ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 серпня 2023 року
м. Київ
справа №280/8970/21
адміністративне провадження № К/990/2606/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача: Білак М.В.,
суддів - Губської О.А., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах Державної служби України з безпеки на транспорті
на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 01 грудня 2022 року (головуючий суддя - Чабаненко С.В., судді: Чумак С.Ю., Юрко І.В.)
у справі №280/8970/21
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до Державної служби України з безпеки на транспорті в особі Придніпровського міжрегіонального Управління Укртрансбезпеки
про визнання протиправною та скасування постанови щодо застосування адміністративно-господарського штрафу.
I. ПРОЦЕДУРА
1. 24 вересня 2021 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просить визнати протиправною та скасувати постанову Придніпровського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки №308032 від 07 вересня 2021 року про застосування адміністративно-господарського штрафу в сумі 34 000 гривень.
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 03 грудня 2021 року позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Придніпровського міжрегіонального Управління Укртрансбезпеки про застосування адміністративно-господарського штрафу №308032 від 07 вересня 2021 року.
3. Не погодившись з вказаним рішенням, Заступник керівника Запорізької обласної прокуратури, який не є стороною у справі, 15 березня 2022 року подав апеляційну скаргу.
4. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2022 року апеляційну скаргу залишено без руху у зв`язку з не наданням заяви про поновлення строку на апеляційне оскарження та заяви з належним обґрунтуванням, підтвердженим достатніми доказами, щодо наявності підстав для представництва заступником керівника Запорізької обласної прокуратури інтересів Державної служби України з безпеки на транспорті в особі Придніпровського міжрегіонального Управління Укртрансбезпеки, відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
5. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 01 грудня 2022 року апеляційну скаргу повернуто Запорізькій обласній прокуратурі.
6. У поданій касаційній скарзі, із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
7. Ухвалою Верховного Суду від 25 січня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Повертаючи апеляційну скаргу заявнику, суд апеляційної інстанції виходив з відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави. Державна служба України з безпеки на транспорті та/або Придніпровське міжрегіональне управління Укртрансбезпеки не позбавлені можливості самостійно звернутися до суду апеляційної інстанції з апеляційними скаргами на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03 грудня 2021 року у справі 280/8970/21 з відповідними заявами про поновлення строків оскарження рішення суду першої інстанції, надавши при цьому докази сплати судового збору чи докази на підтвердження неможливості вчинення вказаної дії.
9. При цьому, суд апеляційної інстанції зазначив, що сама по собі обставина не звернення зазначеними суб`єктами владних повноважень протягом певного періоду з апеляційною скаргою до суду, з підстав неможливості сплати судового збору, не може свідчити про неналежне виконання такими органами своїх функцій із захисту інтересів держави, щоб було підставою для звернення прокурором до суду у розумінні статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
10. Таким чином, у спірному випадку скаржником не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також належним чином не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням переконливих доказів, які б підтверджували наявність підстав для представництва відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
11. В обґрунтування підстав касаційної скарги скаржник зазначає, що оскаржувана ухвала прийнята внаслідок неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, а саме: статей 19 131-1 Конституції України, статей 2 53 54 60 77 79 159 162 242 251 295 КАС України, статей 23, 24 Закону України «Про прокуратуру», статей 5, 6 Закону України «Про автомобільний транспорт», пункти 4, 15, 27 Положення про Державну службу України з безпеки на транспорті, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №103, та підлягає скасуванню з поверненням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
12. Також скаржник посилається на те, що судом апеляційної інстанції не враховано висновки Верховного Суду викладені у постановах від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц, від 18 березня 2020 року у справі №553/2759/18, від 15 жовтня 2019 року у справі №903/129/18, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, від 13 січня 2021 року у справі №918/388/19, від 06 липня 2021 року у справі №911/2169/20 щодо застосування вказаних норм у подібних правовідносинах.
13. Крім цього, суд апеляційної інстанції зазначаючи в оскаржуваній ухвалі про необхідність обрахунку строку на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції з дати отримання листа Відділу державного нагляду (контролю) у Запорізькій області від імені Державної служби України з безпеки на транспорті від 02 лютого 2022 року №402/27/23-22, фактично погодився із бездіяльністю вказаного органу влади у спірних правовідносинах та можливістю у зв`язку з цим реалізувати прокурором субсидіарну функцію по захисту державних інтересів у спірних правовідносинах шляхом подання апеляційної скарги.
14. Також скаржник зазначив, що суд апеляційної інстанції послався на зміст вказаного вище листа, який не відповідає дійсності.
IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
16. Касаційне провадження у справі відкрите з підстави оскарження судового рішення, зазначеного в частині другій статті 328 КАС України, та посилання скаржника на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права.
17. Ключовим питанням на стадії касаційного перегляду є наявність або відсутність належних підстав у прокурора на звернення до суду з апеляційною скаргою.
18. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
19. Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
20. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
21. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
22. Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.
23. Отже, реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
24. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру».
25. Відповідно до частини першої статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
26. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
27. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частина четверта вказаної статті).
28. Отже, виключними випадками, за наявності яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
29. Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 у справі №1-1/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
30. Державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
31. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
32. Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації. Тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
33. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 травня 2019 року у справі №826/15338/18, від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17.
34. Зі змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
35. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
36. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
37. Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
38. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
39. Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.
40. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
41. Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16.
42. Разом з тим, Верховний Суд зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з апеляційною скаргою та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.
43. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а.
44. У правовідносинах, які виникли у цій справі, захист інтересів держави здійснює Укртрансбезпека, як суб`єкт владних повноважень, на якого покладено завдання щодо забезпечення безпеки на автомобільному транспорті шляхом проведення на автошляхах нашої держави габаритно-вагового контролю вантажних транспортних засобів, притягнення автоперевізників до відповідальності за перевищення вагових параметрів, нарахування та вжиття заходів до стягнення завданої у зв`язку з цим шкоди (статті 5, 6 Закону №2344-ІІІ, пункти 4, 15, 27 Положення №103).
45. Для реалізації вказаного завдання чинним законодавством зазначений орган влади наділений цілою низкою прав, у тому числі відстоювати у суді відповідні державні інтереси з метою як притягнення порушника до відповідальності, так і недопущення вказаним фактом аналогічних порушень з боку інших автоперевізників.
46. З матеріалів справи вбачається, що заступник керівника Запорізької обласної прокуратури в обґрунтування наявності підстав на звернення до суду для представництва інтересів держави у цій справі вказав невиконання територіальним органом Укртрансбезпеки своїх повноважень, що виразилось у неподанні апеляційної скарги на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03 грудня 2021 року.
47. На підтвердження підстав для здійснення представництва прав та інтересів держави в особі Укртрансбезпеки заступник керівника Запорізької обласної прокуратури долучив до апеляційної скарги листи адресовані Укртрансбезпеці та Придніпровському міжрегіональному правлінню Укртрансбезпеки, в яких серед іншого заступник керівника Запорізької обласної прокуратури просив повідомити чи вживалися заходи на оскарження рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03 грудня 2021 року у справі №280/8970/21, а також відповідь Відділу державного нагляду (контролю) у Запорізькій області Державної служби України з безпеки на транспорті від 02 лютого 2022 року №402/27/23-22 про відсутність наміру оскаржити рішення суду.
48. Суд апеляційної інстанції, за наслідками вивчення матеріалів справи та наданих скаржником письмових документів, не встановив підстав, які перешкоджають захисту інтересів держави, зокрема, шляхом подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого законодавством віднесено реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті.
49. Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що саме лише посилання в апеляційній скарзі на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо.
50. З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції мотивовано виходив з того, що фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду цієї справи, а не нездійснення чи неналежним чином здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах відповідним органом.
51. Таким чином, звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів.
52. Аналогічний правовий висновок міститься в постановах Верховного Суду від 05 березня 2020 року у справі №810/3161/18 та від 22 вересня 2020 року у справі №824/897/17-а.
53. З огляду на наведене, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що Заступником керівника Запорізької обласної прокуратури не доведено факту неналежного виконання Укртрансбезпекою своїх обов`язків щодо захисту державних інтересів як підстави для звернення до суду з апеляційною скаргою в порядку статті 23 Закону №1697-VII, а тому підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави відсутні.
54. Аналогічні за своїм змістом правові висновки викладені в постанові Верховного Суду від 14 липня 2022 року у справі №280/398/20. Вказана судова практика є релевантною для застосування у даній справі.
55. За таких обставин суд апеляційної інстанції на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України правильно повернув апеляційну скаргу прокурору, який не довів наявності підстав для подання в інтересах держави апеляційної скарги на судове рішення замість учасника справи (суб`єкта владних повноважень), наділеного відповідною процесуальною дієздатністю.
56. У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суд апеляційної інстанції послався на лист Відділу державного нагляду (контролю) у Запорізькій області Укртрансбезпеки від 02 лютого 2022 року №402/27/23-22, який не відповідає дійсності. Так, відповідно до змісту вказаного листа Відділ державного нагляду (контролю) у Запорізькій області Укртрансбезпеки повідомив, що оскаржити рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03 грудня 2021 року у справі №280/8970/21 вжити немає змоги у зв`язку з великим службовим навантаженням, а не з підстав неможливості сплати судового збору, як зазначив суд апеляційної інстанції в оскаржуваній ухвали.
57. Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги, що висновок суду апеляційної інстанції не відповідає фактичному змісту листа від 02 лютого 2022 року №402/27/23-22, однак, вказана обставина не вплинула на правильність рішення суду апеляційної інстанції, оскільки як вже зазначалось вище підставою для прийняття оскаржуваної ухвали було не доведення прокурором наявності підстав для подання в інтересах держави апеляційної скарги на судове рішення замість учасника справи (суб`єкта владних повноважень), наділеного відповідною процесуальною дієздатністю.
58. Доводи касаційної скарги про неврахування апеляційним судом висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, який викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, від 15 жовтня 2019 року у справі №903/129/18, від 26 червня 2019 року у справі 578/430/16-ц, а також у інших подібних постановах Верховного Суду є помилковими, оскільки фактичні обставини щодо існування підстав для вчинення прокурором процесуальних дій в інтересах держав в указаних у касаційній скарзі справах і у справі, яка переглядається - є різними, що позбавляє можливості їх застосування до вирішення вказаної справи.
59. Помилковими є також доводи касаційної скарги відносно того, що, зазначаючи в оскаржуваній ухвалі про необхідність обрахунку строку на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції з дати отримання листа Відділу державного нагляду (контролю) у Запорізькій області від імені Державну службу України з безпеки на транспорті від 02 лютого 2022 року №402/27/23-22, суд апеляційної інстанції фактично погодився із бездіяльністю вказаного органу влади у спірних правовідносинах та можливістю у зв`язку з цим реалізувати прокурором субсидіарну функцію по захисту державних інтересів у спірних правовідносинах шляхом подання апеляційної скарги.
60. Отже, доводи касаційної скарги не спростовують висновку суду апеляційної інстанції і не дають підстав уважати, що судове рішення ухвалено з порушенням норм процесуального права.
61. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції.
62. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
63. З огляду на результат касаційного розгляду у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345 350 355 356 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах Державної служби України з безпеки на транспорті залишити без задоволення, а ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 01 грудня 2022 року у справі №280/8970/21 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська,
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду