ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 380/2836/24
адміністративне провадження № К/990/18956/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Білак М.В., Мацедонської В.Е.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Золочівської окружної прокуратури до Золочівської міської ради Золочівського району Львівської області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Заступник керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року, постановлену у складі судді Брильовського Р.М., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2024 року, ухвалену у складі колегії суддів: Довгої О.І. (доповідач), Глушка І.В., Запотічного І.І.,
І. Суть спору
1. Золочівська окружна прокуратура (далі - позивач) звернулася до суду з позовом до Золочівської міської ради Золочівського району Львівської області (далі - відповідач), в якому просила:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Золочівської міської ради Золочівського району Львівської області щодо утворення у складі виконавчих органів ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини;
1.2. зобов`язати Золочівську міську раду Золочівського району Львівської області утворити у складі виконавчих органів ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2024 року, позовну заяву Золочівської окружної прокуратури до Золочівської міської ради Золочівського району Львівської області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії повернуто позивачеві на підставі пункту 3 частини четвертої статті 169 КАС України.
3. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, із висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що позовна заява та додані до неї документи не містять доказів, що підтверджують повноваження ОСОБА_1 щодо звернення до суду в інтересах Золочівської окружної прокуратури. Так, аркуш з друкованим текстом «Довіреність у порядку передоручення від 01.06.2022» взагалі не містить підпису уповноваженої особи та інших законодавчо визначених реквізитів документів, не відповідає за своїм змістом вимогам, встановленим діючим законодавством до правочинів, зокрема, в розумінні ст. 245 Цивільного кодексу України та пунктів 30, 31, 32 і 35 Положення про порядок функціонування окремих підсистем (модулів) Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи. Зазначений аркуш не є документом, складеним відповідно до вимог діючого законодавства, що підтверджує повноваження особи, якою підписано позов. Окрім цього, судами вказано, що до позовної заяви не долучено оригінал первинної довіреності, так як представлена довіреність оформлена у порядку передоручення від 01.06.2022.
ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
4. Не погоджуючись з такими рішеннями суду першої та апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
5. У скарзі він просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
6. Свої вимоги скаржник мотивує тим, що не можна ототожнювати статус прокурора, що здійснює представництво інтересів держави в суді зі статусом представника в адміністративному процесі.
6.1. Скаржник звертає увагу, що керівник окружної прокуратури, його перший заступник та заступник здійснюючи представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу, відповідно до частини 3 статті 53 КАС України та статті 23, частини 3 статті 24 Закону України «Про прокуратуру», наділений правом за посадою, яку обіймає, подавати до суду та підписувати адміністративний позов. Інформація, щодо саме він, на момент подання до суду позовної заяви, працює на посаді керівника окружної прокуратури, його першого заступника чи заступника, не потребує додаткового доказування, оскільки є публічно доступною на офіційному сайті (https://lviv.gp.gov.ua/ua/index.html), з доменним ім`ям GOV.UA, яке призначене виключно для органів державної влади.
6.2. Позивач зауважив, що з огляду на те, що зазначений адміністративний позов прокурором подано з метою захисту інтересі держави у сфері культурної спадщини, виконуючи покладені на нього статтею 131-1 Конституції України функції, в межах наданих йому ч. 3 ст. 53 КАС України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» повноважень, прокурор у зазначеному спорі діє як представник інтересів держави, а до спірних відносин належить застосовувати норму ч. 1 ст. 24 Закону України «Про прокуратуру», якою передбачено право керівника окружної прокуратури, його першого заступника та заступника на подання позовної заяви.
6.3. Скаржник зазначає, що вищевказану позовну заяву в інтересах держави підписано першим заступником керівника Золочівської окружної прокуратури ОСОБА_2. електронним цифровим підписом та подано до суду через підсистему «Електронний суд». Вказане офіційно засвідчує, що зазначена позовна заява виготовлена саме у Золочівській окружній прокуратурі та підписана безпосередньо першим заступником керівника Золочівської окружної прокуратури за допомогою електронного цифрового підпису, виданого суб`єкту владних повноважень - першому заступнику керівника Золочівської окружної прокуратури ОСОБА_2 , а не фізичній особі - ОСОБА_2 . Крім цього, інформація про те, що ОСОБА_1 працює на посаді першого заступника керівника Золочівської окружної прокуратури, є публічно доступною на офіційному сайті (https://lviv.gp.gov.ua/ua/index.html), з доменним ім`ям GOV.UA, яке використовують виключно органи державної влади, тому інформація розміщена на них вважається офіційною. З огляду на викладене, суд, вивчивши позовну заяву (її описову частину, розділи, статус сторін, предмет спору тощо) та додані до неї матеріали (у т.ч. листування прокурора зі сторонами відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та інше), не міг зробити іншого висновку, ніж як про те, що в даному випадку мало місце звернення прокурора саме в інтересах держави, на підставі статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 53 КАС України та застосувати до спірних відносин частину 1 статті 24 Закону. Натомість суди першої та апеляційної інстанції неправомірно застосували до спірних правовідносин положення ч. 3 ст. 13 Закону та ст. 55 КАС України та дійшли помилкового висновку про наявність підстав для повернення прокурору його позовної заяви, оскільки зазначені норми визначають коло посадових осіб, уповноважених здійснювати представництво окружної прокуратури у відносинах з органами державної влади та не регламентують питання здійснення прокурором окремих форм представництва інтересів громадянина або держави в суді.
6.4. Крім того, позивач також вказує, що суди приймаючи спірні рішення, прийшли до помилкового висновку, що наявна у матеріалах справи довіреність не відповідає за своїм змістом вимогах встановленим діючим законодавством до правочинів, зокрема, в розумінні ст. 245 Цивільного кодекс України та пунктів 30, 31, 32 і 35 Положення про порядок функціонування окремих підсистем (модулів) Єдиної судової інформаційно- телекомунікаційної системи, зокрема, посилаючись на ч.2 ст. 59 КАС України, оскільки питання повноважності та юридичної сили документів, створених у підсистемі «Електронний суд», вже неодноразово досліджувалось Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду. Так, у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29.06.2023 по справі № 340/807/21 викладено висновок, що правила засвідчення копій довіреностей, виданих в паперовій формі, неможливо застосувати до електронних доручень, сформованих учасником справи в підсистемі «Електронний суд».
6.5. Скаржник зазначив, що судами також безпідставно зазначено, що прокурором до позовної заяви не долучено оригінал первинної довіреності, так як представлена довіреність оформлена у порядку передоручення від 01.06.2022, а долучена до матеріалів позовної заяви «Довіреність порядку передоручення від 01.06.2022» взагалі не містить підпису уповноваженої особи та інших законодавчо визначених реквізитів документів. Так, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 23.08.2023 у справі № 352/732/22 виснував, що електронне доручення, видане шляхом формування, підписання та направлення до підсистеми «Електронний суд» за формою, установленою адміністратором системи, як електронний документ, не вимагає будь-якого засвідчення і є належним документом, що підтверджує повноваження представника у суді.
6.6. Також позивач зауважив, що матеріалами справи підтверджується, що прокурор у спірних правовідносинах не діяв від імені органу прокуратури як юридичної особи (стаття 13 Закону України «Про прокуратуру»), а діяв виключно від імені держави захищаючи її інтереси та виконуючи свою конституційну функцію (стаття 23 Закону України «Про прокуратуру»), а тому не повинен був долучати до позовної заяви довіреність, у розумінні ст. 245 ЦК України, а інформація про перебування ОСОБА_1 на адміністративній посаді є публічно доступною на офіційному сайті органів прокуратури (https://lviv.gp.gov.ua/ua/index.html) та може бути безперешкодно перевірена судом. До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у своїй постанові від 13.06.2023 у справі № 580/8729/21.
7. Відповідач своїм правом подати заперечення на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
IV. Джерела права й акти їх застосування
8. Відповідно до пунктів 3 та 6 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160 161 172 КАС України та чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
9. Частиною другою статті 160 КАС України передбачено, що позовна заява подається в письмовій формі позивачем або особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
10. Згідно із частиною першою статті 55 КАС України встановлено, що Сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника, крім випадку, встановленого частиною дев`ятою статті 266 цього Кодексу.
11. Згідно з частиною третьою статті 55 КАС України юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), або через представника.
12. Частина восьма статті 59 КАС України передбачає, що у разі подання представником до суду заяви, скарги, клопотання він додає довіреність або інший документ, що посвідчує його повноваження, якщо в справі немає підтвердження такого повноваження на момент подання відповідної заяви, скарги, клопотання.
13. Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписано або підписано особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не вказано.
V. Оцінка Верховного Суду
14. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
15. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
16. Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позовна заява Золочівської окружної прокуратури до суду першої інстанції була подана першим заступником керівника Золочівської окружної прокуратури ОСОБА_1 за допомогою підсистеми «Електронний суд».
17. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
18. Відповідно до частини другої зазначеної статті організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
19. За правилами частини 3 статті 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
20. Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
21. Відповідно до статті 15 Закону України "Про прокуратуру" (Закон №1697-VII) прокурором органу прокуратури, серед інших, є перший заступник та заступник керівника обласної прокуратури.
22. Відповідно до частини 1 статті 24 цього Закону право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
23. За правилами частини першої статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника, крім випадку, встановленого частиною дев`ятою статті 266 цього Кодексу.
24. Таким чином Кодекс адміністративного судочинства України та Закон №1697-VII розрізняють випадки, коли прокуратура діє як самостійний учасник справи і коли прокуратура діє як представник інтересів держави або громадянина.
25. Так, у першому випадку в суді забезпечується представництво інтересів самої прокуратури через інститут самопредставництва або представництва. У цьому випадку застосуванню підлягають частина перша статті 55 КАС України та відповідно частина 3 статті 9, частина 3 статті 11 та частина 3 статті 13 Закону №1697-VII.
26. В другому випадку прокуратура діє як представник і тоді застосуванню підлягають правила частини 3 статті 53 КАС України та частини 3 статті 24 №1697-VII.
27. Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду від 13 червня 2023 року у справі № 580/8729/21.
28. З матеріалів справи вбачається, що позовна заява в межах цієї справи подана та підписана першим заступником керівника Золочівської окружної прокуратури в інтересах держави, а тому в даному випадку застосуванню підлягають саме правила частини 3 статті 53 КАС України та частини 3 статті 24 №1697-VII.
29. Разом з тим, вказане не було враховано ні судом першої, ні судом апеляційної інстанції.
30. Частинами першою та другою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
31. Отже, Верховний Суд в даному випадку позбавлений можливості надати правову оцінку питанню наявності у прокурора повноважень на представництво в суді інтересів держави, оскільки ні судом першої, ні судом апеляційної інстанції з цього питання не встановлювалися обставини справи та не досліджувалися наявні у справі докази.
32. Щодо висновків судів першої та апеляційної інстанції про неналежне оформлення довіреності, посилаючись на те, що аркуш з друкованим текстом «Довіреність у порядку передоручення від 01.06.2022» не є документом, складеним відповідно до вимог діючого законодавства, що підтверджує повноваження особи, якою підписано позов, оскільки не містить підпису уповноваженої особи та інших законодавчо визначених реквізитів документів, Суд зазначає наступне.
33. Верховний Суд у постанові від 08 вересня 2021 року у справі № 486/259/21 дійшов висновку, що електронне доручення, яке можливо надати за допомогою підсистеми «Електронний суд», видається за наявності у відповідної особи довірителя та його представника особистих електронних кабінетів у підсистемі «Електронний суд», що передбачає наявність у таких осіб електронного цифрового підпису. Електронне доручення видається лише за умови його підписання електронним ключем довірителем за допомогою алгоритмів, визначених у підсистемі «Електронний суд». Надалі таке електронне доручення автоматично додається до позовної заяви, яка подана представником від імені довірителя через підсистему «Електронний суд», при цьому у користувачів відсутня можливість будь-яким чином впливати на зміст та вигляд такого електронного доручення, тобто воно формується підсистемою «Електронний суд» самостійно, відповідно до обраного обсягу повноважень представника.
34. У постанові від 30 червня 2021 року у справі № 380/830/21 Верховний Суд зазначав, що особливості подання до суду довіреності для цілей підтвердження повноважень представника у разі звернення до суду в електронній формі встановлені у частині сьомій статті 59 КАС України та пункті 9 Положення про АСДС, зі змісту яких випливає, що учасник справи може уповноважити представника на подання документів від свого імені шляхом формування, підписання та направлення до підсистеми «Електронний суд» електронного доручення за формою, установленою адміністратором системи, примірник якого додається підсистемою до кожного відправленого (підписаного) представником документу автоматично.
Довіреність, видана із дотриманням зазначених правил, як електронний документ не вимагає будь-якого засвідчення і є належним документом, що підтверджує повноваження представника у суді.
При цьому, у випадку звернення до суду через підсистему «Електронний суд» суди мають перевіряти відповідність вчиненої представником дії наданому представнику обсягу повноважень, визначеному в електронному дорученні.
35. Так, додана до апеляційної скарги довіреність сформована в системі «Електронний суд».
36. Отже до наведених обставин належить застосовувати ч. 7 ст. 59 КАС України, відповідно до якої в разі подання представником заяви по суті справи в електронній формі він може додати до неї довіреність або ордер в електронній формі, підписані електронним підписом відповідно до Положення про Єдину судову інформаційно-телекомунікаційну систему та/або положень, що визначають порядок функціонування її окремих підсистем (модулів).
37. Правила засвідчення копій довіреностей, виданих в паперовій формі, неможливо застосувати до електронних доручень, сформованих учасником справи в підсистемі «Електронний суд».
38. З урахуванням викладеного висновок суду апеляційної інстанції про підписання апеляційної скарги особою, яка не має права її підписувати, є передчасним.
39. Відповідно до частин 1 - 4 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
40. Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
41. Враховуючи наведене, суд першої інстанції, дійшовши передчасних висновків, які стали підставою для повернення позовної заяви, допустив порушення норм процесуального права та ухвалення судового рішення, яке може перешкоджати подальшому провадженню у справі.
42. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржене судове рішення скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду на стадії вирішення питання щодо відкриття провадження у справі.
VІ. Судові витрати
43. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Заступник керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити.
2. Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2024 року у справі №380/2836/24 скасувати, а справу направити до Львівського окружного адміністративного суду для продовження розгляду на стадії вирішення питання щодо відкриття позовного провадження.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. А. Губська
Судді М.В. Білак
В.Е. Мацедонська