ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 лютого 2024 року
м. Київ
справа №340/3739/21
адміністративне провадження № К/990/18567/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Жука А.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Північного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області
на окрему ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 02 травня 2023 року (головуючий суддя - Сафронова С.В., судді: Чепурнов Д.В., Мельник В.В.,)
у справі № 340/3739/21
за позовом Державного підприємства «Агентство місцевих автомобільних доріг»
до Північного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області
про визнання протиправним та скасування висновку
I. РУХ СПРАВИ
1. Державне підприємство «Агентство місцевих автомобільних доріг» (далі - позивач, Підприємство, Замовник) звернулось до суду з адміністративним позовом до Північного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області (надалі - відповідач, Держаудитслужба), в якому просило визнати протиправним та скасувати висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області від 23 червня 2021 року про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2021-01-22-012063-b державного підприємства "Агентство місцевих автомобільних доріг" (далі - Висновок).
2. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2022 року позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправним та скасовано висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області від 23 червня 2021 про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2021-01-22-012063-b.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 02 травня 2023 року рішення суду першої інстанції скасовано.
Визнано протиправним та скасовано висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області від 23 червня 2021 про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2021-01-22-012063-b.
4. Окремою ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 02 травня 2023 року доведено до відома особисто голови Державної аудиторської служби України про виявлені судом порушення - для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, які сприяють неналежному виконанню посадових обов`язків та притягнення до відповідальності посадових осіб Державної аудиторської служби України, дії та бездіяльність яких призвели до порушень.
5. Не погоджуючись із таким судовим рішенням Держаудитслужба звернулась із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просила скасувати окрему ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 02 травня 2023 року.
6. Ухвалою Верховного Суду від 29 травня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
7. Суд апеляційної інстанції, постановляючи окрему ухвалу, вказав про те, що норми Закону України від 25 грудня 2015 року № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII) не передбачають процедури усунення виявлених порушень, процедури закупівлі після визначення переможця, процедури закупівлі та укладення із ним договору про закупівлю. Оскільки у даному випадку Держаудитслужба не скористалась своїм правом своєчасного здійснення контролю закупівлі до кінцевого строку подання тендерних пропозицій учасниками (до 22 лютого 2021 року) та до проведення аукціону і визначення переможця (12 березня 2021 року) і до укладення договору (31 березня 2021 року), що унеможливило своєчасне реагування учасника на відповідні зауваження у рамках проведення безпосередньо процедури закупівлі, вимоги відповідача щодо припинення зобов`язання після оголошення переможця та укладання договору з переможцем закупівлі є протиправними.
8. Приймаючи оскаржувану ухвалу, суд апеляційної інстанції керувався правовими позиціями Верховного Суду, викладеними у постановах від 30 листопада 2021 року у справі № 160/8403/19 та від 15 червня 2021 року у справі № 922/2987/20. Також суд апеляційної інстанції при ухваленні окремої ухвали застосував Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 550 від 20 квітня 2006 року (далі - Порядок № 550).
9. Суд дійшов висновку, що Держаудитслужба обмежилась лише наданням Висновку із запізненням, і тим самим фактично самоусунулась від виконанні покладених на неї обов`язків по здійсненню державного фінансового контролю. Тобто, відповідач в цьому випадку діяв у спрощений для нього спосіб шляхом надання позивачу можливості оскаржувати Висновок у судовому порядку, без належного використання своїх повноважень по забезпеченню ефективного та результативного використання і збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів, і для виправданого у даному випадку своєчасному втручанні в публічні закупівлі послуг.
10. У касаційній скарзі Держаудитслужба вказала, що в розумінні частини другої статті 2 Закону № 2939-XII моніторинг закупівлі та інспектування є різними контрольними заходами, які провадяться органами державного фінансового контролю та порядок їх проведення регулюється різними нормативно правовими актами. На думку відповідача, суд апеляційної інстанції не врахував, що відповідно до частини першої статті 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівлі здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом № 922-VIII. У свою чергу, абзацом 2 частини першої статті 8 Закону № 922-VIII чітко визначено, що моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його дії.
11. Також скаржник наголосив, що суд апеляційної інстанції в окремій ухвалі, пославшись на норми пункту 50 Порядку № 550, не врахував, що вказаний нормативний акт регулює виключно порядок проведення інспектування, і жодним чином не стосується порядку проведення моніторингу закупівель, який регулюється статтею 8 Закону № 922-VIII.
ІV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Згідно зі статтею 324 КАС України суд апеляційної інстанції у випадках і в порядку, встановлених статтею 249 цього Кодексу, може постановити окрему ухвалу.
15. Відповідно до частини першої статті 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
16. Суд може постановити окрему ухвалу у випадку зловживання процесуальними правами, порушення процесуальних обов`язків, неналежного виконання професійних обов`язків (в тому числі якщо підписана адвокатом чи прокурором позовна заява містить суттєві недоліки) або іншого порушення законодавства адвокатом або прокурором. Окрема ухвала щодо прокурора або адвоката надсилається органу, до повноважень якого належить притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора або адвоката відповідно (частина третя статті 249 КАС України).
17. Відповідно до частини четвертої статті 249 КАС України в окремій ухвалі суд має зазначити закон чи інший нормативно-правовий акт (у тому числі його статтю, пункт тощо), вимоги яких порушено, і в чому саме полягає порушення.
18. З метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, суд встановлює у ній строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання (частина п`ята статті 249 КАС України).
19. Отже, окрема ухвала має на меті усунення виявлених у процесі розгляду адміністративного позову порушень закону та є підставою для розгляду питання щодо відповідальності винних осіб.
20. Необхідність постановлення окремої ухвали зумовлена завданнями адміністративного судочинства - захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових, службових осіб у процесі здійснення ними управлінських функцій.
21. Отже, зміст положень статті 249 КАС України дає підстави для висновку, що окрема ухвала суду є процесуальним засобом необхідного належного реагування (судового впливу) на порушення законності, а також на причини та умови, що цьому сприяли, які виявлені судом саме під час судового розгляду. Постановлення такої ухвали є правом суду.
22. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною в постанові від 07 лютого 2019 року у справі № 800/500/16.
23. У цій справі, постановляючи окрему ухвалу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Держаудитслужба, в порушення приписів Закону № 922-VIII та Порядку № 550, несвоєчасно здійснила контроль спірної закупівлі, із запізненням надала Висновок (після укладення договору із переможцем) та не вжила необхідних заходів, визначених Порядком № 550.
24. Верховний Суд не погоджується із висновком суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.
25. Спірні правовідносини склались щодо оскарження висновку Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області від 23 червня 2021 року, який складено за результатами здійснення моніторингу процедури закупівлі UА-2021-01-22-012063-b.
26. Відповідно до пункту 14 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII моніторинг процедури закупівлі - це аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
27. Частиною першою статті 8 Закону № 922-VIII визначено, що моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.
28. Отже, висновок суду апеляційної інстанції щодо неможливості органу фінансового контролю здійснювати моніторинг після укладення договору є безпідставним.
29. Окрім того, Верховний Суд зазначає, що Порядок № 550, який застосований судом апеляційної інстанції, не підлягає застосуванню до спірних правовідносин, оскільки він визначає процедуру проведення інспектування. У свою чергу, інспектування - це документальна і фактична перевірка певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Однак, спірні правовідносини виникли щодо проведення Держаудитслужбою не ревізії, а моніторингу.
30. З урахуванням наведеного, Верховний Суд уважає, що наявні підстави для скасування окремої ухвали Третього апеляційного адміністративного суду від 02 травня 2023 року, оскільки судом апеляційної інстанції не наведено достатніх висновків щодо необхідності її постановлення.
31. Відповідно до частини першої та другої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення, або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
32. Враховуючи неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, а саме - Закону № 922-VIII та Порядку № 550, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.
33. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 341 345 356 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області задовольнити.
Окрему ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 02 травня 2023 року у справі №340/3739/21 скасувати.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
А.В. Жук,
Судді Верховного Суду