ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 січня 2024 року
м. Київ
справа № 340/5950/21
провадження № К/990/25375/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою першого заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року (суддя Брегей Р.І.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2022 року (головуючий суддя Чабаненко С.В., судді Чумак С.Ю., Юрко І.В.)
у справі №340/5950/21
за позовом Керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області
до Рівнянської сільської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області
про зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2021 року Керівник Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Рівнянської сільської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області, у якому просив: зобов`язати забезпечити виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки за межами с.Комишувате, на якій розміщено сміттєзвалище твердих побутових відходів, та здійснити її державну реєстрацію.
2. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року, яке було залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2022 року, у задоволенні позову відмовлено.
3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, перший заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що прокурор звернувся до суду з позовом про зобов`язання відповідача забезпечити виготовлення документації зі землеустрою щодо відведення земельної ділянки за межами с.Комишувате, на якій розміщено сміттєзвалище твердих побутових відходів, та здійснити її державну реєстрацію з тих підстав, що відповідачем не забезпечено виконання вимог чинного законодавства в частині виготовлення документації землеустрою та державної реєстрації речових прав.
5. Як стверджує прокурор, на території Рівнянської сільської ради Кіровоградської області за межами села Комишувате розташоване діюче місце видалення твердих побутових відходів орієнтовною площею 2,0 га. Вказане місце видалення відходів паспортизоване (паспорт місця видалення відходів №139, затверджений директором Департаменту екології та природних ресурсів Кіровоградської обласної державної адміністрації 02 грудня 2014 року).
6. Судом апеляційної інстанції встановлено, що 01 вересня 2021 року Новоукраїнська окружна прокуратура звернулась з запитом до Рівнянського селищного голови щодо отримання інформації стосовно переліку та наявності паспортів МВВ на сміттєзвалища, а також з питань виділення під сміттєзвалища земельних ділянок.
7. Листом від 02 вересня 2021 року № 866 Рівнянська селищна рада Новоукраїнського району Кіровоградської області повідомила прокурора, що на території сільської ради знаходяться звалища твердих побутових відходів, які паспортизовані. При цьому повідомлено, що технічна документація земельних ділянок, які виділено та використовуються під сміттєзвалищами не розроблялась в зв`язку з браком коштів в бюджеті сільради.
8. У позові Керівник Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області стверджує, що у Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) відсутні повноваження на звернення до суду з відповідним позовом, зважаючи на відсутність планових та позапланових перевірок діяльності Комишуватської сільської ради у період 2018 - 2021 років.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, відмовляючи у позові, керувався тим, що прокурор не є належним позивачем у справі, оскільки Держекоінспекція наділена законом повноваженнями щодо звернення до суду до сільської ради у питаннях дотримання законодавства стосовно поводження з відходами.
10. Суд апеляційної інстанції додатково зазначив, що орган, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища у тому числі Державна екологічна інспекція у Кіровоградській області, може проводити моніторинг з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства, перевіряти дотримання вимог законодавства з охорони навколишнього природного середовища. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» не покладає функції з перевірки дотримання суб`єктами природоохоронного законодавства на органи прокуратури.
11. Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не врахували висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений в постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18. Відповідно, навіть у разі, якщо суд першої та апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором, позовна заява мала залишатися без розгляду, а не приймати рішення про відмову у позові.
12. Скаржник стверджує, що прокурор звертався до суду із позовною заявою у цій справі самостійно, не зазначаючи як позивача будь-якого компетентного органу та прямо вказуючи на відсутність у жодного державного органу повноважень щодо звернення до суду із позовом зазначеної категорії. Розглядаючи позовну заяву прокурора, суд першої інстанції помилково застосував положення законодавства, якими врегульовано питання щодо представництва прокурором інтересів держави у випадку, коли захист державних інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади та судову практику з цього питання. Однак відсутність у органів Державної екологічної інспекції відповідних повноважень вказує саме на наявність підстав для захисту інтересів держави самостійно, а не на невірно обраний спосіб захисту порушених прав.
13. Заявник касаційної скарги звертає увагу на те, що на території України в цілому та Кіровоградської області зокрема на цей час склалася критична ситуація, яка склалася з утворенням, накопиченням, зберіганням та захороненням відходів. Внаслідок відсутності належної системи поводження з побутовими відходами, згідно з даними інтерактивної карти Міністерства захисту довкілля та природніх ресурсів України на території області виявлено понад 100 несанкціонованих сміттєзвалищ. Накопичення відходів як у промисловому, так і побутовому секторі негативно впливає на стан навколишнього природного середовища і здоров`я жителів області.
14. Прокурор стверджує, що наразі відсутній нормативно-правовий акт, який би визначав організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) (у тому числі складання актів перевірки), повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб, в частині що стосуються проведення зазначених заходів щодо органів державної влади та місцевого самоврядування.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
16. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
17. Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру".
18. Згідно з частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на час подання позовної заяви до суду) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Відповідно до частини 4 даної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
19. Зі змісту цієї норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
20. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке "нездійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
21. Водночас "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
22. Проте "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
23. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30 вересня 2019 року у справі №802/4083/15-а, від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18, від 27 грудня 2019 року у справі №826/15235/18.
24. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
З`ясовуючи поняття "інтереси держави", слід зазначити, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме полягає порушення матеріальних або інших інтересів держави, яке відбулося чи може відбутися, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та інших.
25. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
26. Як стверджує скаржник, підставою для звернення прокурора в інтересах держави було те, що у спірних правовідносинах законодавством не надано право звертатись до суду на захист інтересів держави жодному іншому суб`єкту владних повноважень.
27. Інтереси держави прокурор обґрунтовує тим, що внаслідок відсутності належної системи поводження з побутовими відходами, згідно даних інтерактивної карти Міністерства захисту довкілля та природніх ресурсів України на території області виявлено понад 100 несанкціонованих сміттєзвалищ. Накопичення відходів як у промисловому, так і побутовому секторі негативно впливає на стан навколишнього природного середовища і здоров`я жителів області.
В той же час, як зазначено у першому принципі Декларації конференції ООН з охорони навколишнього природного середовища люди мають фундаментальне право на вільні, якісні та адекватні умови життя в навколишньому середовищі, якість якого дає змогу вести гідне та благополучне життя. Це право мають забезпечувати держави.
28. Згідно із статтею 9 Закону України «Про відходи» територіальні громади є власниками відходів, що утворюються на об`єктах комунальної власності чи знаходяться на їх території і не мають власника або власник яких невідомий (безхазяйні відходи).
29. Органи місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами забезпечують надання згоди на розміщення на території села, селища, міста місць чи об`єктів для зберігання та захоронення відходів, сфера екологічного впливу функціонування яких згідно з діючими нормативами включає відповідну адміністративно-територіальну одиницю. Органи місцевого самоврядування приймають рішення про відвід земельних ділянок для розміщення відходів і будівництва об`єктів поводження з відходами (стаття 21 Закону «Про відходи»).
30. Відповідно до пункту 38 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об`єктів, у тому числі місць чи об`єктів для розміщення відходів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію. Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання земельних відносин.
31. Приписами частини 1 статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
32. Згідно з пунктом "а" частини 1 статті 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 року № 1264-XII (далі - Закон №1264-XII) до компетенції Центрального органу належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема щодо поводження з відходами.
33. Пунктом "й" частини 1 статті 20-2 Закону №1264-XII передбачено, що до компетенції Центрального органу у сфері охорони навколишнього природного середовища належить вжиття в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, участь у статусі позивача чи відповідача при розгляді справ у судах.
34. Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року №275 є Державна екологічна інспекція України (далі - Положення № 275).
35. Відповідно до пункту 1 Положення №275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
36. Відповідно до підпункту 5 пункту 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
37. Згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення №275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.
38. Пунктом 7 Положення № 275 передбачено, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
39. У постанові Верховного Суду від 29 вересня 2022 року сформовано такі висновки щодо права прокурора на подання позову у подібних правовідносинах:
«саме Державна екологічна інспекція уповноважена звертатися до суду з позовом, зокрема, про визнання протиправними дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування їх посадових осіб.
Відтак, реалізація прокурором права на звернення до суду з позовом у справі, що розглядається, невід`ємно пов`язана із необхідністю доведення невиконання або неналежного виконання уповноваженим органом своїх повноважень щодо захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Вказаний висновок відповідає правовій позиції, викладеній у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 по справі №240/3382/19 та від 12.05.2021 по справі №806/2361/18».
40. Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від вказаної позиції Верховного Суду.
41. У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій встановлено, що прокурор всупереч вимогам частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не надав доказів бездіяльності Державної екологічної інспекції України чи її територіального органу - Державної екологічної інспекції у Кіровоградській області щодо реагування на порушення інтересів держави, зокрема, шляхом подання позову, чи неспроможності такого органу самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів.
42. Водночас суди попередніх інстанцій помилково відмовили у позові через відсутність підстав для звернення прокурора з відповідним позовом.
43. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 червня 2023 року у справі №905/1907/21 зазначено:
« 8.58. Якщо після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. Такі правові висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (підпункти 8.33-8.41)».
44. В адміністративному судочинстві відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
45. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
46. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 2 частини 1 статті 240 КАС України).
47. Суд першої інстанції перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави помилково дійшов висновку про відмову у позові, а не залишення позову без розгляду. Суд апеляційної інстанції вказаного порушення також не усунув.
48. Відповідно до статті 349 КАС України Суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
49. З огляду на вищенаведене, Верховний Суд дійшов висновку про неправильне застосування судом першої та апеляційної інстанції норм процесуального права, що є підставою для скасування судових рішень та ухвалення рішення про залишення позову без розгляду.
50. Отже, доводи касаційної скарги підтвердились тільки в частині невірного застосування судами попередніх інстанцій наслідків - відмови у позові, замість залишення позову без розгляду, та не підтвердилися доводи прокурора щодо наявності у нього права на подання позову у цій справі.
На підставі викладеного, керуючись статтями 139 169 240 242 341 345 349 351 354 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу першого заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури задовольнити частково.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2022 року у справі № 340/5950/21 скасувати.
Позов Керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області до Рівнянської сільської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області про зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб