ПОСТАНОВА
Іменем України
13 лютого 2020 року
Київ
справа №340/776/19
адміністративне провадження №К/9901/32804/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку попереднього судового засідання у касаційній інстанції адміністративну справу №340/776/19
за позовом ОСОБА_1 до керівника апарату Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області Старченка Миколи Яковича, Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, за час затримки виплати належних сум при звільненні, моральної шкоди, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Шальєва В.А., судді: Білак С.В., Малиш Н.І.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до керівника апарату Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області Старченка Миколи Яковича, Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ керівника апарату Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області №8-к від 06 березня 2019 року «Про звільнення ОСОБА_1 »;
1.2. поновити його на роботі в Олександрівській районній державній адміністрації Кіровоградської області на посаді начальника управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області з дати звільнення;
1.3. стягнути з Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижче оплачуваної роботи (за умови працевлаштування ОСОБА_1 ) з дня звільнення до дня поновлення на роботі;
1.4. стягнути з Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області компенсацію моральної шкоди, заподіяної незаконним звільненням, в розмірі 10000,00 грн;
1.5. стягнути з Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області середній заробіток за 1 день затримки виплати належних ОСОБА_1 сум при звільненні;
1.6. стягнути з Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області компенсації за невикористаний 1 день щорічної відпустки за період роботи з 12 вересня 2018 року по 07 березня 2019 року;
1.7. стягнути з Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області середній заробіток за час затримки виплати компенсації за невикористаний 1 день щорічної відпустки за період роботи з 12 вересня 2018 року по 07 березня 2019 року з 07 березня 2019 року по день фактичного розрахунку.
1.8. Позов обґрунтовано тим, що оскаржуваний наказ про звільнення позивача з посади, на його думку, прийнято з порушенням норм чинного законодавства України та за відсутності достатніх підстав для його прийняття, оскільки, ОСОБА_2 , у відповідності до норм чинного законодавства України, зокрема, відповідно до пункту 1 розділу IV «Порядок повідомлення державним службовцем про свою відсутність» Правил внутрішнього службового розпорядку Олександрівської районної державної адміністрації, які затверджені загальними зборами державних службовців Олександрівської райдержадміністрації, протокол від 23 червня 2018 року №8, враховуючи складні погодні умови, невизначеність ситуації зі станом здоров`я дідуся, відстань між смт. Олександрівка Олександрівського району Кіровоградської області та с. Серебринець Могилів-Подільського району Вінницької області (близько 500 км) та відсутність прямого транспортного сполучення, написав 4 заяви про надання йому вихідних оплачуваних днів за рахунок його чергувань по Олександрівській райдержадміністрації. 04 січня 2019 року позивач в робочому кабінеті управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської райдержадміністрації, у присутності начальника відділу інфраструктури та промисловості управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Т.Юрченко та головного спеціаліста відділу інфраструктури та промисловості управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури С.Хоменко, надав заяву ОСОБА_2 про надання йому оплачуваних вихідних днів 04 та 08 січня 2019 року керівнику апарату Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області Старченку М.Я., який вийшов з заявою ОСОБА_2 у руках з кабінету, але через деякий час повернувся, віддав дану заяву назад. При цьому, керівник апарату Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області в емоційній формі зазначив, щоб ОСОБА_2 прийшов і переписав заяву на його ім`я. Також, позивач зазначав, що 08, 09, 10 та 11 січня 2019 року він намагався віддати заяви ОСОБА_2 керівнику апарату Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області, який, відмовляючи позивачу, вказував, що не хоче їх бачити, так як вони написані не на його ім`я. Посилався на те, що ні 08, ні 09, ні 10, ні 11 січня 2019 року в робочому кабінеті управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської райдержадміністрації не було жодної комісії. Крім того, позивач вважає, що він не вчинив жодного дисциплінарного проступку по службі, який би призвів до негативних наслідків в роботі установи, не порушував правил внутрішнього службового розпорядку, трудової дисципліни та належним чином і в повному об`ємі виконував всі обов`язки, визначені його посадовою інструкцією. Також, посилався на те, що відповідачі не надали підтвердження надання ним відпустки ОСОБА_2 , як це зазначено в наказі керівника апарату Олександрівської районної державної адміністрації від 06 березня 2019 року №8-к «Про звільнення ОСОБА_1 ». Зазначав, що відповідачами не надано правдивих документів, які б засвідчили про надання ним заборони ОСОБА_2 давати пояснення керівнику апарату районної державної адміністрації про причини своєї відсутності на роботі в зазначені дні. При цьому, звертав увагу на те, що в акті від 25 січня 2019 року зазначено відомості, які не відповідають дійсності, зокрема, щодо його вказівки ОСОБА_2 не надавати пояснень, що підтверджується аудіозаписом розмови, здійсненим позивачем 25 січня 2019 року. Крім того, вказував, що за період роботи в Олександрівській райдержадміністрації (з 2002 року) він систематично нагороджувався грамотами як районної державної адміністрації, так і спільними грамотами райдержадміністрації та районної ради, визнавався «Кращим керівником району», увійшов у трійку найкращих керівників Кіровоградської області серед державних службовців. Посилався на те, що відповідачі порушили статтю 116 Кодексу законів про працю України, оскільки не здійснили виплат всіх сум, що належать йому від підприємства в день звільнення, письмово не повідомили його перед виплатою зазначених сум, а також письмово не надали довідку про заробітну плату за останні 2 (два) місяці, що унеможливлює здійснити розрахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Крім того, посилався на те, що виплати належних йому сум при звільненні надійшли лише 11 березня 2019 року о 15 годині 08 хвилин на його картковий рахунок. При цьому, ним з`ясовано, що при звільненні йому не була нарахована та виплачена компенсація за невикористаний 1 (один) день щорічної відпустки за період роботи з 12 вересня 2018 року по 07 березня 2019 року.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 червня 2019 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ керівника апарату Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області №8-к від 06 березня 2019 року «Про звільнення ОСОБА_1 ». Поновлено ОСОБА_1 на державній службі в Олександрівській районній державній адміністрації Кіровоградської області на посаді начальника управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області з 07 березня 2019 року. Стягнуто з Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 11 березня 2019 року по 20 червня 2019 року включно в розмірі 43848,00 грн. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
2.1. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що позивач, як начальник управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської районної державної адміністрації, не допускав дисциплінарного проступку, а саме: не надавав відпустку начальнику відділу економічного розвитку, підприємництва і торгівлі управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури райдержадміністрації ОСОБА_2. з 04 січня по 11 січня 2019 року. Посилання відповідачів на наявність такого проступку позивача спростовуються встановленими в судовому засіданні фактами, які підтверджуються дослідженими матеріалами справи. Крім цього, суд дійшов висновку про недопущення позивачем, як начальником управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської районної державної адміністрації, дисциплінарного проступку, а саме: заборони ОСОБА_2 надати пояснення керівнику апарату районної державної адміністрації про причини своєї відсутності на роботі з 04 січня по 11 січня 2019 року. Враховуючи встановлення недопущення позивачем дисциплінарного проступку, зазначеного в оскаржуваному наказі, суд дійшов висновку, що притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та застосування стосовно нього виняткового виду дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади здійснено відповідачем з грубим порушенням базових принципів притягнення особи до дисциплінарної відповідальності, оскільки оскаржуване рішення прийнято необґрунтовано, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, а тому позовні вимоги про скасування цього наказу та поновлення ОСОБА_1 на державній службі в Олександрівській районній державній адміністрації Кіровоградської області на посаді начальника управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області з 07 березня 2019 року є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню. Крім цього, підлягають задоволенню вимоги про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
2.2. Зважаючи на ненадання позивачем доказів наявності моральної шкоди, не обґрунтування розміру такої шкоди, суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог в частині стягнення моральної шкоди. Встановивши відсутність з боку районної державної адміністрації затримки розрахунку при звільненні, суд першої інстанції відмовив у задоволенні позовних вимог про стягнення середнього заробітку за 1 день затримки виплати належних сум при звільненні. Крім того, суд першої інстанції вважав необґрунтованими позовні вимоги в частині стягнення компенсації за невикористану відпустку через здійснення повного розрахунку з позивачем в день звільнення.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове про відмову у задоволенні позову.
3.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з помилковості висновків суду першої інстанції по суті спору в цій справі, а також з доведеності наявними в матеріалах справи належними та допустимими доказами факту перевищення позивачем службових повноважень.
ІІІ. Касаційне оскарження
4. Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.
4.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суд апеляційної інстанції не врахував особливостей проходження державної служби та не звернув увагу на його доводи щодо протиправності та безпідставності наказу відповідача про його звільнення з огляду на відсутність в його діях складу дисциплінарного проступку та наявність порушень, допущених відповідачем під час здійснення дисциплінарного провадження. Зазначає, що у спірному наказі про його звільнення не зазначено про вчинення ним дій щодо внесення неправдивих відомостей до табелю обліку робочого часу за січень 2019 року, що стало підставою для порушення дисциплінарного провадження. Водночас, вказує на безпідставність відхилення судом апеляційної інстанції його доводів щодо необхідності розцінювати заяви ОСОБА_2 лише як повідомлення свого безпосереднього керівника про відсутність на роботі, а не як заяви про надання вихідних днів. Вважає висновки суду, викладені в оскаржуваному рішенні, такими, що не відповідають обставинам справи та критерію доведення «поза розумним сумнівом» в розумінні висновків Європейського суду з прав людини.
5. Відповідачі подали відзиви на касаційну скаргу, за змістом яких висловили незгоду з викладеними позивачем в скарзі доводами та повідомили свою думку про правильність висновків суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для часткового задоволення його позову, просили судове рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
6. ОСОБА_1 працював в Олександрівській районній державній адміністрації Кіровоградської області з 12 вересня 2002 року, а з 15 лютого 2008 року по 07 березня 2019 року - на посаді начальника управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області.
7. Наказом керівника апарату Олександрівської районної державної адміністрації від 06 березня 2019 року №8-к ОСОБА_1 звільнено з посади начальника управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської районної державної адміністрації та припинено державну службу з 07 березня 2019 року за вчинення дисциплінарного проступку, а саме: надання відпустки начальнику відділу економічного розвитку, підприємництва і торгівлі управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури райдержадміністрації ОСОБА_2 з 04 січня по 11 січня 2019 року, заборону ОСОБА_2 надати пояснення керівнику апарату районної державної адміністрації про причини своєї відсутності на роботі в зазначені дні, що є перевищенням ОСОБА_1 службових повноважень, яке не містить складу злочину або адміністративного правопорушення, відповідно до пункту 7 частини другої статті 65, пункту 4 частини першої, частини п`ятої статті 66, пункту 4 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».
8. 06 березня 2019 року позивач ознайомився з наказом, що підтверджується його особистим підписом у бланку ознайомлення.
9. Підставами прийняття наказу є подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у районній державній адміністрації від 26 лютого 2019 року, акт про відмову ОСОБА_1 від надання письмового пояснення від 26 лютого 2019 року, лист департаменту економічного розвитку та торгівлі Кіровоградської обласної державної адміністрації від 05 березня 2019 року №21-10/209/0.21 «Про ОСОБА_1 », лист департаменту інфраструктури та промисловості Кіровоградської обласної державної адміністрації від 06 березня 2019 року №25-20/575/0.25 «Про погодження звільнення ОСОБА_1 ».
10. Прийняттю оскаржуваного наказу про звільнення позивача передувало дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 - начальника управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області, яке було ініційоване наказом керівника апарату Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області від 04 лютого 2019 року №8-вс.
11. Підставою прийняття такого наказу зазначено доповідну записку начальника відділу фінансово-господарського забезпечення апарату райдержадміністрації Бондаренка Л.М. від 24 січня 2019 року за вх. №11/01-31, складену на ім`я голови Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області та керівника апарату райдержадміністрації, за змістом якої 24 січня 2019 року ОСОБА_1 - начальник управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури райдержадміністрації надав до відділу фінансово-господарського забезпечення апарату райдержадміністрації незатверджений табель обліку використовування робочого часу за січень 2019 року. Також, зазначено, що у відділі фінансово-господарського забезпечення апарату райдержадміністрації знаходяться акти про те, що ОСОБА_2 - начальник відділу економічного розвитку, підприємництва, торгівлі та інфраструктури райдержадміністрації був відсутній на роботі 04 січня 2019 року, 08 січня 2019 року, 09 січня 2019 року, 10 січня 2019 року, 11 січня 2019 року. Згідно з наданим ОСОБА_1 табелем, ОСОБА_2 відпрацьовані всі ці робочі дні.
12. Згідно з протоколом засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у районній державній адміністрації від 13 лютого 2019 року №2, комісією вирішено визнати дії ОСОБА_1 дисциплінарним проступком, а саме: перевищення службових повноважень, що є підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності відповідно до пункту 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу».
13. Відповідно до протоколу засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у районній державній адміністрації від 20 лютого 2019 року №3, комісією схвалено проект висновку про наявність чи відсутність у діях ОСОБА_1 дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності з урахуванням внесених пропозицій, проект відомостей про причини і умови, що призвели до вчинення ОСОБА_1 проступку, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, на підставі яких з державного службовця можна зняти звинувачення, а також проект подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у районній державній адміністрації щодо результатів розгляду дисциплінарної справи стосовно ОСОБА_1 .
14. Згідно з висновком про наявність чи відсутність у діях ОСОБА_1 дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності з урахуванням внесених пропозицій, вивчивши наказ керівника апарату Олександрівської райдержадміністрації від 04 лютого 2019 року № 8-вс «Про дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 », дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ у Олександрівській районній державній адміністрації дійшла до висновку про наявність в діях ОСОБА_1 - начальника управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктурі Олександрівської районної державної адміністрації дисциплінарного проступку: ОСОБА_1 надав відпустку працівнику управління - начальнику відділу економічного розвитку, підприємництва і торгівлі управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської районної державної адміністрації ОСОБА_2. на 04 січня 2019 року, 08 січня 2019 року, 09 січня 2019 року, 10 січня 2019 року, 11 січня 2019 року, заборонив ОСОБА_2 в присутності керівника державної служби Олександрівської райдержадміністрації надати пояснення про причини відсутності на роботі в зазначені дні, що є перевищенням службових повноважень відповідно до пункту 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу». Крім того, начальник управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської районної державної адміністрації ОСОБА_1., маючи повноваження складати та підписувати офіційний документ, затверджений наказом керівника апарату Олександрівської районної державної адміністрації від 02 січня 2019 року № 1 «Про затвердження Порядку організації роботи з обліку використання робочого часу», вніс неправдиві відомості про відпрацювання робочого часу працівником управління ОСОБА_2 04 січня 2019 року, 08 січня 2019 року, 09 січня 2019 року, 10 січня 2019 року, 11 січня 2019 року в табель обліку використання робочого часу управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури райдержадміністрації за січень 2019 року, які спростовуються актами.
15. Згідно з поданням дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у районній державній адміністрації щодо результатів розгляду дисциплінарної справи стосовно ОСОБА_1 за результатами розгляду дисциплінарної справи стосовно позивача, дисциплінарна комісія рекомендувала притягнути ОСОБА_1 -начальника управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської райдержадміністрації до дисциплінарної відповідальності за перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення (пункт 7 частина друга статті 65 Закону України «Про державну службу»).
16. 27 лютого 2019 року керівник апарату райдержадміністрації звернувся за погодженням на звільнення ОСОБА_1 до департаменту економічного розвитку і торгівлі Кіровоградської обласної державної адміністрації та до департаменту інфраструктури та промисловості Кіровоградської обласної державної адміністрації, на що отримані відповідні погодження від 05 березня 2019 року №21-10/209/0.21 та від 06 березня 2019 року № 25-20/575/0.25.
17. 03 січня 2019 року начальником відділу економічного розвитку, підприємництва і торгівлі управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури райдержадміністрації ОСОБА_2. написано на ім`я позивача як начальника управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури райдержадміністрації чотири заяви про надання вихідних днів за рахунок чергувань по Олександрівській районній державній адміністрації: на 04 січня та 08 січня 2019 року - за рахунок чергувань 11 листопада 2018 року та 09 грудня 2018 року; на 09 січня 2019 року - за рахунок чергування 09 вересня 2018 року; на 10 січня 2019 року - за рахунок чергування 28 липня 2018 року; на 11 січня 2019 року - за рахунок чергування 28 травня 2018 року.
18. Згідно з актами від 04 січня 2019 року, 08 січня 2019 року, 09 січня 2019 року, 10 січня 2019 року, 11 січня 2019 року, складеними начальником відділу управління персоналом апарату Олександрівської районної державної адміністрації Скляренко А.Б. в присутності керівника апарату райдержадміністрації Старченка М.Я. та начальника відділу фінансово-господарського забезпечення, головного бухгалтера апарату райдержадміністрації Бондаренко Л.М., ОСОБА_2. відсутній на роботі 04 січня 2019 року, 08 січня 2019 року, 09 січня 2019 року, 10 січня 2019 року, 11 січня 2019 року. Документів про причини відсутності ОСОБА_2 керівництву не подавав.
19. ОСОБА_1 24 січня 2019 року заповнив та подав до відділу фінансово-господарського забезпечення апарату Олександрівської райдержадміністрації табель обліку використання робочого часу управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури за січень 2019 року, в якому він зазначив відміткою «Р», що ОСОБА_2 був присутній на роботі 04 січня 2019 року, 08 січня 2019 року, 09 січня 2019 року, 10 січня 2019 року, 11 січня 2019 року.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
20. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
22. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
23. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
24. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначає Закон України «Про державну службу».
25. Відповідно до частини 1 статті 64 Закону України «Про державну службу», за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
26. Згідно з частиною 1 статті 65 цього Закону, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
27. Відповідно до пункту 7 частини другої статті 65 Закону, перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення, є дисциплінарним проступком.
28. Законом України «Про державну службу» передбачені такі види дисциплінарних стягнень: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
29. Частиною п`ятою статті 66 Закону України «Про державну службу» встановлено, що звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.
30. За приписами статті 68 Закону України «Про державну службу» дисциплінарні провадження ініціюються суб`єктом призначення. Дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються) на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В»: зауваження - суб`єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб`єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії.
31. Відповідно до частин першої, другої, дев`ятої - одинадцятої статті 69 Закону України «Про державну службу», для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія). Дисциплінарною комісією стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», є Комісія. Дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», утворює керівник державної служби у кожному державному органі. Дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку. Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення. Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
32. Частиною першою статті 71 цього Закону встановлено, що з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування. У разі невиконання або неналежного виконання посадових обов`язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді, службове розслідування проводиться обов`язково.
33. Частинами першою та третьою статті 73 Закону України «Про державну службу» визначено, що з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа. Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиції Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.
34. Статтею 74 Закону України «Про державну службу» передбачені гарантії прав державних службовців під час застосування дисциплінарного стягнення, відповідно до частин 1-2, 6 якої дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби. Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення. Державний службовець має право на ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи та на оскарження застосованого до нього дисциплінарного стягнення у визначеному цим Законом порядку.
35. Відповідно до частин першої та другої статті 77 Закону України «Про державну службу», рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення. У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.
36. Частиною першою статті 9 Закону України «Про державну службу» встановлено, що державний службовець під час виконання посадових обов`язків діє у межах повноважень, визначених законом, і підпорядковується своєму безпосередньому керівнику або особі, яка виконує його обов`язки, чи особі, визначеній у контракті про проходження державної служби (у разі укладення).
37. Відповідно до пунктів 3-1 частини першої статті 17 Закону України «Про державну службу», повноваження керівника державної служби у місцевих державних адміністраціях здійснюють: керівник апарату - в апараті місцевої державної адміністрації та її структурних підрозділах (крім структурних підрозділів зі статусом юридичних осіб публічного права); керівник структурного підрозділу зі статусом юридичної особи публічного права- у такому підрозділі.
38. Правилами внутрішнього службового розпорядку Олександрівської райдержадміністрації, затвердженими загальними зборами державних службовців райдержадміністрації (протокол від 23 червня 2018 року № 8) та погодженими головою профспілкового комітету райдержадміністрації 18 червня 2018 року, встановлено, що державний службовець повідомляє свого безпосереднього керівника про відсутність на роботі у письмовій формі засобами електронного чи телефонного зв`язку або іншими доступним способом (пункт 1 розділу IV)
39. Порядок компенсації за роботу у вихідний день встановлено статтею 72 КЗпП, відповідно до якої робота у вихідний день може компенсуватися, за згодою сторін, наданням іншого дня відпочинку або у грошовій формі у подвійному розмірі.
40. Частиною четвертою статті 56 Закону України «Про державну службу» передбачено, що для виконання невідкладних або непередбачуваних завдань державні службовці, для яких законом не передбачено обмежень щодо роботи, на підставі наказу (розпорядження) керівника державної служби, про який повідомляється виборний орган первинної профспілкової організації (за наявності), зобов`язані з`явитися на службу і працювати понад установлену тривалість робочого дня, а також у вихідні, святкові та неробочі дні, у нічний час. За роботу в зазначені дні (час) державним службовцям надається грошова компенсація у розмірі та порядку, визначених законодавством про працю, або протягом місяця надаються відповідні дні відпочинку за заявами державних службовців.
VI. Позиція Верховного Суду
41. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
42. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
43. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку зі звільненням позивача за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу», а саме: перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення.
44. Згідно з цим Законом, за такий вид порушення законодавцем передбачено винятковий та безальтернативний вид дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади.
45. Частиною першою статті 71 вказаного Закону встановлено, що з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування. У разі невиконання або неналежного виконання посадових обов`язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді, службове розслідування проводиться обов`язково.
46. Враховуючи викладене, касаційний суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що в спірному випадку проведення службового розслідування не є обов`язковим.
47. Водночас, суди попередніх інстанцій встановили, що дотримання відповідачем процедури накладення на позивача дисциплінарного стягнення не є спірним питанням в межах вирішення цього судового спору.
48. Також суди встановили, що позивач є державним службовцем, дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області розглянута дисциплінарна справа стосовно нього, за результатами такого розгляду дисциплінарною комісією внесено суб`єкту призначення (керівнику апарату Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області) подання, яким рекомендовано притягнути позивача до дисциплінарної відповідальності за перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення (пункт 7 частини другої статті65 Закону України «Про державну службу»).
49. На підставі цього подання керівником апарату Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області до позивача застосовано дисциплінарне стягнення - звільнення з посади та припинення державної служби.
50. Верховний Суд вважає обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про те, що наказ № 8-к від 06 березня 2019 року відповідає вимогам частини другої статті 77 Закону України «Про державну службу», оскільки містить найменування державного органу, дату його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.
51. Також Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для застосування до позивача вказаного дисциплінарного стягнення з наступних підстав.
52. Суд апеляційної інстанції встановив, що спірним в правовідносинах, яким надається оцінка в межах розгляду даної справи, є питання повноважень позивача як начальника управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури районної державної адміністрації щодо надання вихідних днів ОСОБА_2 , що відповідачі розцінюють як надання відпустки працівнику управління.
53. Відповідно до пунктів 3-1 частини першої статті 17 Закону України «Про державну службу», повноваження керівника державної служби у місцевих державних адміністраціях здійснюють: керівник апарату - в апараті місцевої державної адміністрації та її структурних підрозділах (крім структурних підрозділів зі статусом юридичних осіб публічного права); керівник структурного підрозділу зі статусом юридичної особи публічного права- у такому підрозділі.
54. Оскільки управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області є структурним підрозділом райдержадміністрації без статусу юридичної особи, тому керівником державної служби в Олександрівській районній державній адміністрації Кіровоградської області та в усіх структурних підрозділах адміністрації без статусу юридичної особи є керівник апарату районної державної адміністрації.
55. До повноважень керівника державної служби, яким є керівник апарату районної державної адміністрації, зокрема, належить здійснення контролю за дотриманням виконавської та службової дисципліни в державному органі та умов контрактів про проходження державної служби (у разі укладення); прийняття у межах наданих повноважень рішення про заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В» (пункти 8 та 10 частини 2 статті 17 Закону «країни «Про державну службу»).
56. Обсяг повноважень начальника управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області визначено Положенням про управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської райдержадміністрації, затвердженим розпорядженням голови райдержадміністрації від 14 червня 2016 року № 186-р, на підставі положень якого суд апеляційної інстанції встановив, що до повноважень начальника управління, зокрема, належить видання в межах повноважень наказів, організація контролю за їх виконання; подання голові райдержадміністрації пропозицій щодо призначення на посаду та звільнення з посади державних службовців управління, присвоєння їм рангів державних службовців, їх заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності; забезпечення дотримання працівниками структурного підрозділу правил внутрішнього трудового розпорядку та виконавської дисципліни.
57. Розпорядженням голови Олександрівської районної державної адміністрації Кіровоградської області від 03 серпня 2018 року № 236-р внесено зміни до розпорядження від 14 червня 2016 року № 186-р. Так, відповідно до цих змін, управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської райдержадміністрації в частині проходження державної служби підпорядковане керівнику апарату райдержадміністрації; визначено, що працівники управління призначаються на посаду та звільняються з посади керівником апарату райдержадміністрації згідно із законодавством про державну службу; покладання на начальника та працівників управління обов`язків, що не належать до їх компетенції, і тих, які не стосуються забезпечення реалізації державної політики у сфері економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури в районі, не допускається.
58. Крім цього, суд апеляційної інстанції встановив, що Правилами внутрішнього службового розпорядку Олександрівської райдержадміністрації, затвердженими загальними зборами державних службовців райдержадміністрації (протокол від 23 червня 2018 року № 8) та погодженими головою профспілкового комітету райдержадміністрації 18 червня 2018 року, встановлено, що державний службовець повідомляє свого безпосереднього керівника про відсутність на роботі у письмовій формі засобами електронного чи телефонного зв`язку або іншими доступним способом (пункт 1 розділу IV).
59. Порядок компенсації за роботу у вихідний день встановлено статтею 72 КЗпП, відповідно до якої робота у вихідний день може компенсуватися, за згодою сторін, наданням іншого дня відпочинку або у грошовій формі у подвійному розмірі.
60. Частиною четвертою статті 56 Закону України «Про державну службу» передбачено, що для виконання невідкладних або непередбачуваних завдань державні службовці, для яких законом не передбачено обмежень щодо роботи, на підставі наказу (розпорядження) керівника державної служби, про який повідомляється виборний орган первинної профспілкової організації (за наявності), зобов`язані з`явитися на службу і працювати понад установлену тривалість робочого дня, а також у вихідні, святкові та неробочі дні, у нічний час. За роботу в зазначені дні (час) державним службовцям надається грошова компенсація у розмірі та порядку, визначених законодавством про працю, або протягом місяця надаються відповідні дні відпочинку за заявами державних службовців.
61. Виходячи з системного аналізу вказаних норм законодавства, а також враховуючи встановлені судом апеляційної інстанції обставини, Верховний Суд вважає обгрунтованим його висновок про те, що надання вихідних днів за роботу понад установлену тривалість робочого дня, а також у вихідні, святкові та неробочі дні, у нічний час передбачає певну процедуру, зокрема, звернення державного службовця із відповідною заявою про надання вихідних днів за відпрацьовані неробочі дні до керівника апарату райдержадміністрації як до керівника державної служби райдержадміністрації.
62. Тобто, у випадку, що розглядається, ОСОБА_2 . - начальник відділу економічного розвитку, підприємництва і торгівлі управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської райдержадміністрації мав звернутися із заявами про надання вихідних днів (відповідно до частини 4 статті 56 Закону) саме до керівника державної служби - керівника апарату райдержадміністрації, а не до свого безпосереднього керівника - начальника управління економічного розвитку, торгівлі та інфраструктури Олександрівської райдержадміністрації - позивача в справі.
63. Водночас, судами попередніх інстанцій встановлено, що заяви про надання вихідних днів адресовано саме на ім`я ОСОБА_1 , який їх завізував, хоча не мав повноважень на надання таких вихідних днів.
64. Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що погодження позивачем заяв про надання вихідних днів ОСОБА_2 , які написані на ім`я позивача, залишення останнім цих заяв у себе, з урахуванням відсутності ОСОБА_2 на робочому місці у вказані в заявах дні, у своїй сукупності вказує на доведеність факту надання саме ОСОБА_1 вихідних днів ОСОБА_2 за відсутності у нього, таких повноважень.
65. Посилання позивача, які були підтримані судом першої інстанції, що саме ОСОБА_2 мав вчинити дії із повідомлення керівника державної служби про відсутність на робочому місці та надати йому відповідні заяви, є обґрунтованими, однак, це не спростовує того, що в даному випадку позивач не мав повноважень на погодження таких заяв, з тих підстав, що вони були адресовані та поданих саме йому, а не керівнику апарату райдержадміністрації.
66. Та обставина, що у наказі № 8-к від 06 березня 2019 року про звільнення позивача зазначено про надання позивачем відпустки ОСОБА_2 , а не вихідних днів, не має правового значення та не впливає на правомірність наказу, оскільки у будь-якому разі позивачем фактично вчинено дії, які не входять до його службових повноважень.
67. При цьому, Верховний Суд зазначає про безпідставність доводів касаційної скарги про те, що заяви ОСОБА_2 слід розцінювати як повідомлення державним службовцем свого безпосереднього керівника про відсутність на роботі в розумінні пункту 1 розділу IV Правил внутрішнього службового розпорядку Олександрівської райдержадміністрації.
68. Таким чином, Верховний Суд констатує правильність висновку суду апеляційної інстанції про доведеність складу дисциплінарного проступку у вигляді перевищення позивачем службових повноважень, яке не містить складу злочину або адміністративного правопорушення, що є підставою застосування до нього дисциплінарного стягнення на підставі частини п`ятої статті 66 Закону України «Про державну службу» у вигляді звільнення з посади та припинення державної служби.
69. Крім того, як перевищення службових повноважень відповідача кваліфікували заборону позивачем ОСОБА_2 надати пояснення керівнику апарату райдержадміністрації про причини своєї відсутності на роботі.
70. Втім, суд апеляційної інстанції встановив відсутність належних та достатніх доказів того, що позивачем вчинено зазначені дії. Однак, не доведеність відповідачами вчинення позивачем цих дій не тягне за собою скасування спірного наказу, оскільки вище суд апеляційної інстанції дійшов висновку про доведеність перевищення позивачем службових повноважень, яке полягає у наданні відпустки ОСОБА_2 .
71. Стосовно обставин внесення позивачем неправдивих відомостей до табелю обліку робочого часу щодо відпрацювання ОСОБА_2 робочих днів, в які він був відсутній на роботі, то ця обставина не кваліфікована керівником апарату райдержадміністрації як перевищення службових повноважень, посилання на цю обставину відсутнє у наказі, яким позивача звільнено з посади державної служби, тому судом не надається правова оцінка вказаним обставинам.
72. Таким чином, Верховний Суд вважає правильним та обгрунтованим, таким, що відповідає критерію доведення «поза розумним сумнівом» в розумінні висновків Європейського суду з прав людини, висновок суду апеляційної інстанції про правомірність наказу про звільнення позивача та відсутність підстав для задоволення даного позову.
73. Доводи касаційної скарги таких висновків суду не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених обставин справи.
74. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
75. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
76. За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
77. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
VIІ. Судові витрати
78. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року залишити без задоволення.
2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року в цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. А. Губська
Судді М.В. Білак
О. В. Калашнікова