ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 червня 2022 року
м. Київ
справа № 380/11264/21
адміністративне провадження № К/990/3704/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №380/11264/21
за позовом керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Виконавчого комітету Львівської міської ради, міського голови міста Львова про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 16 липня 2021 року (суд у складі головуючого судді - Кравців О.Р.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Ільчишин Н.В., суддів: Гуляка В.В., Коваля Р.Й.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2022 року керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області звернувся до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради, міського голови міста Львова, в якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Львівської міської ради та міського голови м. Львова щодо незабезпечення вибору земельної ділянки для створення нового полігону для розміщення твердих побутових відходів міста Львова, будівництва на ній заводу з їх переробки та сміттєсортувального комплексу;
1.2. зобов`язати міського голову міста Львова у відповідності до вимог ст.ст. 122 123 Земельного кодексу України звернутися в органи, до компетенції яких належить вирішення питання виділення земельної ділянки, з належним чином оформленим клопотанням про надання земельної ділянки для влаштування нового полігону твердих побутових відходів для міста Львова, будівництва заводу з їх переробки та сміттєсортувального комплексу.
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 16 липня 2021 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2021 року, позовну заяву керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області повернуто особі, яка її подала.
3. Рішення судів прийняті на підставі пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України, оскільки позовна заява не містить належного обґрунтування підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави з цим позовом.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Заступник керівника Львівської обласної прокуратури направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 16 липня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2021 року в справі № 380/11264/21 та направити справу для розгляду до суду першої інстанції.
5. Касаційна скарга мотивована тим, що позивач неодноразово звертався із відповідними листами до Виконавчого комітету Львівської міської ради щодо бездіяльності в оформленні земельної ділянки для влаштування нового полігону твердих побутових відходів для міста Львова, проте станом на момент звернення до суду з цим позовом дане питання залишається невирішеним.
При цьому, суди попередніх інстанцій не надали належну правову оцінку тому, що Державна екологічна інспекція у Львівській області як суб`єкт, наділений необхідними повноваженнями у галузі охорони навколишнього середовища, не вчинила ефективних дій для вирішення існуючої проблеми.
Вказане, на думку касатора, свідчить про наявність у нього відповідних повноважень для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області.
6. Верховний Суд ухвалою від 14 лютого 2022 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
7. Відповідачі відзиву на касаційну скаргу не надавали.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
9. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі. колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За змістом частин третьої-п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому випадку прокурор набуває статусу позивача.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі №П/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень -це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року по справі №912/2385/18 зазначила, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 КАС України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 169 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.
В обґрунтування підстав для представництва інтересів держави у суді і звернення до суду із цим позовом прокурор зазначив, що Державна екологічна інспекція України та її територіальні органи є уповноваженими органами, які здійснюють функції у сфері реалізації екологічної політики.
Проте, на думку касатора, Державна екологічна інспекція у Львівській області не забезпечила належне представництво інтересів держави при вирішенні питання виділення та оформлення документів на земельну ділянку для створення нового полігону для розміщення твердих побутових відходів міста Львова, будівництва на ній заводу з їх переробки та сміттєсортувального комплексу.
Прокурор вважає, що Державна екологічна інспекція у Львівській області, за наявності відповідних повноважень, не вчиняла жодних ефективних дій, які б дали змогу забезпечити відповідне будівництво вказаного вище полігону, що зумовило звернення позивача до суду з цим позовом.
З цього приводу колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
Згідно пункту "а" частини 1 статті 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25.06.1991 № 1264-XII (далі - Закон №1264-XII) до компетенції Центрального органу належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема щодо поводження з відходами.
Пунктом "й" частини 1 статті 20-2 Закону №1264-XII передбачено, що до компетенції Центрального органу у сфері охорони навколишнього природного середовища належить вжиття в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, участь у статусі позивача чи відповідача при розгляді справ у судах.
Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №275 від 19.04.2017 є Державна екологічна інспекція України (далі - Положення № 275).
Відповідно до пункту 1 Положення №275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Відповідно до підпункту 5 пункту 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення №275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.
Пунктом 7 Положення № 275 передбачено, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Враховуючи наведені вище норми, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що саме Державна екологічна інспекція уповноважена звертатися до суду з позовом, зокрема, про визнання протиправними дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування їх посадових осіб.
Відтак, реалізація прокурором права на звернення до суду з позовом у справі, що розглядається, невід`ємно пов`язана із необхідністю доведення невиконання або неналежного виконання уповноваженим органом своїх повноважень щодо захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Вказаний висновок відповідає правовій позиції, викладеній у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 по справі №240/3382/19 та від 12.05.2021 по справі №806/2361/18.
Судами встановлено та не оспорюється касатором, що Державна екологічна інспекція України звернулася до суду з позовом до Львівської міської ради, в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Львівської міської ради в частині невжиття заходів щодо виконання вимоги Державної екологічної інспекції України № 4.2-0006 від 11.09.2020 про усунення Львівською міською радою ряду порушень вимог законодавству у сфері охорони навколишнього природного середовища та вимог законодавства у сфері поводження з відходами;
- зобов`язати Львівську міську раду вжити заходи щодо виконання вимоги Державної екологічної інспекції України № 4.2-0006 від 11.09.2020 про усунення Львівською міською радою ряду порушень вимог законодавству у сфері охорони навколишнього природного середовища та вимог законодавства у сфері поводження з відходами, а саме:
зберігання та захоронення відходів у спеціально відведених для цього місцях чи об`єктах;
організувати у повному обсязі збирання і видалення побутових відходів, у тому числі відходів дрібних виробників, створення полігонів для їх захоронення, а також організацію роздільного збирання корисних компонентів цих відходів;
забезпечити контроль за діяльністю суб`єктів підприємницької діяльності у сфері поводження з відходами, а саме за операціями щодо збирання, перевезення, зберігання, сортування, знешкодження і захоронення відходів;
забезпечити здійснення контроль за додержанням юридичними та фізичними особами вимог у сфері поводження з побутовими та виробничими відходами та розгляд справ про адміністративні правопорушення або передача їх матеріалі ви на розгляд інших державних органів у порушення законодавства про відходи;
розробити, затвердити та погодити схему санітарного очищення населеного пункту м. Львів;
затвердити місцеві програми поводження з відходами з урахуванням правил благоустрою території населеного пункту та з урахуванням схеми санітарного очищення населеного пункту м. Львів та здійснювати контроль за їх виконанням;
вживати заходи для стимулювання суб`єктів господарювання, які здійснюють діяльність у сфері поводження з відходами, з метою створення об`єктів для сортування, оброблення, перероблення, утилізації, видалення, знешкодження та організації місць захоронення відходів;
вирішити питання щодо розміщення на своїй території об`єктів поводження з відходами, а саме: для збирання, зберігання, сортування, оброблення, перероблення, утилізації, видалення, знешкодження та захоронення відходів та здійснити в повному обсязі контроль за раціональним використанням та безпечним поводженням з відходами на своїй території;
забезпечити в повному обсязі ліквідацію несанкціонованих і неконтрольованих звалищ відходів на території м. Львова;
забезпечити виявлення та облік безхазяйних відходів, створення постійної діючої комісії з питань поводження з безхазяйними відходами, встановленому постановою Кабінетом Міністрів України від 03.08.1998 № 1217 «Про затвердження Порядку виявлення та обліку безхазяйних відходів»;
визначити виконавців послуг з вивезення побутових відходів на конкурсних засадах у порядку, встановленому Постановою Кабінету Міністрів України від 16.11.2011 № 1173 «Питання надання послуг з вивезення побутових відходів».
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року відкрито провадження у справі №380/594/21.
З огляду на викладене, відсутні підстави стверджувати про бездіяльність Державної екологічної інспекції України та її територіального органу - Державної екологічної інспекції у Львівській області щодо невиконання покладених на них функцій щодо забезпечення дотримання вимог природоохоронного законодавства.
Таким чином, прокурор всупереч вимогам частини 4 статті 23 Закону №1697-VII не надав доказів бездіяльності Державної екологічної інспекції України чи її територіального органу - Державної екологічної інспекції у Львівській області щодо реагування на порушення інтересів держави, зокрема, шляхом подання позову, чи неспроможності такого органу самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів.
Судами також не встановлено передбачених ч. 3 ст. 23 Закону №1697-VII виключних випадків, коли прокурор може представляти інтереси держави в суді.
Відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для повернення позовної заяви.
Доводи, викладені у касаційній скарзі, не спростовують висновків, що лягли в основу оскаржуваних судових рішень, а тому у її задоволенні слід відмовити.
10. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
11. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
12. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
13. Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури - залишити без задоволення.
2. Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 16 липня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2021 року по справі №380/11264/21 - залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Т.Г.Стрелець
Судді А.Ю. Бучик
Л.Л. Мороз