ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 травня 2024 року
м. Київ
справа № 320/9465/21
адміністративне провадження № К/990/43885/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Тацій Л.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Державного підприємства обслуговування повітряного простору
до департаменту з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації),
третя особа: Міністерство інфраструктури України,
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою департаменту з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Файдюка В.В., Губської Л.В., Мєзєнцева Є.І. від 21 листопада 2023 року
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2021 року Державне підприємство обслуговування повітряного простору (далі - Украерорух; позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до департаменту (Центру) надання адміністративних послуг виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - КМДА) м. Київ, в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора прав на нерухоме майно (далі - державний реєстратор) департаменту з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) № 54754769 про відмову в державній реєстрації, прийняте 24 жовтня 2020 року;
- зобов`язати державного реєстратора провести державну реєстрацію права власності, форма власності: державна, на технічну будівлю, що розташована за адресою: місто Київ, вулиця Маркса Карла (Солом`янський район), будинок 110, за суб`єктом: Держава в особі Міністерства інфраструктури України.
2. На обґрунтування позовних вимог Украерорух зазначав, що державний реєстратор не мав права вимагати від нього надання інших документів, крім тих, відсутність яких стала підставою для прийняття рішення про зупинення розгляду заяви, якщо інше не випливає з додатково наданих документів; за відсутності документа, що підтверджує введення об`єкта в експлуатацію (наявна відмітка в технічному паспорті про неподання документа, що підтверджує введення об`єкта в експлуатацію), мав запитати надання копії таких документів у відповідних державних органів.
3. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 5 серпня 2021 року про відкриття провадження залучив Міністерство інфраструктури України (далі - Мінінфраструктури України; перейменовано в Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 2 грудня 2022 року № 1343) як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору.
4. Київський окружний адміністративний суд протокольною ухвалою від 20 жовтня 2021 року замінив департамент (Центр) надання адміністративних послуг виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) м. Київ на департамент з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (КМДА).
5. Департамент з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) заперечував проти задоволення позову. У відзиві на позовну заяву зазначив, що державний реєстратор, встановивши під час розгляду заяви Украерорух відсутність документа, що підтверджує введення об`єкта в експлуатацію, спочатку прийняв рішення про зупинення розгляду заяви, а потім - відмовив у державній реєстрації, оскільки заявник у строк, встановлений статтею 23 Закону України від 1 липня 2004 № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-IV), не надав потрібних документів.
6. Мінінфраструктури України в поясненнях щодо позову зазначило, що Украерорух включено до Переліку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Мінінфраструктури, за розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 березня 2011 року № 265 «Питання управління Міністерством інфраструктури об`єктами державної власності». Технічна будівля на вулиці Маркса Карла (Солом`янський район), 110 у місті Києві загальною площею 623,3 кв. м знаходиться на балансі Украерорух, є власністю Держави в особі Мінінфраструктури та підлягає обов`язковій державній реєстрації.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
7. Київський окружний адміністративний суд рішенням від 26 квітня 2023 року відмовив у задоволенні позову.
8. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що позивач не підтвердив введення будівлі на вулиці Маркса Карла (Солом`янський район), 110 у місті Києві в експлуатацію, а державний реєстратор не мав підстав подавати запит до Бюро технічної інвентаризації (далі - БТІ), яке до 1 січня 2013 року не видавало документ, що засвідчує прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта.
9. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 21 листопада 2023 року скасував рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2023 року та ухвалив нове рішення про задоволення позову.
10. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що державний реєстратор, виявивши в технічному паспорті об`єкта відмітку про те, що «дозвільну документацію на будівництво до БТІ не подано», міг звернутися до відповідних державних органів із запитом щодо отримання копії документа, який підтверджує введення об`єкта в експлуатацію, засвідченого у встановленому законом порядку. Украерорух надав достатні для реєстрації документи, а вимога державного реєстратора про подання документа про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта суперечить положенням Закону № 1952 та пункту 44 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127 (далі - Порядок № 1127).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. Департамент з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), не погодившись із постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року, звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2023 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. Відповідач у касаційній скарзі покликається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень частини другої статті 5, пункту 3 частини третьої статті 10 Закону № 1952-IV та абзаців сьомого і восьмого пункту 41 Порядку № 1127, а також на необхідність формулювання Верховним Судом висновку щодо застосування зазначених норм права у питанні необхідності звернення державного реєстратора до відповідних органів влади, підприємств, установ та організацій, які до 1 січня 2013 року проводили оформлення та/або реєстрацію права власності (права користування) на об`єкти нерухомого майна, із запитом про надання копії документа, який підтверджує введення об`єкта в експлуатацію, засвідченого в установленому порядку законом України.
У спірних правовідносинах БТІ не видавало документи, що засвідчують прийняття в експлуатацію будинку на АДРЕСА_1 , тому державний реєстратор не мав підстав подавати запит до БТІ. Оскільки позивач не надав відомості про реєстраційний номер документа в Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - Єдиний реєстр документів), то державний реєстратор не міг отримати відомості про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта з такого Реєстру.
Суд не вправі своїм рішенням втручатися у дискреційні повноваження відповідача та визначати, який саме зміст управлінського рішення слід приймати за результатами розгляду наданих для проведення реєстраційних дій документів.
13. Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України просить залишити касаційну скаргу без задоволення. У відзиві зазначає про доведеність бездіяльності державного реєстратора, оскільки відповідач не визнає обов`язку запитувати від органів влади, підприємств, установ, організацій, відповідних документів; наявність в технічному паспорті відмітки (штемпеля) «дозвільну документацію на введення в експлуатацію до БТІ не подано» не спростовує обов`язку державного реєстратора запитати відповідну документацію та не підтверджує факт невведення будинку в експлуатацію; суд апеляційної інстанції встановив відповідність поданих Украерорух для державної реєстрації права власності документів вимогам законодавства, тому департамент з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) не наділений повноваженнями діяти не за законом.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Департамент з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) подав касаційну скаргу 23 грудня 2023 року.
15. Верховний Суд ухвалою від 15 січня 2024 року відкрив касаційне провадження.
16. Копія ухвали Верховного Суду від 15 січня 2024 року доставлена 16 січня 2024 року до електронного кабінету Украероруху, проте позивач не скористався правом подати відзив.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установили, що 18 вересня 2020 року Украерорух звернувся до департаменту з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) із заявою про реєстрацію об`єкта нерухомого майна: технічної будівлі на вулиці Маркса Карла (Солом`янський район), 110 у місті Києві; подав державному реєстратору: технічний паспорт, витяг з Єдиного реєстру об`єктів державної власності, розпорядження Солом`янської районної державної адміністрації м. Києва (далі - Солом`янська РДА м. Києва) від 9 січня 2009 року № 2 про присвоєння поштової адреси.
18. 25 серпня 2020 року державний реєстратор, встановивши, що в технічному паспорті наявна відмітка «дозвільну документацію на будівництво до БТІ не подано», своїм рішенням № 53737187 зупинив розгляд зазначеної заяви у зв`язку з поданням не в повному обсязі документів та зобов`язав Украерорух надати документ, що підтверджує введення об`єкта в експлуатацію.
19. Архівний відділ Солом`янської РДА м. Києва за результатом опрацювання запиту Украерорух не знайшов документів про введення до експлуатації будівлі на вулиці Маркса Карла (Солом`янський район), 110 у місті Києві.
20. 24 жовтня 2020 року державний реєстратор прийняв рішення № 54754769 про відмову у державній реєстрації прав на технічну будівлю.
21. Украерорух оскаржив таку відмову державного реєстратора до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
23. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
24. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
25. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
26. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
27. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року відповідає частково, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на таке.
28. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
30. З 1 січня 2013 року державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень здійснюється шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
31. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону № 1952-IV зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 6 жовтня 2016 № 1666-VIII, державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
32. Державний реєстратор перевіряє документи на наявність підстав для проведення реєстраційних дій, зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав та приймає відповідні рішення (пункт 2 частини третьої статті 10 Закону № 1952-IV).
33. Державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв про державну реєстрацію прав (частина перша статті 11 Закону № 1952-IV).
34. Умови, підстави та процедуру проведення відповідно до Закону № 1952-IV державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, перелік документів, необхідних для її проведення, визначає Порядок № 1127.
35. Відповідно до пункту 6 Порядку № 1127 державна реєстрація прав проводиться за заявою заявника шляхом звернення до суб`єкта державної реєстрації прав або нотаріуса.
36. За результатом розгляду заяви та документів, поданих для державної реєстрації прав, державний реєстратор приймає рішення щодо державної реєстрації прав або щодо відмови в такій реєстрації (абзац перший пункту 18 Порядку № 1127).
37. За наявності підстав для відмови в державній реєстрації прав, що визначені Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», державний реєстратор приймає відповідне рішення, яке повинне містити вичерпний перелік обставин, що стали підставою для його прийняття, з відповідним обґрунтуванням їх застосування (абзац перший пункту 18 Порядку № 1127).
38. У справі, що розглядається, Украерорух подало державному реєстратору заяву для державної реєстрації права власності на об`єкт державної власності, будівництво якого завершено, якому у 2009 році присвоєно поштову адресу, проте право власності на який до 1 січня 2013 року не було зареєстровано.
39. Спір у цій справі виник щодо правомірності вимоги державного реєстратора до заявника надати документ, що відповідно до вимог законодавства засвідчує прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта.
40. На момент виникнення спірних правовідносин Порядок № 1127 розмежовував перелік документів, що є необхідними для проведення державної реєстрації прав, залежно від об`єкта:
- на новозбудований об`єкт нерухомого майна (пункт 41 Порядку);
- на індивідуальні (садибні) житлові будинки, садові, дачні будинки, господарські (присадибні) будівлі і споруди, прибудови до них, що закінчені будівництвом до 5 серпня 1992 року (пункт 42 Порядку);
- на об`єкт нерухомого майна у результаті реконструкції такого об`єкта (пункт 43 Порядку);
- на закінчений будівництвом об`єкт державної або комунальної власності без реєстрації права власності до 1 січня 2013 року (пункт 44 Порядку).
41. Для державної реєстрації права власності на закінчений будівництвом об`єкт державної або комунальної власності, будівництво якого завершено та право власності на який не зареєстровано до 1 січня 2013 року, за відсутності документа, що посвідчує набуття права державної або комунальної власності на такий об`єкт, відповідно до абзацу першого пункту 44 Порядку № 1127 передбачалося подання:
1) технічного паспорта на об`єкт нерухомого майна;
2) витягу з Єдиного реєстру об`єктів державної власності щодо такого об`єкта (у разі державної реєстрації права державної власності);
3) документа, що підтверджує факт перебування закінченого будівництвом об`єкта у комунальній власності, виданого відповідним органом місцевого самоврядування (у разі державної реєстрації права комунальної власності);
4) документа, що підтверджує факт відсутності перебування закінченого будівництвом об`єкта у державній власності, виданий Фондом державного майна чи його регіональним відділенням (у разі державної реєстрації права комунальної власності).
42. Тобто, для державної реєстрації нерухомого майна державної власності, будівництво якого завершено та право власності на який не зареєстровано до 1 січня 2013 року, державному реєстратору на момент виникнення спірних правовідносин достатньо було отримати відомості про технічні характеристики такого об`єкта нерухомого майна (технічний паспорт) та пересвідчитися у факті перебування такого майна у державній власності (витяг з Єдиного реєстру об`єктів державної власності).
43. Вимога державного реєстратора щодо надання документа, що відповідно до вимог законодавства засвідчує прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта, стосувалася державної реєстрації права власності на новозбудований об`єкт нерухомого майна згідно з пунктом 41 Порядку № 1127 та не поширювалася на закінчений до 1 січня 2013 року будівництвом об`єкт державної або комунальної власності, для реєстрації права власності на який державний реєстратор мав керуватися вичерпним переліком документів, установленим у пункті 44 цього ж Порядку.
44. Таким чином, відповідно до Порядку № 1127 (у редакції, чинній до 25 травня 2021 року) державна реєстрація права власності на об`єкт нерухомого майна державної або комунальної власності, будівництво якого завершено та право власності на який не зареєстровано до 1 січня 2013 року, проводиться незалежно від надання державному реєстратору документів про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта.
45. У такому разі державний реєстратор після отримання технічного паспорта на будівлю на АДРЕСА_1 та витягу з Єдиного реєстру об`єктів державної власності, щодо звернення позивача діяв не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Законом № 1952-IV та Порядком № 1127, без належних на те підстав зупинив розгляд заяви Украероруху у зв`язку з ненаданням документів про прийняття в експлуатацію зазначеного об`єкта, а потім - безпідставно повернув заяву про державну реєстрацію права власності.
46. Витяг з Єдиного реєстру об`єктів державної власності засвідчує прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта і не вимагає від заявника подання додаткових документів чи відомостей на підтвердження таких обставин.
47. Такий висновок узгоджується з положеннями частини другої статті 5 Закону № 1952-IV про те, що державна реєстрація прав на нерухоме майно проводиться після прийняття його в експлуатацію в установленому законодавством порядку.
48. Положення абзаців сьомого та восьмого пункту 41 Порядку № 1127 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) не є застосовними до випадків, коли державний реєстратор проводить державну реєстрацію права власності на об`єкт нерухомого майна державної або комунальної власності, будівництво якого завершено та право власності на який не зареєстровано до 1 січня 2013 року.
У такому разі заявник у відповідній заяві не зобов`язаний зазначати відомості про реєстраційний номер документа в Єдиному реєстрі документів, а державний реєстратор - обов`язок перевіряти наявність реєстрації такого документа в Єдиному реєстрі документів чи відсутність суперечностей.
49. Відмітка БТІ у технічному паспорті, виготовленому на будівлю на АДРЕСА_1 , про те, що «дозвільну документацію на будівництво до БТІ не подано», не засвідчує факт неприйняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта, а свідчить лише про те, що відповідна документація до БТІ під час виготовлення технічного паспорта не надавалася.
50. Державний реєстратор, виявивши в технічному паспорті об`єкта таку відмітку, відповідно до Порядку № 1127 не мав обов`язку звертатися до відповідних державних органів із запитом щодо отримання копії документа, який підтверджує введення об`єкта в експлуатацію, а суд апеляційної інстанції - мотивувати свою постанову бездіяльністю державного реєстратора щодо ненаправлення відповідних запитів.
51. До того ж із 25 травня 2021 року з Порядку № 1127 виключено підпункт перший пункту 44 (щодо технічного паспорту на об`єкт нерухомого майна). Тобто, із зазначеної дати для державної реєстрації права власності на закінчений до 1 січня 2013 року будівництвом об`єкт державної або комунальної власності від заявника вимагається подання лише витягу з Єдиного реєстру об`єктів державної власності щодо такого об`єкта.
52. При цьому з 25 травня 2021 року пункт 44 доповнено новим абзацом 2, відповідно до якого державна реєстрація права власності на закінчений будівництвом об`єкт проводиться за наявності відомостей про його технічну інвентаризацію, що отримані державним реєстратором з Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва.
53. В абзаці 2 пункту 44 Порядку № 1127 у чинній редакції передбачено, що державна реєстрація права власності на закінчений будівництвом об`єкт проводиться за наявності відомостей про такий об`єкт в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва.
54. Таким чином, на момент виникнення спірних правовідносин відповідно до положення Порядку № 1127 державну реєстрацію права власності на об`єкт нерухомого майна державної або комунальної власності, будівництво якого завершено та право власності на який не зареєстровано до 1 січня 2013 року, пов`язують із технічною інвентаризацією об`єкта (визначення фактичної площі, об`єму, тощо), а не перевіркою державним реєстратором дозвільної документації.
55. У справі, що розглядається, суди встановили, що Украерорух для державної реєстрації права власності технічної будівлі на АДРЕСА_1 подав державному реєстратору технічний паспорт на зазначену будівлю та витяг з Єдиного реєстру об`єктів державної власності.
56. Таких документів достатньо для проведення державної реєстрації права власності на закінчений до 1 січня 2013 року будівництвом об`єкт державної власності.
57. Тому суд апеляційної інстанції дійшов правильного по суті рішення про визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення державного реєстратора, а також зобов`язання останнього провести державну реєстрацію права власності.
58. Суд відхиляє доводи скаржника стосовно дискреційних повноважень державного реєстратора.
59. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону України від 17 лютого 2022 № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» дискреційне повноваження - повноваження, надане адміністративному органу законом, обирати один із можливих варіантів рішення відповідно до закону та мети, з якою таке повноваження надано.
60. Частиною третьою статті 6 цього ж Закону визначено, що здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов:
1) дискреційне повноваження передбачено законом;
2) дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом;
3) правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом;
4) вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків.
61. Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи (далі - КМРЄ) № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень (concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities), прийнятими КМРЄ 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
62. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
63. У пункті 1.6 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24 квітня 2017 року № 1395/5, дискреційні повноваження визначаються як сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
64. Здійснюючи судочинство, Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово аналізував межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні ЄСПЛ від 17 грудня 2004 року у справі «Педерсен і Баадсгаард проти Данії» («Pedersen and Baadsgaard v. Denmark», заява № 49017/99) зазначено, що, здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, відміняти замість нього рішення, яке визнається протиправним, приймати інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.
65. Водночас у рішенні ЄСПЛ від 2 червня 2006 року у справі «Волохи проти України» (заява № 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».
66. Із огляду на вищезазначене, дискреційними є такі повноваження, у межах яких норма права допускає кілька варіантів поведінки суб`єкта владних повноважень у кожній конкретній ситуації та встановлених обставинах справи, кожна з яких буде правомірною.
Характерними ознаками адміністративного розсуду є: 1) реалізація дискреційних повноважень має відповідати принципу верховенства права; 2) їх здійснення можливе лише у разі відсутності єдиного можливого варіанту поведінки; 3) суб`єкти владних повноважень мають можливість вибрати оптимальний варіант поведінки з метою врегулювання певного кола суспільних відносин; 4) суб`єкти управлінської діяльності застосовують адміністративний розсуд відповідно до належної мети, без наявності власної вигоди та впливу сторонніх факторів.
67. Аналогічні висновки щодо тлумачення дискреційних повноважень суб`єкта управлінської діяльності викладені у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 826/16911/18, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справі № 280/160/20, від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21, від 26 жовтня 2022 року у справі № 640/30483/21, від 21 березня 2023 року у справі № 640/17821/21, від 1 травня 2023 року у справі № 540/913/21, від 1 травня 2023 року у справі № 540/913/21, від 16 травня 2023 року у справі № 380/3195/22 та від 23 червня 2023 року у справі № 160/6214/21.
68. У спорі, що виник у цій справі, департамент з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) помилково вважає, що державний реєстратор при опрацюванні заяви позивача про державну реєстрацію мав дискреційні повноваження.
Державний реєстратор на підставі наданих заявником документів за переліком, передбаченим пунктом 44 Порядку № 1127, має єдиний варіант поведінки - проведення державної реєстрації прав.
69. На момент звернення Украероруху із заявою про реєстрацію технічної будівлі на вулиці Маркса Карла (Солом`янський район), 110 у місті Києві державному реєстратору були надані документи, необхідні для державної реєстрації права власності на закінчений будівництвом об`єкт державної власності, тому суб`єкт владних повноважень мав провести таку реєстрацію.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
70. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково й ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
71. Частинами першою, четвертою статті 351 КАС України встановлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково й ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права; зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
72. Ураховуючи те, що суд апеляційної інстанції прийняв правильне по суті рішення, але з частково помилковим мотивуванням, касаційну скаргу департаменту з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) слід задовольнити частково та змінити мотивувальну частину постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року, виклавши її у редакції цієї постанови; в іншій частині постанову суду апеляційної інстанції слід залишити без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
73. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
74. Оскільки суд касаційної інстанції не скасовує та не змінює резолютивну частину постанови суду апеляційної інстанції, то розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу департаменту з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити частково.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року у справі № 320/9465/21 змінити, виклавши її мотивувальну частину відповідно до мотивів, наведених у цій постанові Верховного Суду.
В іншій частині постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк
Судді: Л.В. Тацій
В.М. Шарапа