ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 320/11315/22
провадження № К/990/42722/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Мацедонської В. Е., Радишевської О. Р.
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції України в Київській області про визнання протиправним та скасування наказів, поновлення на службі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 травня 2023 року, ухваленого у складі головуючого судді Головенка О. Д., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Кобаля М. І., суддів: Бужак Н. П., Костюк Л. О.
І. Суть спору
1. У грудні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Київській області (далі - ГУНП в Київській області), в якому просить:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ ГУНП в Київській області від 26 жовтня 2022 року № 287 в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності у виді звільнення зі служби в поліції;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ ГУНП в Київській області від 28 жовтня 2022 року № 171 о/с, яким полковника поліції ОСОБА_1 , начальника відділу поліції № 1 Обухівського районного управління поліції звільнено зі служби в поліції за пунктом 6 (у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України) частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію»;
1.3. поновити ОСОБА_1 на службі в поліції на посаді начальника відділу поліції № 1 Обухівського районного управління поліції ГУНП в Київській області, починаючи з 01 листопада 2022 року;
1.4. стягнути з ГУНП в Київській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 01 листопада 2022 року (наступний день за звільненням) по день винесення судом рішення про поновлення позивача на посаді, без урахування обов`язкових податків та зборів.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що він, починаючи з 25 серпня 1998 року, проходив службу в органах внутрішніх справ та з 2015 року на службі в поліції на різних посадах, останню з яких обіймав посаду начальника відділу поліції № 1 Обухівського районного управління поліції ГУНП в Київській області, маючи спеціальне звання полковника поліції.
Однак, наказом ГУНП в Київській області від 28 жовтня 2022 року № 171 о/с позивача звільнено із займаної посади на підставі пункту 6 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію".
Вказує, що його притягнуто до дисциплінарної відповідальності у виді звільнення зі служби у зв`язку з врученням підозри у вчиненні кримінального правопорушення, однак, посилаючись на норми приписи статті 77 Закону України «Про Національну поліцію», де визначено виключно дві підстави для звільнення зі служби в поліції, а саме у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України та у зв`язку з набранням законної сили рішенням суду щодо притягнення до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, або кримінального правопорушення, а також рішенням суду про визнання його активів або активів, набутих за його дорученням іншими особами або в інших передбачених статтею 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави.
Стверджує, що висновок службового розслідування та наказ про звільнення зі служби є необґрунтованими, оскільки відсутній склад дисциплінарного проступку в діях позивача.
Вважаючи, що звільнення є безпідставним, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про поновлення його на посаді.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 , починаючи з 25 серпня 1998 року, перебував на службі в органах внутрішніх справ та з 2015 року на службі в поліції. Наказом ГУНП в Київській області від 01 липня 2021 року № 170 ОСОБА_1 призначено начальником відділу поліції № 1 Обухівського районного управління поліції.
4. 26 жовтня 2022 року ГУНП в Київській області видано наказ № 287 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих працівників ГУНП в Київській області».
5. Згідно з наказом ГУНП в Київській області від 28 жовтня 2022 року № 171 о/с, яким звільнено зі служби в поліції начальника відділу поліції № l Обухівського районного управління поліції, полковника поліції ОСОБА_1 за пунктом 6 (у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України) частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію".
6. Підставою для накладення дисциплінарної відповідальності у виді звільнення зі служби слугували результати службового розслідування, які базуються на інформації, яка надійшла 17 жовтня 2022 року до ГУНП в Київській області про те, що Київською обласною прокуратурою спільно з СУ ГУ СБУ у м. Києві та Київській області, під оперативним супроводженням ГВ «Д» УЗНД ГУ СБУ у м. Києві та Київській області під час здійснення досудового розслідування кримінального провадження 17 серпня 2022 року внесено відомості до ЄРДР за № 42022110000000190 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України (далі - КК України) відносно начальника відділу поліції № 1 Обухівського РУП ГУНП в Київській області полковника поліції ОСОБА_1 та заступника начальника відділу поліції - начальника слідчого відділення відділу поліції № 1 Обухівського РУП ГУНГІ в Київській області підполковника поліції ОСОБА_7
7. Так, 03 серпня 2022 року до Васильківського відділу Обухівської окружної прокуратури Київської області надійшло звернення ОСОБА_2 з приводу можливих незаконних дій посадових осіб Васильківської міської ради під час ухвалення рішення Васильківською міською радою № 08.169-59-VII від 23 грудня 2019 року, а саме про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в приватну власність громадянину ОСОБА_3 по АДРЕСА_1 площею 1000 га, для будівництва і обслуговування житлового будинку та господарських споруд.
04 серпня 2021 року відомості за вказаним фактом Васильківським відділом Обухівською окружною прокуратурою Київської області внесено до СВДР за № 42021112340000079, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 367 КК України, а його досудове розслідування, на підставі пункту 7 статті 214 КПК України за підслідністю передано до ВП № 1 Обухівського РУП ГУНП в Київській області.
13 серпня 2021 року керівництвом СВ ВП № 1 Обухівського РУП ГУ з метою здійснення досудового розслідування призначено слідчого - заступника начальника слідчого відділення відділу поліції № 1 Обухівського РУП ГУНП в Київській області майора поліції ОСОБА_4 у кримінальному провадженні №42021112340000079, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 367 КК України, який прийняв його до провадження і того ж дня, на підставі пункту 2 частиною першою статті 284 КПК України виніс постанову про його закриття.
Вивченням довідки, наданої працівниками СУ Головного управління щодо руху кримінального провадження № 42021112340000079, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 367 КК України встановлено, що 13 жовтня 2021 року працівниками СВ ВП № 1 Обухівського РУП ГУ прийнято до провадження матеріли досудового розслідування вказаного кримінального провадження, у якому 13 жовтня 2021 року та 27 грудня 2021 року слідчими СВ ВП № 1 Обухівського РУП ГУ приймалось рішення про його закриття, а за рішенням Васильківським відділом Обухівською окружною прокуратурою; Київської області відновлювалось з метою продовження подальшого здійснення досудового розслідування.
15 жовтня 2022 року матеріали кримінального провадження № 42021112340000079, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 367 КК України прийняв до провадження підполковник поліції ОСОБА_5 , який того ж дня, на підставі пункту 2 частини першої статті 284 КПК України, виніс постанову про його закриття.
Серед іншого, з матеріалів кримінального провадження № 42022110000000190 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 КК України, які надійшли з Київської обласної прокуратури (№ 11-1294 вих. 22 від 18.10.2022) встановлено, що у 2022 році у громадянина України ОСОБА_6 виник бізнес-план щодо відкриття кав`ярні на земельній ділянці за адресою по адресу: АДРЕСА_1 (кадастровий № 3210700000:12:009:0119). ОСОБА_6 стало відомо, що у слідчому відділенні відділу поліції № 1 Обухівського РУП ГУНП в Київській області здійснюється досудове розслідування по кримінальному провадженню за ознаками вчинення злочину, передбаченого частиною першою статті 367 КК України, де фігурує земельна ділянка із кадастровим № 3210700000:12:009:0119. Того ж дня, між ОСОБА_6 та ОСОБА_5 відбулася телефонна розмова за допомогою месенджера «Телеграм» з використанням мобільного номеру НОМЕР_1 під час якої ОСОБА_6 запитав, яке провадження розслідується, де значиться вказана земельна ділянка, на що ОСОБА_5 запропонував зустрітись, а ОСОБА_6 погодився. 09 серпня 2022 року ОСОБА_6 під`їхав до відділу поліції, який розташований за адресою: АДРЕСА_2 та зустрівся з ОСОБА_5 на парковці біля поліції. У ході розмови ОСОБА_5 повідомив ОСОБА_6 , що у зв`язку з його небажанням дружити і надавати грошові кошти ОСОБА_1 , вони знайшли інші важелі впливу на нього і тому, тепер йому необхідно сплатити 150 000 гривень і кримінальне провадження, мова про яке йшла у телефонній розмові, буде закрито. В подальшому неодноразово здійснювались ОСОБА_6 телефонні дзвінки ОСОБА_5 , в яких цікавився, яке він прийняв рішення, на що останній повідомляв, що йому потрібен час подумати яке приймати рішення.
8. 17 серпня 2022 року внесено до ЄРДР за № 42022110000000190 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України (далі КК України) за вимагання та одержання неправомірної вигоди у розмірі 5000 тисяч доларів США затримано начальника відділу поліції № 1 Обухівського РУП ГУНП в Київській області полковника поліції ОСОБА_1 та заступника начальника відділу поліції - начальника слідчого відділення відділу поліції № 1 Обухівського РУП ГУНП в Київській області підполковника поліції ОСОБА_5 та, зокрема, 19 жовтня 2022 року на підставі ухвали Солом`янського районного суду м. Києва (справа № 760/14805/22, 1-кс/760/4823/22) ОСОБА_1 обрано запобіжний захід у вигляді цілодобового домашнього арешту, заборонивши останньому залишати місце фактичного проживання строком на 59 днів в межах строку досудового розслідування, але не довше ніж до 18 грудня 2022 включно.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 12 травня 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року, в позові відмовлено.
10. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з недотримання позивачем вимог статей 1, 7 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, ігнорування Закону України «Про Національну поліцію» та Правил етичної поведінки поліцейського, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 листопада 2016 року № 1179.
11. Зазначена позиція була підтримана і Шостим апеляційним адміністративним судом, який переглянув рішення суду першої інстанції та залишив її без змін.
IV. Касаційне оскарження
12. Позивач подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої, підпункту «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
13. Так, автор скарги вказує на неврахування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні висновків Верховного Суду щодо застосування пунктів 2, 4, 5 розділу VІ Порядку проведення службового розслідування у Національній поліції України, затвердженого наказом МВС України від 07 листопада 2018 року № 893, та статті 19 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України» від 22 лютого 2006 року № 3460-IV (далі - Дисциплінарний статут), викладених у постановах від 28 лютого 2020 року № 818/1274/17, від 30 липня 2020 року у справі № 802/1767/17-а, від 30 вересня 2020 року у справі № 200/142/20-а, від 23 січня 2020 року у справі № 520/8550/18, від 28 листопада 2019 року у справі № 802/1969/17-а щодо неможливості притягнення працівника поліції до дисциплінарної відповідальності лише на підставі інформації, яка є предметом досудового розслідування у кримінальному провадженні та про необхідність встановлення складу дисциплінарного проступку, який є відмінним від складу кримінального правопорушення.
14. Верховний Суд ухвалою від 04 січня 2024 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 травня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
15. Представник ГУНП в Київської області подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
16. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їх права і обов`язки регулюється Законом України "Про Національну поліцію" та Дисциплінарним статутом.
19. Визначення службової дисципліни міститься у статті 1 Дисциплінарного статуту та означає дотримання поліцейським Конституції і законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів Національної поліції України, нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, Присяги поліцейського, наказів керівників.
20. За змістом частини другої статті 1 Дисциплінарного статуту службова дисципліна ґрунтується на створенні необхідних організаційних та соціально-економічних умов для чесного, неупередженого і гідного виконання обов`язків поліцейського, повазі до честі і гідності поліцейського, вихованні сумлінного ставлення до виконання обов`язків поліцейського шляхом зваженого застосування методів переконання, заохочення та примусу.
21. Частиною першою статті 11 Дисциплінарного статуту передбачено, що за порушення службової дисципліни поліцейські незалежно від займаної посади та спеціального звання несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.
22. При цьому дисциплінарним проступком, у розумінні статті 12 Дисциплінарного статуту, визнається протиправна винна дія чи бездіяльність поліцейського, що полягає в порушенні ним службової дисципліни, невиконанні чи неналежному виконанні обов`язків поліцейського або виходить за їх межі, порушенні обмежень та заборон, визначених законодавством для поліцейських, а також у вчиненні дій, що підривають авторитет поліції.
23. Нормами частини третьої статті 13 Дисциплінарного статуту передбачено, що до поліцейських можуть застосовуватися такі види дисциплінарних стягнень: 1) зауваження; 2) догана; 3) сувора догана; 4) попередження про неповну службову відповідність; 5) пониження у спеціальному званні на один ступінь; 6) звільнення з посади; 7) звільнення із служби в поліції.
24. В силу частин другої, третьої та десятої статті 14 Дисциплінарного статуту визначено, що службове розслідування проводиться з метою своєчасного, повного та об`єктивного з`ясування всіх обставин вчинення поліцейським дисциплінарного проступку, встановлення причин і умов його вчинення, вини, ступеня тяжкості дисциплінарного проступку, розміру заподіяної шкоди та для підготовки пропозицій щодо усунення причин вчинення дисциплінарних проступків.
Службове розслідування призначається за письмовим наказом керівника, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення.
Порядок проведення службових розслідувань у Національній поліції України встановлюється Міністерством внутрішніх справ України.
25. Так, наказом Міністерства внутрішніх справ України від 07 листопада 2018 року № 893 зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 28 листопада 2018 року за № 1355/32807, затверджено Порядок проведення службових розслідувань у Національній поліції України (далі - Порядок № 893).
26. Згідно з пунктом 1 розділу ІІ Порядку № 893 підставами для призначення службового розслідування є заяви, скарги та повідомлення громадян, посадових осіб, інших поліцейських, засобів масової інформації, рапорти про вчинення порушення, що має ознаки дисциплінарного проступку, або безпосереднє виявлення ознак такого проступку посадовою особою поліції за наявності достатніх даних, що вказують на ознаки дисциплінарного проступку.
27. Пунктом 2 розділу VІ Порядку № 893 встановлено, що поліцейський, стосовно якого проводиться службове розслідування, під час його проведення має право: надавати пояснення, подавати відповідні документи та матеріали, що стосуються обставин, які досліджуються; подавати клопотання про отримання і залучення до матеріалів розслідування нових документів, отримання додаткових пояснень від осіб, які мають стосунок до справи; ознайомлюватися з матеріалами, зібраними під час проведення службового розслідування, робити їх копії за допомогою технічних засобів з урахуванням обмежень, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України, Законами України «Про захист персональних даних», «Про державну таємницю» та іншими законами; подавати скарги на дії осіб, які проводять службове розслідування; брати участь у розгляді справи на відкритому засіданні дисциплінарної комісії; користуватися правничою допомогою, послугами представника.
28. За приписами пунктів 4, 5 розділу VІ Порядку № 893 надання чергової відпустки поліцейському, стосовно якого проводиться службове розслідування, здійснюється з повідомленням голови дисциплінарної комісії.
Поліцейський, стосовно якого проводиться службове розслідування, має інші права, визначені статтею 18 Дисциплінарного статуту Національної поліції України.
29. Так, статтею 18 Закону України "Про Національну поліцію" передбачено основні обов`язки поліцейського, а саме: 1) неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського; 2) професійно виконувати свої службові обов`язки відповідно до вимог нормативно-правових актів, посадових (функціональних) обов`язків, наказів керівництва; 3) поважати і не порушувати прав і свобод людини; 4) надавати невідкладну, зокрема домедичну і медичну, допомогу особам, які постраждали внаслідок правопорушень, нещасних випадків, а також особам, які опинилися в безпорадному стані або стані, небезпечному для їхнього життя чи здоров`я; 5) зберігати інформацію з обмеженим доступом, яка стала йому відома у зв`язку з виконанням службових обов`язків; 6) інформувати безпосереднього керівника про обставини, що унеможливлюють його подальшу службу в поліції або перебування на займаній посаді.
30. За правилами встановленими статтею 19 Закону України "Про Національну поліцію" поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону у разі вчинення протиправних діянь. Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
31. В силу статті 21 Дисциплінарного статуту дисциплінарне стягнення застосовується не пізніше одного місяця з дня виявлення дисциплінарного проступку і не пізніше шести місяців з дня його вчинення шляхом видання дисциплінарного наказу.
У разі проведення службового розслідування за фактом вчинення дисциплінарного проступку днем його виявлення вважається день затвердження висновку за результатами службового розслідування.
Перебування поліцейського на лікарняному (у період тимчасової непрацездатності) чи у відпустці не перешкоджає застосуванню до нього дисциплінарного стягнення.
32. Пунктом 6 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється, зокрема, у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України.
VI. Позиція Верховного Суду
33. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що під час вирішення питання про те, чи є порушення трудових обов`язків грубим, суд має виходити з характеру проступку, обставин, за яких його вчинено, яку завдано ним (могло бути завдано) шкоду.
34. У справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли у зв`язку зі застосуванням до позивача найсуворішого виду дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби в поліції за недотриманням ним вимог пунктів 1, 2 частини першої-другої статті 18, частини першої статті 64 Закону України "Про Національну поліцію", пунктів 1, 2, 4, 6, 8, 13 частини третьої статті 1 Дисциплінарного статуту, статті 24 Закону України "Про запобігання корупції", абзаців 1, 2, 5 пункту 1 Розділу I, пункту 1, 2 абзацу 1 пунктів 3, 4 Розділу V Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 листопада 2016 року № 1179, пункту 6 Розділу ІІ Порядку ведення єдиного обліку в органах (підрозділах) поліції заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення та інші події, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 08 лютого 2019 року № 100, внутрішнього розпорядку дня поліцейських, державних службовців та працівників ГУНП в Київській області, затвердженого наказом від 05 серпня 2016 року № 919, що фактично виразилося у нехтуванні інтересами служби, низьких моральних якостях, що негативно вплинуло на авторитет поліції як органу державної влади.
35. Ухвалюючи оскаржувані судові рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач був зобов`язаний не допускати вчинків, які несумісні з вимогами, що пред`являються до професійних і моральних якостей працівника поліції або підривають авторитет поліції.
36. З аналізу правових норм, які регулюють особливості проходження служби в поліції висновується, що однією з підстав для звільнення зі служби в поліції є реалізація дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту. Іншою ж підставою звільнення є набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, або кримінального правопорушення.
37. Так, Верховний Суд у постанові від 02 жовтня 2019 року у справі № 804/4096/17 зазначав, що притягнення до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, або кримінального правопорушення (пункт 10 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію"), є окремими підставами для звільнення зі служби в поліції та припинення служби в поліції, не пов`язаними із притягненням особи до дисциплінарної відповідальності (пункт 6 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію").
38. Акцентуючи увагу на тому, що Закон України "Про Національну поліцію" виокремлює зазначені підстави для звільнення зі служби в поліції, Верховний Суд у справі № 804/4096/17 мав на меті звернути увагу, що вчинення поліцейським діяння, за яке передбачено одночасно різні види юридичної відповідальності, зокрема дисциплінарну, кримінальну та/або адміністративну, не у всіх випадках ставить їх у залежність одне від одного.
39. Отже, такі підстави для звільнення зі службі в поліції як притягнення до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, або кримінального правопорушення, не варто ототожнювати із підставами для притягненням до дисциплінарної відповідальності.
40. Такої правової позиції дотримувався Верховний Суд і у подальшій правозастосовній практиці у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 07 лютого 2020 року у справі № 260/1118/18, від 26 листопада 2020 року у справі № 580/1415/19, від 22 лютого 2023 року у справі № 200/11036/20-а та від 14 березня 2023 року у справі № 320/1206/21.
41. У справі, що розглядається, Верховний Суд також враховує, що види дисциплінарних стягнень, які можуть застосовуватися до поліцейських, визначені у статті 13 Дисциплінарного статуту. Підставою для застосування цих стягнень є вчинення дисциплінарних проступків (дій, що порушують службову дисципліну), а саме невиконання чи неналежне виконання службової дисципліни. Ці обставини, як і причини та умови, що їх зумовили, а також ступінь вини поліцейського, з`ясовуються під час службового розслідування, за наслідками якого начальник вирішує питання щодо наявності чи відсутності у діянні поліцейського складу дисциплінарного проступку, та, відповідно, вирішує питання щодо наявності чи відсутності підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності, обґрунтовуючи при цьому своє рішення у відповідному наказі.
42. Адміністративний суд у силу вимог статті 2 КАС України в порядку судового контролю за рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єктів владних повноважень повинен дослідити, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, розсудливо, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, пропорційно тощо.
43. Правова оцінка судами правильності та обґрунтованості рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності повинна полягати, насамперед, у тому, чи таке рішення прийнято у межах повноважень, у порядку та спосіб, встановлені Конституцією України та законами України, чи дійсно у діях особи є ознаки дисциплінарного проступку та установлені законом підстави для застосування до неї дисциплінарного стягнення.
44. Варто зазначити, що звільнення у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби не пов`язано з кримінально-правовою кваліфікацією тих самих діянь, які, водночас, слугували підставою для службового розслідування та кримінального провадження.
45. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини не є порушенням статті 6 Конвенції притягнення до дисциплінарної відповідальності на основі відомостей про факти, що встановлені у кримінальному провадженні, якщо такі відомості аналізувалися під кутом зору правил службової етики, навіть якщо особа була у кримінальному провадженні виправданою (див. mutatis mutandis рішення Європейської комісії з прав людини від 06 жовтня 1982 року у справі «X. v. Austria» про неприйнятність заяви № 9295/81) чи таке провадження було закрите (див. mutatis mutandis рішення Європейської комісії з прав людини від 07 жовтня 1987 року у справі «C. v. the United Kingdom» про неприйнятність заяви № 11882/85). Більше того, гарантована пунктом 2 статті 6 Конвенції презумпція невинуватості застосовується до процедури, яка за своєю суттю є кримінальною, і в межах якої суд робить висновок про вину особи саме у кримінально-правовому сенсі (рішення Європейського суду з прав людини від 11 лютого 2003 року у справі «Ringvold v. Norway», заява №34964/97). Відтак зазначена гарантія не може бути поширена на дисциплінарні й інші провадження, які згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції охоплюються поняттям спору щодо прав та обов`язків цивільного характеру.
46. Тож вирішення питання про правомірність притягнення працівника органів поліції до дисциплінарної відповідальності, передбачає необхідність з`ясовувати склад дисциплінарного проступку в його діях, незалежно від того, яку кримінально-правову кваліфікацію, ці ж самі дії особи отримали в рамках кримінального провадження та які наслідки, у підсумку, настали для такої особи.
47. Такий підхід до вирішення питання про правомірність притягнення осіб до дисциплінарної відповідальності застосовано Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 800/547/17, а також Верховним Судом, зокрема, у постановах від 07 лютого 2020 року у справі № 260/1118/18, від 28 лютого 2020 року у справі № 825/1398/17, від 06 березня 2020 року у справі № 804/1758/18, від 20 жовтня 2020 року у справі № 340/1502/19, від 22 лютого 2023 року у справі № 200/11036/20-а та від 14 березня 2023 року у справі № 320/1206/21.
48. В контексті особливостей спірних правовідносин варто зазначити, що відсутність вироку суду про визнання особи винним в інкримінованому кримінальному правопорушенні не є підставою для скасування наказів, якими така особа звільняється зі служби у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення, адже особа звільняється не за вчинення кримінального правопорушення, а за порушення службової дисципліни.
49. Законодавець розрізняє окремі види юридичної відповідальності поліцейського за вчинення протиправних діянь, зокрема, у розрізі кримінально-правого та дисциплінарно-правового аспектів.
50. Кримінальна відповідальність поліцейського настає у випадках вчинення ним кримінального правопорушення, а порядок застосування такого виду юридичної відповідальності визначено Кримінальним процесуальним кодексом України.
51. Натомість, як визначено частиною другою статті 19 Закону України "Про Національну поліцію", підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
52. Дисциплінарна та кримінальна відповідальність поліцейського є окремими видами юридичної відповідальності, порядок та підстави притягнення поліцейських до конкретного виду юридичної відповідальності здійснюється за окремими процедурами, урегульованими різними нормативно-правовими актами.
53. Варто зазначити, що реалізація дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби за порушення службової дисципліни є окремою підставою для звільнення, яка не пов`язана із порушенням кримінального провадження та набрання чинності вироком суду. А наявність кримінального провадження, відкритого стосовно особи, яка проходить службу в поліції, не виключає можливості застосування стосовно цієї особи наслідків, передбачених пунктом 6 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII у разі встановлення під час службового розслідування невиконання чи неналежне виконання поліцейським службової дисципліни.
54. Подібний за змістом правовий висновок викладено у постановах Верховного Суду від 30 серпні 2022 року у справі 120/8381/20-а, від 22 лютого 2023 року у справі № 200/11036/20-а, від 14 березня 2023 року у справі № 320/1206/21, від 11 липня 2023 року у справі №1.380.2019.002223, від 03 серпня 2023 року у справі № 160/7157/19 та від 31 серпня 2023 року у справі №160/3330/19.
55. Разом з цим Верховний Суд у постанові від 17 листопада 2022 року у справі № 480/9492/20 звертав увагу, що в правозастосовчій практиці існує правова позиція, яка вказує на неможливість притягнення працівника поліції до дисциплінарної відповідальності лише на підставі інформації, яка є предметом досудового розслідування у кримінальному провадженні, та про необхідність встановлення складу дисциплінарного проступку, який є відмінним від складу кримінального правопорушення.
56. В аспекті характеру спірних правовідносин Верховний Суд у вказаній справі також зауважував, що з`ясування обставин, які слугували приводом для службового розслідування (реєстрація кримінального провадження за ознаками скоєння кримінального правопорушення), не може обмежуватися лише проміжними офіційними результатами досудового розслідування (письмовому повідомленні про підозру).
57. Аналогічного правового висновку Верховний Суд дійшов у постановах від 08 травня 2019 року у справі № 807/196/17, від 09 жовтня 2019 року у справі № 812/1706/15, від 28 листопада 2019 року у справі № 802/1969/17-а, від 30 липня 2020 року у справі № 802/1767/17-а та від 30 вересня 2021 року у справі № 814/334/17.
58. Варто зазначити, що в основі поведінки працівника поліції закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки. Службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов`язує кожного працівника поліції, зокрема, дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги, статутів і наказів начальників; з гідністю і честю поводитися в позаслужбовий час, бути прикладом у дотриманні громадського порядку, припиняти протиправні дії осіб, які їх учиняють.
59. З тексту Присяги поліцейського, неухильне дотримання якої визначено законом, висновується, що в основі поведінки працівника поліції закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому складаючи Присягу, поліцейський покладає на себе не тільки певні службові зобов`язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.
60. Порушення Присяги слід розуміти як скоєння поліцейським проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету органів поліції та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків.
61. Присяга поліцейського передбачає зобов`язання виконувати обов`язки сумлінно.
62. Тобто, порушення Присяги - це несумлінне, недобросовісне виконання обов`язків поліцейським. Про несумлінність дій (бездіяльності) поліцейського свідчить невиконання обов`язків умисно або внаслідок недбалого ставлення до них.
63. Невиконання чи неналежне виконання поліцейським службової дисципліни є дисциплінарним проступком, вчинення якого є підставою для дисциплінарної відповідальності.
64. Обрання виду стягнення за дисциплінарний проступок перебуває у площині дискреційних повноважень суб`єкта його накладення, який, приймаючи рішення про обрання конкретного виду дисциплінарного стягнення, повинен врахувати, зокрема, тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, попередню поведінку особи, її ставлення до виконання посадових обов`язків тощо. Одночасно з цим, застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби в Національній поліції України є крайнім заходом дисциплінарного впливу, проте його застосування здійснюється на розсуд уповноваженої особи з урахуванням обставин у справі та не потребує наведення неможливості застосування інших видів дисциплінарних стягнень.
65. Стосовно правової оцінки правильності й обґрунтованості рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, то вона повинна фокусуватися, насамперед, на такому:
- чи прийнято рішення у межах повноважень, у порядку та спосіб, встановлені Конституцією та законами України;
- чи дійсно у діянні особи є склад дисциплінарного порушення;
- чи є встановлені законом підстави для застосування дисциплінарного стягнення;
- чи є застосований вид стягнення пропорційним (співмірним) із учиненим діянням.
66. В аспекті спірних правовідносин необхідно зазначити, що вирішення питання про правомірність притягнення працівника органів поліції до дисциплінарної відповідальності передбачає необхідність з`ясовувати склад саме дисциплінарного проступку в його діях.
67. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що підставою для застосування до позивача дисциплінарного стягнення стало скоєння ним дисциплінарного проступку у виді порушення службової дисципліни, що підриває довіру та авторитет органів поліції та є несумісними із подальшим проходженням служби. Водночас такі висновки ґрунтуються лише на матеріалах кримінального провадження.
68. При цьому, суди попередніх інстанцій не з`ясували, чи наявні в матеріалах службового розслідування будь-які інші докази, крім матеріалів кримінального провадження, що були добуті в ході службового розслідування та надавали б підстави для висновку про наявність у діях позивача складу дисциплінарного проступку у виді порушення службової дисципліни.
69. Судами не надано оцінки по суті дисциплінарного проступку позивача відповідно до його кваліфікації дисциплінарною комісією через призму правил професійної етики.
70. Так, констатуючи вчинення позивачем дисциплінарного проступку, суди не встановили, які саме дії позивача кваліфіковано відповідачем як такі, що несумісні з вимогами, які пред`являються до професійно-етичних якостей поліцейського, та принижують авторитет Національної поліції.
71. Між тим сутність дисциплінарного проступку полягає у невиконанні чи неналежному виконанні особою службової дисципліни. Такими обставинами є виключно фактичні дані, що свідчать про реальну наявність у діях особи ознак дисциплінарного проступку, зокрема, протиправної поведінки, шкідливих наслідків та причинного зв`язку між ним і дією (бездіяльністю) порушника дисципліни.
72. Під вчинками, що підривають авторитет працівника Національної поліції, розуміються протиправні, винні діяння, які здійснені посадовою особою, у зв`язку з виконанням службових обов`язків або не пов`язані з їх виконанням, але за своїм характером здатні принизити в очах громадськості гідність та авторитет працівника, що мають бути доведені у визначеному порядку.
73. Самого лише посилання на загальні вимоги Дисциплінарного статуту, Присяги працівника поліції та Правил етичної поведінки поліцейських недостатньо для належного обґрунтування рішення про застосування такого найсуворішого виду дисциплінарного стягнення як звільнення зі служби. Необхідно конкретизувати кваліфікацію установленого порушення поліцейським вказаних вимог шляхом чіткого визначення у чому саме полягає таке порушення.
74. Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 17 листопада 2022 року у справі № 480/9492/20.
75. У справі ж, що розглядається, суди попередніх інстанцій, погодившись із висновками службового розслідування про порушення позивачем службової дисципліни, не встановили чи містить висновок службового розслідування обґрунтовані відомості щодо наявності причинного зв`язку між неправомірними діяннями позивача та їх наслідками, зокрема, чи наявний в діях позивача склад дисциплінарного проступку, його наслідки (їх тяжкість), що настали у зв`язку з цим; вимоги законодавства або посадові обов`язки, які було порушено позивачем; наявність вини позивача та ступень її тяжкості, обставини, що пом`якшують чи обтяжують ступінь відповідальності.
76. Верховний Суд уже наголошував на тому, що будь-які фактори не звільняють суб`єкта владних повноважень від обов`язку під час прийняття рішення діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України та не виключає необхідність з`ясувати і встановлювати саме наявність складу дисциплінарного проступку в діяннях поліцейського (постанова від 09 лютого 2022 року у справі № 160/12290/20).
77. З огляду на приписи статті 242 КАС України обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.
78. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
79. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
80. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.
81. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
82. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.
ІV. Судові витрати
83. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.
Керуючись статтями 3 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 травня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року скасувати, а справу № 320/11315/22 направити на новий судовий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді В. Е. Мацедонська
О. Р. Радишевська