№ 320/129/23

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 червня 2025 року

м. Київ

справа №320/129/23

адміністративне провадження № К/990/29468/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Шарапи В.М., Берназюка Я.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2023 року (головуючий суддя: Лиска І.Г.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2024 року (головуючий суддя: Коротких А.Ю., судді: Сорочко Є.О., Чаку Є.В.) у справі № 320/129/23 за позовом ОСОБА_1 до Зазимської сільської ради Броварського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У 2023 році ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Зазимської сільської ради Броварського району Київської області (далі - відповідач), в якому просив -визнати протиправним та скасувати рішення Зазимської сільської ради Броварського району Київської області від 15 серпня 2022 року №3001-38-VIII восьмого скликання «Про відмову ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельних ділянок в с. Погреби».

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2024 року, у задоволенні позову відмовлено.

29 липня 2024 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, у якій скаржник просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити або направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 23 вересня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 17 червня 2025 року справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 , є громадянином України, що підтверджується паспортом № НОМЕР_1 .

15 червня 2021 року позивач направив до Зазимської сільської ради Броварського району Київської області чотири клопотання відповідно до пункту 6 статті 118 Земельного Кодексу України про виділення у власність земельних ділянок 1, для ведення особистого селянського господарства не більше 2,0 гектарів; 2. Для ведення садівництва площею не більше 0,12 гектарів; 3. Для індивідуального дачного будівництва не більше 0,10 гектара; 4. Для будівництва індивідуального гаражу не більше 0,01 гектара; в межах земельної ділянки, що знаходиться в адміністративних межах Зазимської сільської ради Броварського району Київської області.

22 липня 2021 року ОСОБА_1 отримав на електронну пошту листа «SwiftScan_2021-07-20_14.52.07.pdf» від Зазимської сільської ради з листами № 551/02-21; №552/02-21; № 553/02-21; №554/02-21 від 07 липня 2021 року.

Відповідач зазначив, що «..на доданому до клопотань вх.№551; вx.№552; вx.№553; вх.№554 графічному матеріалі зазначене бажане місце розташування земельної ділянки чітко не визначене процедура вибору земельної ділянки здійснюється саме з метою встановлення можливості відведення тієї чи іншої ділянки для цілей, вказаних у зверненні, її граничних розмірів та площі, правового режиму, складу угідь земель та вимог щодо відведення земельної ділянки. Відсутність чіткого визначення розташування земельної ділянки унеможливлює розгляд питання про відведення».

У зв`язку з тим, що Зазимська сільська рада Броварського району Київської області надала відповідь на чотири клопотання позивача одним листом, ОСОБА_1 оскаржив таку бездіяльності в судовому порядку.

23 червня 2022 року Київський окружний адміністративний суд ухвалив рішення в справі № 320/11650/21, яким адміністративний позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Зазимської сільської ради Броварського району Київської області у вигляді не розгляду чотирьох клопотань позивача від 14 червня 2021 року відповідно до пункту 7 статті 118 Земельного кодексу України у місячний строк про виділення йому у власність земельних ділянок: для ведення особистого селянського господарства, не більше 2,0 га; 2. для ведення садівництва площею не більше 0,12 га; 3. для індивідуального дачного будівництва не більше 0,10 га; 4. для будівництва індивідуального гаражу, не більше 0,01 га; в межах земельної ділянки що знаходиться в адміністративних межах Зазимської сільської ради Броварського району Київської області. Зобов`язано на найближчому пленарному засіданні сесії розглянути клопотання позивача.

25 серпня 2022 року ОСОБА_1 отримав від Зазимської сільської ради Броварського району Київської області рішення від 15 серпня 2022 року № 3001-38 позачергової - VIII «Про відмову гр. ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність в с. Погреби». Підстава відмови: недотримання вимог статті 118 Земельного кодексу України, в частині надання графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельних ділянок.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що відповідач своїми діями перешкоджає в реалізації його конституційного права на отримання у власність земельної ділянки. Зазначає, що відповідач протиправно відмовив йому у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність, оскільки той факт, що на графічних матеріалах не окреслені межі бажаних до відведення земельних ділянок не є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

Відповідач позов не визнав. Зазначав, що до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою позивачем додано копії витягів з порталу Публічна кадастрова карта України з орієнтовним розташуванням земельних ділянок, не зазначаючи їх фактичне місцезнаходження. Однак, з поданих позивачем матеріалів неможливо визначити точне місце розташування бажаних земельних ділянок.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивачем не вказано у наданих до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою графічних матеріалах місцезнаходження та межі земельної ділянки, яку позивач мав намір отримати у власність.

Так, у витязі з Публічної кадастрової карти міститься посилання на земельні ділянки, які неможливо повністю ідентифікувати. У клопотанні позивач не вказав, що ці земельні ділянки мають розглядатися в якості орієнтиру тощо.

Суди зазначили, що з наданого позивачем витягу з Публічної кадастрової карти неможливо ідентифікувати бажане місце розташування земельної ділянки для перевірки відповідності місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Наведена обставина є самостійною підставою для відмови у задоволенні клопотання позивача.

Земельним кодексом України не передбачено порядку дій органу виконавчої влади або місцевого самоврядування на випадок подання такому органу громадянином клопотання про надання земельної ділянки з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту клопотання.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 20 травня 2021 року у справі № 804/2631/17, від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а та від 14 лютого 2024 року у справі № 320/367/22.

Позивач стверджує, що на виконання вимог пункту 6 статті 118 Земельного кодексу України, подав графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, а саме - роздруківку із Публічної кадастрової карти, ідентифікувавши у клопотанні земельну ділянку, яка вже є сформованою і зареєстрованою в Державному земельному кадастрі під номером КОАТУУ 3221286401 зона 01, квартал 006.

Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не встановили вимог, яким не відповідає земельна ділянка під номером КОАТУУ 3221286401, тобто, не надали оцінки тим обставинам, які стали підставою для прийняття оскаржуваного рішення.

Стаття 118 Земельного кодексу України не містить будь-яких особливих вимог до графічних матеріалів, крім зазначення бажаного місця розташування земельної ділянки.

Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам в контексті доводів та вимог касаційної скарги, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у частині другій статті 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Враховуючи наведене, суди першої та апеляційної інстанцій насамперед мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

Відповідно до абзацу 1 частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (частина друга статті 116 Земельного кодексу України).

Частинами третьою та четвертою статті 116 Земельного кодексу України визначено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Частиною першою статті 121 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах, зокрема:

б) для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара;

в) для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара;

г) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара;

ґ) для індивідуального дачного будівництва - не більше 0,10 гектара;

д) для будівництва індивідуальних гаражів - не більше 0,01 гектара.

Частиною першою статті 122 Земельного кодексу України визначено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Приписами статті 118 Земельного кодексу України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України.

Системний аналіз наведених норм права дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Водночас, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

Верховний Суд зазначає, що основним питанням при вирішенні таких спорів є перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.

Як зазначено вище Земельний кодекс України встановлює, що до клопотання про отримання земельної ділянки слід обов`язково додавати графічні матеріали, на яких зазначено її бажане місце розташування земельної ділянки. Метою надання цих матеріалів є необхідність її ідентифікації для перевірки відповідності місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. З цих матеріалів можна виявити обставини, що можуть бути підставами відмови за частиною шостою статті 118 ЗК України.

Згідно з частинами першою, п`ятою статті 35 Закону України «Про Державний земельний кадастр» кадастрова карта (план) ведеться для актуалізованого відображення у часі об`єктів Державного земельного кадастру у межах кадастрового кварталу, кадастрової зони, у цілому в межах території адміністративно-територіальної одиниці (село, селище, місто, район, область, АР Крим). Викопіювання з кадастрової карти (плану) може бути надане фізичним та юридичним особам. Порядок надання такого викопіювання встановлюється Порядком ведення Державного земельного кадастру.

Отже, основою землеустрою в Україні є інформація з Державного земельного кадастру до якого вносяться відомості про всі без виключення землі.

Відповідно, графічні матеріали, що подаються громадянами для безоплатного отримання у власність земельних ділянок, мають ґрунтуватись на даних Державного земельного кадастру. Від перевірки цих підстав залежить рішення органу, що уповноважений розпоряджатись земельною ділянкою про надання чи відмову в надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою прийняття відповідачем спірного рішення є висновки щодо неналежного оформлення ОСОБА_1 клопотання про надання безоплатно у власність земельної ділянки, в частині надання графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельних ділянок.

Так, до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою позивач додав графічний матеріал з Публічної кадастрової карти України з зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.

Також, у клопотанні зазначено, що земельна ділянка є сформованою і зареєстрованою в Державному земельному кадастрі під номером КОАТУУ 3221286401 зона 01, квартал 006.

Колегія суддів звертає увагу, що чітких критеріїв, як саме повинне бути зображено бажане місце розташування земельної ділянки у графічних матеріалах, що додаються до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, чинне законодавство не містить.

У постанові від 09 січня 2020 року у справі № 812/1264/17 Верховний Суд дійшов висновку, що додані до заяви графічні матеріали (викопіювання), на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, роздруковані із Публічної кадастрової карти України, інформація в якій створена належним суб`єктом, є належним документом із відображенням інформації, яка дає можливість ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості, та містить прив`язку земельної ділянки до відповідного населеного пункту, площу бажаної земельної ділянки.

З урахуванням викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що відмовляючи ОСОБА_1 у задоволенні його клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, відповідач не перевірив відповідності місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Тому зазначена обставина, не може бути підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Водночас, надані позивачем документи є достатніми для здійснення розгляду клопотання позивача.

Враховуючи викладене, оскаржуване рішення прийняте з порушенням норм Земельного кодексу України, не може вважатися законним і обґрунтованим, та відповідно підлягає скасуванню.

Під час перевірки правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, судам необхідно надати правову оцінку тим обставинам, які стали підставою для його прийняття та наведені безпосередньо у цьому рішенні.

Суди попередніх інстанцій, надаючи оцінку підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою, прийняли рішення, без дослідження та оцінки доказів, та дійшли помилкового висновку про відмову у задоволенні позову.

Водночас судові рішення у цій справі не відповідають критеріям законності та обґрунтованості, оскільки суди не дослідили та не надали належної оцінки підставам прийняття оскаржуваного рішення, та дійшли помилкового висновку про відмову у задоволенні позову.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Частиною першою статті 351 КАС України встановлено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Враховуючи порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із ухваленням нового рішення про задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2024 року в адміністративній справі № 320/129/23 скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення Зазимської сільської ради Броварського району Київської області від 15 серпня 2022 року №3001-38-VIII восьмого скликання «Про відмову гр. ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельних ділянок в с. Погреби».

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

Я.О. Берназюк

В. М. Шарапа