ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 320/2308/21
провадження № К/990/18077/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Соколова В. М., Шевцової Н. В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 13 січня 2022 року, постановлену у складі головуючого судді Харченко С. В., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Федотова І. В., суддів: Єгорової Н. М., Сорочка Є. О.
І. Обставини справи
1. У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, в якому, з урахуванням заяви від 08 грудня 2021 року, просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати пункт 2 наказу Генерального прокурора від 29 травня 2020 року № 1392ц;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 21 липня 2020 року № 1780ц;
1.3. визнати протиправною бездіяльність Офісу Генерального прокурора, що виявилась у непоновленні позивача на посаді в Офісі Генерального прокурора на виконання постанови Київського окружного адміністративного суду від 26 червня 2017 року в адміністративній справі № 810/1385/17;
1.4. зобов`язати Генерального прокурора поновити позивача на посаді керівника підрозділу Офісу Генерального прокурора;
1.5. зобов`язати відповідача здійснити позивачу виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 13 січня 2022 року провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування пункту 2 наказу Генерального прокурора від 29 травня 2020 року № 1392ц та визнання протиправною бездіяльності Офісу Генерального прокурора, що виявилась щодо непоновлення позивача на посаді в Офісі Генерального прокурора на виконання постанови Київського окружного адміністративного суду від 26 червня 2017 року в адміністративній справі № 810/1385/17 закрито.
3. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що цей спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. При цьому суд зазначив, що це поняття слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
4. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 14 червня 2022 року за результатом апеляційного перегляду ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 13 січня 2022 року залишив без змін.
5. Водночас апеляційний суд дійшов висновку про помилкове застосування судом першої інстанції пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України та необхідність закриття провадження у справі в частині вищезазначених позовних вимог за пунктом 4 частини першої цієї ж процесуальної норми.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
6. Не погоджуючись із ухваленими у цій справі судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
7. Верховний Суд ухвалою від 01 серпня 2022 року відкрив касаційне провадження з підстав, передбачених частиною другою, пунктом 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме: предметом касаційного оскарження є ухвала суду першої інстанції про закриття провадження у справі в частині позовних вимог та прийнята за результатами її перегляду в апеляційному порядку постанова суду апеляційної інстанції.
ІІІ. Оцінка Верховного Суду
8. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
9. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
10. За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
11. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
12. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
13. За усталеною судовою практикою Великої Палати Верховного Суду, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
14. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
15. Отже, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
16. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, закриваючи провадження у частині позовних вимог виходив з того, що позивач фактично оскаржує дії відповідача, вчинені на виконання рішення суду у справі № 810/1385/17.
17. При цьому суд апеляційної інстанції зазначив про наявність підстав для закриття провадження у справі в частині позовних вимог на підставі пункту 4 частини першої статті 238 КАС України, оскільки є постанова суду з того самого фактичного предмету спору і між тими самим сторонами, що набрала законної сили.
18. Так, згідно з пунктом 4 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.
19. Аналіз наведених норм свідчить про те, що позови вважаються тотожними, якщо в них одночасно збігаються сторони, підстави та предмет спору, тобто коли позови повністю збігаються за складом сторін у справі, матеріально-правовими вимогами та обставинами, що обґрунтовують звернення до суду. Нетотожність хоча б одного із цих чинників не перешкоджає повторному зверненню до суду заінтересованих осіб за вирішенням спору.
20. Закриття провадження у справі у цьому разі можливе за умови, що рішення, яке набрало законної сили, є тотожним позову, який розглядається, тобто збігаються сторони, предмет і підстави позовів.
21. Предмет позову - це матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої він просить ухвалити судове рішення.
22. Визначаючи підстави позову, як елементу його змісту, суд повинен перевірити, на підставі чого, тобто яких фактів (обставин) і норм закону позивач просить про захист свого права.
23. Неможливість повторного розгляду справи за наявності рішення суду, що набрало законної сили, ухваленого між тими ж сторонами, про той же предмет і з тих же підстав, ґрунтується на правових наслідках дії законної сили судового рішення.
24. Такий висновок узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, викладеною, зокрема, в постановах від 15 грудня 2020 року у справі № 804/5759/17, від 17 серпня 2022 року у справі № 520/9008/2020.
25. Отже, достатньою та необхідною правовою підставою для закриття провадження у справі на підставі пункту 4 частини першої статті 238 КАС України є одночасна сукупність таких умов: тотожність спору (підстави, предмет позову та сторони співпадають); наявність постанови чи ухвали, якими завершено розгляд справи; набрання судовим рішенням в іншій справі законної сили.
26. Таким чином спірним є питання наявності в межах двох справ одночасної сукупності вказаних умов для закриття провадження у справі, що розглядається.
27. Судами встановлено, що постановою Київського окружного адміністративного суду від 26 червня 2017 року, яка набрала законної сили в адміністративній справі № 810/1385/17, зокрема: визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України від 06 березня 2017 року № 237ц про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника організаційно-методичного відділу Головного управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією Генеральної прокуратури України; поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника організаційно-методичного відділу Головного управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією Генеральної прокуратури України з 07 березня 2017 року; допущено негайне виконання постанови суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника організаційно-методичного відділу Головного управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією Генеральної прокуратури України з 07 березня 2017 року.
28. На виконання вищевказаної постанови суду Генеральним прокурором винесено наказ від 29 травня 2020 року № 1392ц, згідно з пунктом 2 якого позивача з 07 березня 2017 року поновлено на посаді начальника організаційно-методичного відділу Головного управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією Генеральної прокуратури України.
29. У справі, що розглядається, позивач оскаржує, зокрема, вищезазначений пункт 2 наказу Генерального прокурора від 29 травня 2020 року № 1392ц, стверджуючи, що його поновлено на посаду, яка відсутня в структурі та штатному розписі Офісу Генерального прокурора, а відтак, на думку позивача, суб`єктом владних повноважень допущена протиправна бездіяльність під час вчинення дій, спрямованих на виконання постанови Київського окружного адміністративного суду від 26 червня 2017 року в адміністративній справі № 810/1385/17 в частині поновлення позивача на відповідній посаді.
30. Відповідно до частини другої статті 372 КАС України судове рішення, яке набрало законної сили або яке належить виконати негайно, є підставою для його виконання.
31. Примусове виконання судових рішень в адміністративних справах здійснюється в порядку, встановленому Законом України «Про виконавче провадження», згідно з положеннями частини першої статті 1 якого виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
32. У частині першій статті 18 Закону України «Про виконавче провадження» йдеться про те, що виконавець зобов`язаний вживати передбачених цим Законом заходів примусового виконання рішень, неупереджено, своєчасно і в повному обсязі вчиняти виконавчі дії.
33. З аналізу наведених правових норм слідує, що не можна зобов`язати суб`єкта владних повноважень виконувати судове рішення шляхом ухвалення з цього приводу іншого судового рішення, оскільки примусове виконання рішення суду здійснюється в порядку, передбаченому Законом України «Про виконавче провадження».
34. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2019 року у справі № 686/23317/13-а та 16 лютого 2019 року у справі № 816/2016/17.
35. Положеннями статті 382 КАС України визначено спеціальні способи судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах, зокрема, до них належать: зобов`язання суб`єкта владних повноважень надати звіт про виконання судового рішення, накладення штрафу за невиконання судового рішення та інше.
36. В силу частин першої статті 383 КАС України особа-позивач, на користь якої ухвалено рішення суду, має право подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб`єктом владних повноважень - відповідачем на виконання такого рішення суду, або порушення прав позивача, підтверджених таким рішенням суду.
37. Отже, процесуальним законом встановлено порядок виконання судових рішень в адміністративних справах та визначено певну послідовність дій, які необхідно вчинити для того, щоб зобов`язати відповідача належним чином виконати рішення суду.
38. Верховний Суд звертає увагу, що вищезазначені правові норми КАС України мають на меті забезпечення належного виконання судового рішення. Підставами їх застосування є саме невиконання судового рішення, ухваленого на користь особи-позивача, та обставини, що свідчать про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, пов`язаних з невиконанням судового рішення в цій справі.
39. Наявність у КАС України спеціальних норм, спрямованих на забезпечення належного виконання судового рішення, виключає можливість застосування загального судового порядку захисту прав та інтересів стягувача шляхом подання позову. Судовий контроль за виконанням судового рішення здійснюється в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, який не передбачає можливості подання окремого позову, предметом якого є спонукання відповідача до виконання судового рішення.
40. Статтею 129-1 Конституції України регламентовано, що судове рішення є обов`язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.
41. Отже, судове рішення виконується безпосередньо і для його виконання не вимагається ухвалення будь-яких інших, додаткових судових рішень.
42. При цьому в разі незгоди із рішеннями, діями чи бездіяльністю, вчиненою відповідачем на виконання судового рішення, позивач може скористатися процесуальним механізмом судового контролю та звернутися до суду першої інстанції із відповідною заявою про визнання таких рішень, дій чи бездіяльності протиправними відповідно до статті 383 КАС України (тобто в порядку судового контролю за виконанням рішення), а не подавати новий адміністративний позов.
43. Судами встановлено, що позивач у справі № 810/1385/17 звертався для захисту своїх прав у порядку, визначеному статтею 383 КАС України з такими вимогами:
визнати протиправним та скасувати пункту 2 наказу Генерального прокурора від 29 травня 2020 року № 1392ц про поновлення позивача на посаді начальника організаційно-методичного відділу Головного управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, Генеральної прокуратури України;
визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 21 липня 2020 року № 1780ц про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника організаційно-методичного відділу Головного управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, Генеральної прокуратури України, та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку з неподанням у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та намір у зв`язку з цим пройти атестацію з 03 серпня 2020 року;
зобов`язання Офісу Генерального прокурора виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за весь час затримки виконання постанови Київського окружного адміністративного суду від 26 червня 2017 року у справі № 810/1385/17, починаючи з 27 червня 2017 року по день фактичного виконання цього рішення (по 30 вересня 2020 року) у розмірі 7 964 198,48 грн.;
повернути справу до Київського окружного адміністративного суду для здійснення судового контролю за виконанням постанови суду від 26 червня 2017 року у цій справі Офісом Генерального прокурора щодо поновлення позивача на посаді начальника відділу.
44. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року у справі № 810/1385/17, прийнято звіт Офісу Генерального прокурора від 24 вересня 2020 року № 15/2/2-11195-17 про виконання постанови Київського окружного адміністративного суду від 26 червня 2017 року у справі № 810/1385/17. Відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 від 03 липня 2020 року, поданої в порядку статті 383 КАС України, в частині визнання протиправним та скасування пункту 2 наказу Генерального прокурора від 29 травня 2020 року № 1392ц про поновлення позивача на посаді начальника організаційно-методичного відділу Головного управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, Генеральної прокуратури України. Відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 від 26 серпня 2020 року про накладення на Генерального прокурора штрафу у сумі сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб. Відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 від 04 вересня 2020 року, поданої в порядку статей 382 383 КАС України, про визнання протиправною бездіяльності Офісу Генерального прокурора щодо невиплати ОСОБА_1 середнього заробітку за час затримки виконання рішення суду та зобов`язання Офісу Генерального прокурора виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за весь час затримки виконання постанови Київського окружного адміністративного суду від 26 червня 2017 року у справі № 810/1385/17, починаючи з 26 червня 2017 року по день реального виконання цього рішення (по 30 вересня 2020 року) у розмірі 7964198,48 грн.; визнання протиправним і скасування наказу Генерального прокурора від 21 липня 2020 року № 1780ц про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника організаційно-методичного відділу Головного управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, Генеральної прокуратури України, та органів прокуратури.
45. В мотивування свого рішення суд зазначив, що приймає за належне виконання судового рішення у справі № 810/1385/17 видання Офісом Генерального прокурора наказу від 29 травня 2020 року № 1392-ц, яким поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника організаційно-методичного відділу Головного управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організаційною злочинністю і корупцією Генеральної прокуратури України з 07 березня 2017 року. При цьому, позивач не позбавлений можливості звернутися до суду із позовом про скасування наказу Генерального прокурора від 21 липня 2020 року № 1780ц про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника організаційно-методичного відділу Головного управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, Генеральної прокуратури України, та органів прокуратури.
46. Наведене свідчить, що судами вже надана оцінка пункту 2 наказу Генерального прокурора від 29 травня 2020 року № 1392ц та діям відповідача в частині поновлення позивача на посаді в Офісі Генерального прокурора на виконання постанови Київського окружного адміністративного суду від 26 червня 2017 року в адміністративній справі № 810/1385/17.
47. За таких обставин справи та правового врегулювання, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про необхідність закриття провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування пункту 2 наказу Генерального прокурора від 29 травня 2020 року № 1392ц та визнання протиправною бездіяльності Офісу Генерального прокурора, що виявилась у непоновленні позивача на посаді в Офісі Генерального прокурора на виконання постанови Київського окружного адміністративного суду від 26 червня 2017 року в адміністративній справі № 810/1385/17, оскільки позивач використав своє право, передбачене статтею 383 КАС України та судами вже надана оцінка діям відповідача на виконання рішення суду у справі № 810/1385/17.
48. При цьому варто наголосити про правильність висновку суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для закриття провадження у справі в частині вищевказаних позовних вимог саме за пунктом 4 частини першої статті 238 КАС України.
49. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
50. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VI. Судові витрати
51. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 13 січня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2022 року у справі № 320/2308/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Головуючий М. І. Смокович
Судді В. М. Соколов
Н. В. Шевцова