ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 340/8687/21
адміністративне провадження № К/990/24970/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15.11.2021 (суддя Жук Р.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21.07.2022 (головуючий суддя - Божко Л.А, судді: Лукманова О.М., Дурасова Ю.В.)
у справі за позовом Керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області до Олександрівської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області в особі Олександрівського селищного голови, треті особи: Служба у справах дітей Кропивницької районної державної адміністрації Кіровоградської області, Служба у справах дітей Кіровоградської обласної державної адміністрації про визнання протиправними та скасування розпоряджень,-
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
Керівник Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави звернувся з позовом до Олександрійської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області в особі Олександрійського селищного голови про визнання протиправними та скасування розпоряджень Олександрівського селищного голови від 17 лютого 2021 року №20-осн «Про реєстрацію новонародженої дитини» та від 11 березня 2021 року №34-осн «Про надання статусу дитини, позбавленої батьківського піклування» малолітньому ОСОБА_1 ».
В обґрунтування підстав звернення до суду покликався на положення статей 1, 2 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», відповідно до яких засади внутрішньої і зовнішньої політики визначають принципи та пріоритети державної політики у відповідних сферах. Внутрішня політика ґрунтується на принципах верховенства права, забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина, поваги до гідності кожної особи, забезпечення особливого піклування про дитину та реалізації її прав.
Також покликався на те, що Служба у справах дітей Олександрівської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області не має статусу юридичної особи публічного права, відповідно не може бути позивачем у справі та здійснювати захист інтересів держави у сфері забезпечення державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
У зв`язку з відсутністю іншого органу, наділеного повноваженнями щодо звернення до суду з заявленими позовними вимогами, прокурор вважає, що даний спір необхідно віднести до виключних випадків представництва інтересів держави в суді прокурором, що передбачено статті 131-1 Конституції України.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15.11.2021, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21.07.2022, позовну заяву Керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави повернуто.
Повертаючи позов прокурору, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Служба у справах дітей Олександрівської селищної ради Кропивницького району має право звернення до суду із вимогами, що стосуються дітей та у разі порушення прав та інтересів дітей, оскільки це передбачено Положенням про Службу у справах дітей Олександрівської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області, затвердженим рішенням восьмої сесії Олександрівської селищної ради восьмого скликання від 26.02.2021 за №163.
Покликаючись на п.5 ст.28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» судом першої інстанції також встановлено, що місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що у спірних правовідносинах є компетентні та уповноважені органи, які мають передбачене чинним законодавством право звернення до суду з цим позовом.
Також суд першої інстанції виходив з того, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Крім того, суд апеляційної інстанції, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, також виходив з того, що Олександрівська селищна рада та Кропивницька районна державна адміністрація є суб`єктами владних повноважень у сфері публічної адміністрації та між якими виник спір, що стосується здійснення владних управлінських функцій.
При постановлені оскаржуваних судових рішень суди попередніх інстанцій також керувалися правовими висновками Верховного Суду, які викладені у постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 20.01.2021 у справі №0440/6990/18, від 21.08.2019 у справі 263/2038/16-а.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
З рішеннями судів попередніх інстанцій Заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури не погодився та звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права, просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що видача розпорядчих документів, які на думку прокурора є протиправними, унеможливлює реалізувати права дитини, гарантовані державою, на сімейне виховання.
Покликаючись на п.1.4. Положення про Службу у справах дітей Олександрівської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області, прокурор зазначає, що Служба у справах дітей Олександрівської селищної ради не має статусу юридичної особи публічного права, не може бути позивачем у справі, відповідно не може здійснювати захист інтересів держави у сфері забезпечення реалізації державної політики з питань соціального захисту у тому числі дітей, позбавлених батьківських прав.
В зв`язку з відсутністю іншого органу, наділеного повноваженнями щодо звернення до суду з зазначеним позовом, прокурора вважає, що цей спір необхідно віднести до виключних випадків представництва інтересів держави в суді прокурором.
Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
За правилами частини 5 статті 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Частина перша цієї статті визначає, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до ч.2 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно з ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Верховний Суд у постанові від 20.01.2021 у справі № 0440/6990/18 у питанні права прокурора звернення до суду дійшов наступних висновків:
«…що прокуратура з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою».
Вирішуючи питання прийняття позовної заяви та відкриття провадження у справі судом першої інстанції встановлено, що прокурором не доведено порушення інтересів держави, а також наявність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.
За таких обставин суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо недоведеності підстав представництва прокурором інтересів держави та прийняли рішення про повернення позовної заяви.
Покликання прокурора в обґрунтування підстав представництва інтересів держави на положення Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», є безпідставним, оскільки прокурором не обґрунтовано, яким чином оскаржуване рішення впливає на формування внутрішньої політики держави.
Крім того, відповідно до Конституції України функція прокуратури полягає у представництві інтересів держави, а не у нагляді за дотриманням суб?єктами владних повноважень вимог законів.
За змістом статті 131-1 Конституції України представництво прокуратурою інтересів держави в суді допускається лише у виключних випадках, а не у кожному випадку, коли прокурор не погоджується з рішенням суб?єкта владних повноважень і вважає його безпідставним і протиправним.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права..
Оскільки при ухваленні рішень суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права, порушень норм процесуального права не допустили, тому суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішень судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Керуючись статтями 341 346 349 350 356 359 КАС України,-
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15.11.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21.07.2022 у справі №340/8687/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук