після завершення будівництва, однак лише протягом трьох місяців з подання відповідної декларації про готовність об`єкта до експлуатації.
37. Згідно пункту 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
38. На переконання колегії суддів касаційного суду цю норму права слід розуміти так, що пунктом 7 Порядку №553 на час спірних правовідносин було виокремлено сім окремих самостійних підстав для проведення позапланової перевірки. Зокрема було визначено таку підставу як необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.
У контексті цього спору суд касаційної інстанції зауважує, що зазначена підстава для проведення позапланової перевірки стосується права органу державного архітектурно-будівельного контролю проводити перевірку з вказаних підстав самостійно виходячи із самого факту подачі відповідних повідомлення чи декларації.
Що ж стосується інших підстав, вони застосовуються органами державного архітектурно-будівельного контролю у залежності від наявності певних обставин, зокрема: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; наявності припису та перевірки його виконання; наявності вимоги головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції; наявності звернення фізичних чи юридичних осіб; наявності вимоги правоохоронних органів. При цьому щодо таких підстав для проведення позапланової перевірки норми Порядку №553, як і норми інших нормативно-правових актів, не містять вимоги про можливість її проведення протягом трьох місяців з дня подання декларації про готовність об`єкта до експлуатації.
39. Тому зазначений висновок судів попередніх інстанцій ґрунтується на неправильному застосуванні норм пункту 7 Порядку №553.
40. Інших підстав позову ТОВ «Токмак Солар Енерджі» не зазначало, а судами попередніх інстанцій не встановлювалось.
41. Враховуючи зазначене, суди попередніх інстанцій у цій справі неправильно застосували норми матеріального права, а саме частини першої статті 41 Закону №3038- VI та пунктів 1 і 7 Порядку №553, що є підставою, передбаченою статтею 351 КАС України, для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалення нового судового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог
Керуючись частиною 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327 345 349 350 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції до 08.02.2020, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Національного антикорупційного бюро України задовольнити.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 січня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року скасувати.
Ухвалити нове судове рішення.
У задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Токмак Солар Енерджі» до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Запорізькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Національне антикорупційне бюро України, про визнання протиправними дій - відмовити.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.
Головуючий суддя В. М. Шарапа
Судді: О. П. Стародуб
С .М. Чиркін