ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 липня 2023 року
м. Київ
справа № 380/4112/22
провадження № К/990/9364/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні справу
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства освіти і науки України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: природний заповідник «Розточчя», про визнання протиправним і скасування наказу та протоколу, провадження у якій відкрите
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Михалевського Юрія Романовича на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2022 року (суддя Качур Р. П.) і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2022 року (судді: Ільчишин Н. В., Гудим Л. Я., Гуляк В. В.) та
в с т а н о в и в:
1. У лютому 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства освіти і науки України (далі також - МОН України, Міністерство), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - природний заповідник «Розточчя» (далі також - Заповідник), у якому, з урахуванням заяви від 10 травня 2022 року, просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ МОН України «Про оголошення конкурсного відбору керівника Природного заповідника «Розточчя»» № 488-к від 3 грудня 2021 року;
- визнати протиправним і скасувати протокол Комісії з проведення конкурсного відбору керівника природного заповідника «Розточчя» від 23 грудня 2021 року;
- поновити ОСОБА_1 на посаді директора природного заповідника «Розточчя»;
- стягнути з природного заповідника «Розточчя» на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в період з 14 лютого 2022 року до дати ухвалення судового рішення.
Львівський окружний адміністративний суд (суд першої інстанції) ухвалою від 30 червня 2022 року закрив провадження у справі в частині позовних вимог про поновлення позивача на посаді директора природного заповідника «Розточчя», стягнення з природного заповідника «Розточчя» на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 14 лютого 2022 року по час ухвалення судового рішення та в частині допущення до негайного виконання судового рішення щодо поновлення позивача на посаді директора природного заповідника «Розточчя».
2. Позовні вимоги (які розглядалися по суті) обґрунтовані тим, що контракт, який був укладений між ОСОБА_1 і Національним лісотехнічним університетом України, відповідно до якого ОСОБА_1 призначений на посаду директора природного заповідника «Розточчя» строком на п`ять років з 1 грудня 2010 року по 1 грудня 2015 року, продовжував діяти й після закінчення визначеного строку. Весь той час позивач безперервно виконував обов`язки директора природного заповідника «Розточчя» (доки відповідач не призначив іншого директора за наслідками оголошеного конкурсного відбору, щодо якого заявлений цей позов).
На думку позивача, зважаючи на положення частини третьої статті 21, частини першої статті 391 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) за описаної ситуації контракт, на підставі якого він був призначений директором Заповідника (з 1 грудня 2010 року), вважається продовженим на невизначений строк. Це має означати також, що посада директора природного заповідника «Розточчя» не була вакантна й тому не міг - під час дії контракту № 3 від 1 грудня 2010 року - бути виданий спірний наказ від 3 грудня 2021 року № 488-к «Про оголошення конкурсного відбору керівника природного заповідника «Розточчя». З тих самих підстав, як вважав позивач, результати оголошеного конкурсного відбору теж мають бути скасовані як протиправні.
3. Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, стисло можна викласти так.
Відповідно до наказу ректора Національного лісотехнічного університету України № н-84 від 23 листопада 2009 року проректор з адміністративно-господарської роботи університету ОСОБА_1 переведений на посаду директора природного заповідника «Розточчя» за строковим трудовим договором з 1 грудня 2009 року по 30 листопада 2010 року з посадовим окладом 1984,00 грн на місяць, про є відповідний запис у трудовій книжці ОСОБА_1 .
Після того Національний лісотехнічний університет України і ОСОБА_1 уклали контракт № 3 від 1 грудня 2010 року, за умовами якого ОСОБА_1 призначений на посаду директора природного заповідника «Розточчя». Зазначений контракт укладений на строк з 1 грудня 2010 року по 1 грудня 2015 року.
У пункті 32 цього контракту зазначено, що підставами для припинення дії контракту є закінчення терміну його дії.
Суди попередніх інстанцій встановили також, що в трудовій книжці позивача немає записів про укладення згаданого контракту, видання наказу та/чи призначення [ ОСОБА_1 ] на посаду директора Заповідника.
З цього приводу у судових рішеннях згадується про Аудиторський звіт планового внутрішнього аудиту (аудиту відповідності та фінансового аудиту) природнього заповідника «Розточчя» за період діяльності з 1 січня 2019 року по 1 вересня 2021 року, у висновку якого зазначено, що з 2011 року і дотепер Заповідник має статус самостійної юридичної особи і відповідно до пункту 1.4 Положення про природний заповідник «Розточчя», затвердженого наказом Міністра екології та природніх ресурсів України від 2 грудня 2011 року № 501 (далі - Положення № 501), підпорядкований МОН України.
У періоди коли Заповідник був у підпорядкуванні Національного лісотехнічного університету України, зокрема у 2009 році, проректор з адміністративно-господарської роботи ОСОБА_1 був переведений на посаду директора природного заповідника «Розточчя» за строковим трудовим договором з 1 грудня 2009 року по 30 листопада 2010 року, а в грудні 2010 року з ОСОБА_1 укладений контракт № 3 від 1 грудня 2020 року про призначення останнього на посаду директора природного заповідника «Розточчя» з терміном дії контракту до 1 грудня 2020 року.
У тому висновку зазначено також про те, що у трудовій книжці позивача останній запис зроблений 1 грудня 2009 року про переведення його на посаду директора Заповідника за строковим трудовим договором (наказ від 23 листопада 2009 року № Н-84). Запису про призначення ОСОБА_1 на посаду директора природного заповідника «Розточчя» за умовами контракту № 3 від 1 грудня 2020 року, відповідно і про закінчення строкової угоди у трудовій книжці немає.
Поза тим, заступник Міністра з питань європейської інтеграції Шкуратов О. І. у службовій записці від 22 листопада 2021 року № 1/50-вн-21, адресованій т.в.о. Міністра освіти і науки України Вітренку А.О. , запропонував доручити департаменту кадрового забезпечення оголосити конкурс на заміщення посади керівника природного заповідника «Розточчя», беручи до уваги, що кандидат на заміщення посади керівника зазначеної установи повинен мати науковий ступінь не нижче кандидата наук або доктора філософії. Зазначив також, що до 2011 року Заповідник був структурним підрозділом державного вищого навчального закладу «Національний лісотехнічний університет України». Відповідно до контракту від 1 грудня 2010 року № 3, ОСОБА_1 призначений керівником Заповідника з терміном дії контракту з 1 грудня 2010 року по 1 грудня 2015 року. Упродовж періоду з 1 грудня 2015 року і дотепер орган управління, яким є Міністерство освіти і науки України, не призначило директора Заповідника. Отже, за текстом службової записки, станом на сьогодні Міністерство жодній особі не надало повноважень представляти Заповідник в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, судових органах тощо. Окрім того, право першого підпису на всіх документах, зокрема фінансових, в органах Державного казначейства з 2011 року оформлене на ОСОБА_1 , якого Міністерство не призначало на посаду директора Заповідника.
Суди попередніх інстанції зауважили, що у період дії контракту № 3 від 1 грудня 2010 року Заповідник перейшов у розпорядження МОН України. У цьому зв`язку суди попередніх інстанцій, з покликом на пункт 3.2 розділу ІІІ Положення № 501, виснували, що Національний лісотехнічний університет України з 2011 року вже не міг бути суб`єктом призначення директора Заповідника.
На основі службової записки МОН України видало наказ від 3 грудня 2021 року № 488-к «Про оголошення конкурсного відбору керівника Природного заповідника «Розточчя», яким оголосило конкурсний відбір на заміщення посади керівника Заповідника.
23 грудня 2021 року комісія з конкурсного відбору керівника природного заповідника «Розточчя», оформленого Протоколом, визначила переможцем конкурсного відбору ОСОБА_4 - доцента кафедри лісових культур і лісової селекції державного вищого навчального закладу «Національний лісотехнічний університет України» і призначила його директором природного заповідника «Розточчя».
На підставі звернення МОН України з листом від 2 лютого 2022 року № 1/1736-22 Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України листом від 8 лютого 2022 року № 25/7-19/2328-22 погодило кандидатуру ОСОБА_4 на посаду директора Заповідника.
Відтак МОН України наказом від 11 лютого 2022 року № 34-к призначило ОСОБА_4 , кандидата сільськогосподарських наук, доцента, директором природного заповдіника «Розточчя» строком на п`ять років з 14 лютого 2022 року по 13 лютого 2027 року як переможця конкурсного відбору на умовах, викладених у контракті (який укладений з МОН України 11 лютого 2022 року).
ОСОБА_1 вважає, що оголошення конкурсного відбору на посаду директора природного заповідника «Розточчя», відповідно і результати (наслідки) цього конкурсного відбору, є неправомірні, у зв`язку з чим звернувся з цим позовом до суду та з наведених вище мотивів просив задовольнити його позовні вимоги.
Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій
4. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 8 вересня 2022 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 7 грудня 2022 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.
5. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що строк дії контракту № 3 від 1 грудня 2010 року, який був укладений між Національним лісотехнічним університетом України і ОСОБА_1 , припинив свою дію 1 грудня 2015 року та не може вважатися продовженим, оскільки змінився суб`єкт призначення на посаду директора природного заповідника «Розточчя» і порядок призначення на цю посаду.
З погляду судів першої та апеляційної інстанцій, позаяк ОСОБА_1 з моменту закінчення строкового контракту, укладеного із Національним лісотехнічним університетом України, не був призначений на посаду директора Заповідника новим суб`єктом призначення відповідно до Порядку проведення конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2008 року № 777 (далі - Порядок № 777), тому міг бути лише виконувачем обов`язків директора Заповідника.
З уваги на наведене суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що позовні вимоги в частині визнання протиправним і скасування наказу МОН України від 3 грудня 2021 року № 488-к «Про оголошення конкурсного відбору керівника природного заповідника «Розточчя» є необґрунтовані і задоволенню не підлягають.
Щодо позовних вимог про визнання протиправним і скасування Протоколу комісії з проведення конкурсного відбору керівника Заповідника через те, що в оголошенні не зазначено відомостей відповідно до абзацу 6 пункту 8 Порядку № 777 суди попередніх інстанцій зауважили, що позивач не був учасником конкурсного відбору, та не вказав, яким чином ці недоліки вплинули на його права і обов`язки, за захистом яких він звернувся до суду. Крім того, зазначені вимоги, за текстом судових рішень, є похідні від вимог про визнання протиправним і скасування спірного наказу МОН України, й позаяк немає підстав для скасування цього наказу, то немає й підстав для задоволення цих похідних позовних вимог.
Касаційне оскарження
6. У касаційній скарзі представник ОСОБА_1 - адвокат Михалевський Ю. Р. просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 8 вересня 2022 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2022 року та ухвалити нове рішення, яким позов ОСОБА_1 до МОН України задовольнити: (1) визнати протиправним та скасувати наказ МОН України «Про оголошення конкурсного відбору керівника природного заповідника «Розточчя» від 3 грудня 2021 року № 488-к; (2) визнати протиправним і скасувати Протокол комісії з проведення конкурсного відбору керівника природного заповідника «Розточчя» від 23 грудня 2021 року; (3) визнати протиправним і скасувати наказ МОН України «Про призначення директора Природного заповідника «Розточчя» № 34-К від 11 лютого 2022 року.
Касаційну скаргу її автор подав з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), та пояснив, що наразі нема висновку Верховного Суду щодо застосування частини першої статті 391 КЗпП України у взаємозв`язку з пунктами 2, 3 частини першої статті 23 КЗпП України, а також частин п`ятої та шостої статті 36 КЗпП України за обставин, подібних до тих, які встановлені в цій справі.
У цьому зв`язку пояснив, що після закінчення строку дії контракту № 3 від 1 грудня 2010 року ОСОБА_1 продовжував виконувати обов`язки директора Заповідника протягом майже семи років (шість років і десять місяців) до призначення нового директора за наслідками конкурсного відбору, оголошення і проведення якого позивач оспорює в цій справі. Цю обставину, як підкреслює представник позивача, МОН України не заперечило, але поза тим видало спірний наказ, з мотивів, які, на його думку, безпідставні, адже посада директора Заповідника не була вакантна.
Вважає, що за описаної ситуації є достатні підстави констатувати, що дія контракту № 3 від 1 грудня 2010 року, укладеного з Національним лісотехнічним університетом України (на підставі якого ОСОБА_1 був призначений на посаду директора Заповідника) - у розумінні частини першої статті 391 КЗпП України - була продовжена на невизначений строк.
Тому висновки судів попередніх інстанцій про закінчення строку дії згаданого контракту як підстави для припинення трудових відносин з ОСОБА_1 , з погляду скаржника, помилкові. Не менш суперечливі, на його думку, є також висновки цих судів стосовно зміни підпорядкування Заповідника як підстави для припинення трудового договору. У цьому зв`язку пояснив, що спершу в судових рішеннях мовиться про те, що перехід природного заповідника «Розточчя» у підпорядкування МОН України не може створювати будь-яких юридичних наслідків для трудових відносин ОСОБА_1 за контрактом № 3 від 1 грудня 2010 року. Але цьому твердженню дисонує інше - що той самий контракт припинив дію 1 грудня 2015 року і не може вважатись продовженим, оскільки змінився порядок призначення на посаду директора природного заповідника «Розточчя» і підпорядкування Заповідника.
З цього виходить, що у разі зміни підпорядкування Заповідника дія (строкового) контракту № 3 від 1 грудня 2010 року (на підставі якого ОСОБА_1 був призначений директором Заповідника) не могла бути продовжена відповідно до частини першої статті 391 КЗпП України. Але, на думку заявника, такий висновок свідчить не тільки про хиби у розумінні судами попередніх інстанцій частини першої статті 391 КЗпП України, але також і про неправильне застосування частин п`ятої та шостої статті 36 КЗпП України у вимірі правовідносин, які склалися у зв`язку з призначенням директора Заповідника.
Зважаючи на приписи названих статей переконує, що згаданий контракт № 3 від 1 грудня 2010 року - після закінчення строку, на який він був укладений, а також після зміни підпорядкування природного заповідника «Розточчя» - продовжив свою дію на невизначений строк, тому що після закінчення строку дії контракту трудові відносини тривали і жодна зі сторін, зокрема МОН України, не вимагала їх припинення.
7. МОН України подало відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржені судові рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
Доводи відповідача значною мірою збігаються з мотивами судів попередніх інстанцій, які викладені в судових рішеннях, суть яких стисло написана вище. З-поміж іншого відповідач підкреслив, що після зміни підпорядкування Заповідника у 2011 році (відповідно до Постанови № 501) та зміни правил призначення на посаду директора цієї установи контракт, про який мовить позивач, не міг бути продовжений на невизначений строк.
МОН України наголосило на тому, що не було стороною цього контракту, а позивач своєю чергою не ініціював внесення до нього змін чи його переоформлення. Крім того, позивачу було відомо про строковий характер укладеного контракту, відтак і про наслідки закінчення строку його дії.
Відповідач запевнив, що видавши спірний наказ щодо оголошення конкурсного відбору директора Заповідника, діяв в межах своїх дискреційних повноважень й прав позивача в цій процедурі не порушив.
8. Представник позивача подав відповідь на відзив, у якому висловив незгоду з наведеними аргументами МОН України. Звернув увагу, зокрема, на те, що МОН України повелося недобросовісно, коли оголосило конкурсний відбір, адже достеменно знало про те, що з 2015 року, після закінчення строку дії контракту № 3 від 1 грудня 2010 року, ОСОБА_1 продовжував виконувати обов`язки директора Заповідника.
Доводи про те, що ОСОБА_1 мав самостійно вживати якихось заходів для оформлення трудових відносин, переукладення контракту чи внесення до нього змін, з погляду представника позивача, не ґрунтуються на законі, окрім того, що суперечать приписам статті 391 КЗпП України. Зазначив також про те, що зміна підпорядкування Заповідника не могла вплинути на чинність контракту, які і на застосовність до ситуації, яка склалася у зв`язку з закінченням строку його дії, положень статті 391 КЗпП України. Додав, що відповідач знав, що директором Заповідника протягом майже семи років, відколи закінчився строк дії контракту від 1 грудня 2010 року, був ОСОБА_1 , однак вирішив провести конкурсний відбір на цю посаду, мотивуючи це рішення тим, що не призначав директора цієї установи.
З погляду представника позивача, МОН України не мало підстав видавати спірний наказ щодо оголошення конкурсного відбору на посаду, яка не була вакантна.
Нормативне регулювання
9. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
10. Згідно зі статтею 3 Закону України від 25 червня 1991 року № 1264-ХІІ «Про охорону навколишнього природного середовища» (далі - Закон № 1264-ХІІ) відносини у галузі охорони навколишнього природного середовища в Україні регулюються цим Законом, а також земельним, водним, лісовим законодавством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону і використання рослинного і тваринного світу та іншим спеціальним законодавством.
Відповідно до статті 4 Закону № 1264-ХІІ природні ресурси України є власністю Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування у межах, визначених Конституцією України, цим та іншими законами України.
За частиною другою статті 5 Закону № 1264-ХІІ особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України.
11. Відповідно до частини першої статті 18 Земельного кодексу України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії.
За текстом частини першої статті 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; .
За статтею 44 Земельного кодексу України до земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).
За статтею 44 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.
12. За частиною першою статті 3 Закону України від 16 червня 1992 року № 2456-ХІІ «Про природно-заповідний фонд України» (далі - Закон № 2456-ХІІ) до природно-заповідного фонду України належать: природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища; .
Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 2456-ХІІ завдання, науковий профіль, характер функціонування і режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до цього Закону, і затверджуються: центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; .
За частиною третьою статті 5 Закону № 2456-ХІІ природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки загальнодержавного значення, а також регіональні ландшафтні парки є юридичними особами.
Відповідно до частин першої, другої статті 7 Закону № 2456-ХІІ землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об`єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об`єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.
Відповідно до частини першої статті 11 Закону № 2456-ХІІ уповноваженими органами державного управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
За частинами першою, п`ятою статті 12 Закону № 2456-ХІІ управління природними заповідниками, біосферними заповідниками, національними природними парками, ботанічними садами, дендрологічними та зоологічними парками загальнодержавного значення, а також регіональними ландшафтними парками здійснюється їх спеціальними адміністраціями. Спеціальні адміністрації очолюють керівники, які мають екологічну, біологічну або географічну освіту та які призначаються за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, а на території Автономної Республіки Крим - також з Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Управління територіями та об`єктами природно-заповідного фонду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають ці території та об`єкти.
Відповідно до частин першої, третьої статті 15 Закону № 2456-ХІІ природні заповідники - природоохоронні, науково-дослідні установи загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження в природному стані типових або унікальних для даної ландшафтної зони природних комплексів з усією сукупністю їх компонентів, підтримання природних спонтанних процесів і явищ, вивчення природних процесів і явищ, що відбуваються в них, розробки наукових засад охорони навколишнього природного середовища, ефективного використання природних ресурсів та екологічної безпеки.
Основними завданнями природних заповідників є збереження природних комплексів та об`єктів на їх території, проведення наукових досліджень і спостережень за станом навколишнього природного середовища, розробка на їх основі природоохоронних рекомендацій, поширення екологічних знань, сприяння у підготовці наукових кадрів і спеціалістів у галузі охорони навколишнього природного середовища та заповідної справи.
13. Відповідно до пунктів 1.1, 1.2 розділу 1 Положення [про природний заповідник «Розточчя»] № 501 природний заповідник «Розточчя» (далі - Заповідник) створений постановою Ради Міністрів УРСР від 05.10.84 № 403. Розпорядженням Ради Міністрів УРСР від 02.09.89 № 306-р внесено зміни щодо площі даного Заповідника.
Заповідник є бюджетною, природоохоронною, науково-дослідною установою і входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання.
Згідно з пунктом 1.4 розділу 1 Положення № 501 Заповідник підпорядкований Міністерству освіти і науки України (МОН України). Його науковим куратором є Національний лісотехнічний університет України (далі - НЛТУ).
У пункті 1.6 розділу 1 Положення № 501 зазначено, що Заповідник у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», «Про наукову і науково-технічну діяльність», іншими законами України та нормативно-правовими актами, Проектом організації території природного заповідника «Розточчя» та охорони його природних комплексів (далі - Проект організації території), а також цим Положенням.
Згідно з пунктами 3.1, 3.2 розділу 3 Положення № 501 управління Заповідником здійснюється відповідно до вимог законодавства спеціальною адміністрацією (далі - адміністрація).
Адміністрацію очолює директор, який призначається на посаду та звільняється з посади у встановленому порядку МОН України за погодженням з Мінприроди відповідно до законодавства.
14. Відповідно до статті 7 Закону України від 13 грудня 1991 року № 1977-ХІІ «Про наукову і науково-технічну діяльність» (далі - Закон № 1977-ХІІ; втратив чинність 16 січня 2016 року на підставі Закону України від 26 листопада 2015 року № 848-VIII «Про наукову і науково-технічну діяльність» (далі - Закон № 848-VIII) наукова установа діє на підставі статуту (положення), що затверджується в установленому порядку.
Управління науковою установою здійснює її керівник.
Керівник наукової установи, як правило, обирається таємним голосуванням на зборах колективу наукових працівників на визначений статутом (положенням) наукової установи термін і затверджується власником наукової установи або уповноваженим ним органом, якщо інше не передбачено статутом (положенням) наукової установи.
Керівники структурних підрозділів наукової установи обираються на посади на конкурсних засадах у порядку, встановленому статутом (положенням) цих установ.
За текстом статті 1 Закону № 1977-ХІІ науково-дослідна (науково-технічна) установа (далі - наукова установа) - юридична особа незалежно від форми власності, що створена в установленому законодавством порядку, для якої наукова або науково-технічна діяльність є основною і становить понад 70 відсотків загального річного обсягу виконаних робіт;
15. У пункті 16 статті 1 Закону № 848-VIII (набрав чинності з 16 січня 2016 року) зазначено, що наукова (науково-дослідна, науково-технологічна, науково-технічна, науково-практична) установа (далі - наукова установа) - юридична особа незалежно від організаційно-правової форми та форми власності, утворена в установленому законодавством порядку, для якої наукова та (або) науково-технічна діяльність є основною.
Відповідно до частини першої статті 7 Закону № 848-VIII в Україні діють наукові установи державної, комунальної та приватної форм власності, які мають рівні права у здійсненні наукової, науково-технічної та інших видів діяльності.
Наукова установа діє на підставі статуту (положення) чи іншого установчого документа, що затверджуються в установленому порядку.
За частиною одинадцятою статті 7 Закону № 848-VIII управління науковою установою здійснює її керівник або інший орган, визначений статутом чи іншим установчим документом.
Відповідно до частини другої статті 9 Закону № 848-VIII керівник державної наукової установи обирається шляхом таємного голосування на зборах колективу наукових працівників цієї установи на строк до п`яти років у межах строку, визначеного статутом (положенням) державної наукової установи, з правом бути переобраним і призначається на посаду власником (власниками) наукової установи або уповноваженим ним (ними) органом, або засновником у порядку, передбаченому цим Законом і статутом (положенням) державної наукової установи.
За частиною третьою статті 9 Закону № 848-VIII кандидат на посаду керівника державної наукової установи має вільно володіти державною мовою, мати науковий ступінь доктора наук або доктора філософії і стаж роботи на посадах наукових працівників та (або) науково-педагогічних працівників не менш як 10 років. Власник (власники) або уповноважений ним (ними) орган може (можуть) установити додаткові кваліфікаційні та інші вимоги до кандидата на посаду керівника державної наукової установи, що випливають із специфіки діяльності цієї установи.
Одна і та сама особа не може бути керівником відповідної державної наукової установи більш як два строки.
Відповідно до абзаців четвертого, одинадцятого, дванадцятого частини четвертої статті 9 Закону № 848-VIII власник (власники) або уповноважений ним (ними) орган призначає (призначають) на посаду керівника державної наукової установи, яка повністю або частково фінансується за рахунок коштів державного бюджету, кандидатуру, яка набрала більш як дві третини голосів наукових працівників, присутніх на зборах колективу наукових працівників цієї державної наукової установи.
Якщо кандидат на посаду керівника державної наукової установи у другому турі набрав більше 50 відсотків, але менше двох третин голосів наукових працівників, присутніх на зборах колективу наукових працівників цієї державної наукової установи, власник (власники) або уповноважений ним (ними) орган має (мають) право призначити його на посаду або, за наявності вмотивованих заперечень, оголосити новий конкурс, призначивши виконувача обов`язків керівника державної наукової установи на строк не більш як шість місяців.
Контракт з обраним керівником державної наукової установи укладається власником (власниками) або уповноваженим ним (ними) органом в установленому порядку протягом одного місяця з дня обрання на строк, визначений статутом (положенням) цієї державної наукової установи, але не більш як на п`ять років.
Відповідно до частин сьомої, восьмої статті 9 Закону № 848-VIII (у редакції, чинній на дату видання спірного наказу) дія положень, передбачених частинами другою - шостою цієї статті, не поширюється на державні комерційні підприємства та казенні підприємства, які відповідно до статті 1 цього Закону належать до наукових установ. Для таких наукових установ конкурсний відбір та призначення керівника здійснюються в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Призначення на посаду керівників наукових установ інших форм власності здійснюється в порядку, встановленому статутом (положенням) цих наукових установ.
Керівники наукових установ, що належать до сфери управління центральних органів виконавчої влади, можуть призначатися керівниками відповідних органів виконавчої влади на конкурсних засадах.
16. Відповідно до статті 1 Закону України від 21 вересня 2006 року № 185-V «Про управління об`єктами державної власності» (далі - Закон № 185-V) управління об`єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.
За частиною першою статті 3 Закону № 185-V (у редакції, яка діяла на час виникнення спору) об`єктами управління державної власності є: майно, яке передане казенним підприємствам в оперативне управління; майно, яке передане державним комерційним підприємствам (далі - державні підприємства), установам та організаціям; майно, яке передане державним господарським об`єднанням; корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій (далі - корпоративні права держави); державне майно, що забезпечує діяльність Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України; державне майно, передане в оренду, лізинг; державне майно, передане та/або створене (збудоване) на підставі договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства (у тому числі концесійного договору); державне майно, що перебуває на балансі господарських організацій і не увійшло до їх статутних капіталів або залишилося після ліквідації підприємств та організацій; державне майно, передане в безстрокове безоплатне користування Національній академії наук України, галузевим академіям наук; безхазяйне та конфісковане майно, що переходить у державну власність за рішенням суду; державне майно, надане суб`єкту господарювання на праві господарського відання відповідно до законодавства.
Відповідно до частини другої статті 3 Закону № 185-V дія цього Закону не поширюється на управління об`єктами власності Українського народу, визначеними частиною першою статті 13 Конституції України, а також на здійснення прав інтелектуальної власності та корпоративні права, що виникли внаслідок участі державних наукових (науково-дослідних, науково-технологічних, науково-технічних, науково-практичних) установ та державних університетів, академій, інститутів у створенні господарських товариств шляхом внесення до статутного капіталу такого товариства майнових прав інтелектуальної власності, що належать цим установам та навчальним закладам.
Відповідно до пункту 13 Порядку № 777 (який виданий на виконання підпункту «г» пункту 18 частини другої статті 5 Закону № 185-V, за яким Кабінет Міністрів України визначає порядок конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки) затверджений цією постановою Порядок проведення конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки застосовується для відбору та призначення керівника державного комерційного підприємства та казенного підприємства, які відповідно до статті 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» належать до наукових установ, крім керівника державного унітарного підприємства та голови виконавчого органу господарського товариства, у статутному капіталі якого 50 відсотків акцій (часток) належать державі, на якому (в якому) утворено наглядову раду, яка відповідає вимогам, визначеним у Законі України «Про управління об`єктами державної власності».
17. За частинами першою, другою статті 23 КЗпП України трудовий договір може бути: 1) безстроковим, що укладається на невизначений строк; 2) на визначений строк, встановлений за погодженням сторін; 3) таким, що укладається на час виконання певної роботи.
Строковий трудовий договір укладається у випадках, коли трудові відносини не можуть бути встановлені на невизначений строк з урахуванням характеру наступної роботи, або умов її виконання, або інтересів працівника та в інших випадках, передбачених законодавчими актами.
Відповідно до частини третьої статті 21 КЗпП України особливою формою трудового договору є контракт, в якому строк його дії, права, обов`язки і відповідальність сторін (в тому числі матеріальна), умови матеріального забезпечення та організації праці працівника, умови розірвання договору, в тому числі дострокового, можуть встановлюватися угодою сторін. Сфера застосування контракту визначається законами України.
За текстом частини першої статті 36 КЗпП України підставами припинення трудового договору є: 2) закінчення строку (пункти 2 і 3 статті 23), крім випадків, коли трудові відносини фактично тривають і жодна з сторін не поставила вимогу про їх припинення; .
За частинами четвертою, п`ятою статті 36 КЗпП України зміна підпорядкованості підприємства, установи, організації не припиняє дії трудового договору.
У разі зміни власника підприємства, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується. Припинення трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу можливе лише у разі скорочення чисельності або штату працівників (пункт 1 частини першої статті 40).
Відповідно д частини першої, другої статті 391 КЗпП України якщо після закінчення строку трудового договору (пункти 2 і 3 статті 23) трудові відносини фактично тривають і жодна із сторін не вимагає їх припинення, дія цього договору вважається продовженою на невизначений строк.
Трудові договори, що були переукладені один чи декілька разів, за винятком випадків, передбачених частиною другою статті 23, вважаються такими, що укладені на невизначений строк.
Висновки Верховного Суду
18. В аспекті порушеного в касаційній скарзі питання колегія суддів мала б висловити позицію щодо продовження дії строкового договору (контракту) з директором (керівником) природного заповідника на невизначений строк на підставі частини першої статті 391 КЗпП України у ситуації, коли до закінчення строку дії цього контракту змінилося підпорядкування очолюваної цим директором (керівником) установи, але й за таких умов після закінчення строку дії цього контракту директор (керівник) фактично продовжував виконувати покладені на нього обов`язки і вимог чи пропозицій щодо припинення цих [трудових] відносин не виявила жодна зі сторін контракту.
Відповідь на це питання спонукала звернутися до нормативного регулювання не тільки трудового аспекту окреслених спірних відносин, як то пропонує представник позивача, і на якому зосередилися суди попередніх інстанцій, але розглянути дещо у ширшому контексті сферу нормативного регулювання діяльності природного заповідника, тобто і як складову природно-заповідного фонду України, який підлягає особливій охороні з боку держави, і як науково-дослідну установу загальнодержавного значення, керівництво якою має свої особливості. Власне з цим і спричинене цитування чималого обсягу положень законодавства, що втім мало на меті не навантажити увагу, а радше пояснити, що саме спонукало до тих висновків, про які йтиметься далі.
На думку колегії суддів, правильне застосування положень КЗпП України, про які мовить представник позивача в касаційній скарзі, вимагає звертатися також і до спеціального нормативного регулювання спірних відносин і тільки в такому поєднанні вирішувати проблемні аспекти трудових відносин, з якими зіткнувся позивач як директор Заповідника після закінчення строку дії контракту.
Перед тим як продовжити нагадаємо, що зважаючи на приписи статті 341 КАС України суд касаційної інстанції має відштовхується від питань, які порушені в касаційній скарзі, і вирішувати поставлені питання тільки обсязі з`ясованих обставин справи, в межах позовних вимог, які розглядалися в суді першої інстанції, а також зважаючи на доводи сторін чи їх представників.
19. Отож згадані в цій постанові окремі положення законодавства в своїй сукупності спонукали до таких висновків.
Зважаючи на приписи частини третьої статті 21 КЗпП України контракт є особливою формою трудового договору, який укладається у визначених законом випадках. Ще однією особливістю цього трудового договору є те, що він завжди укладається на певний строк.
Зазначене дає підстави констатувати, що до укладення контракту й правовідносин, які виникають у зв`язку з цим, застосовні положення частини другої статті 23 КЗпП України, яка згадується в частині другій статті 391 КЗпП України як виключення з-під дії останньої.
Уже згадувалося, контракт укладається у випадках, визначених законом. У контексті цієї справи зауважимо, що на дату укладення контракту № 3 від 1 грудня 2010 року і протягом його дії був чинний Закон № 1977-XII, окремі положення якого згадані вище. З 16 січня 2016 року набрав чинності Закон № 848-VIII, на статтю 9 якого, серед іншого, покликається відповідач у спірному наказі.
Поясненням цьому є те, що природний заповідник «Розточчя» у значенні пункту 16 частини першої статті 1, частини першої статті 8 Закону № 848-VIII, а також пункту 1.2 Положення № 501 має статус державної наукової установи. З уваги на цей статус Заповідника колегія суддів і зверталася до [спеціальних] положень Закону, який регулює питання щодо керівництва такою установою.
Окрім того, природний заповідник розглядається також як складова земель природно-заповідного фонду України, на якого не поширюється дія Закону № 185-V.
Природоохоронний аспект функціонування Заповідника почасти теж зачіпає питання управління (статті 12 Закону 2456-XII), але більшою мірою визначає (окреслює) сферу правового регулювання цих правовідносин. Цим головним чином і пояснюється може трохи обширний виклад законодавчих норм, який таким чином мав би показати нормативну основу діяльності природного заповідника, зокрема процедуру призначення його керівника, відповідно пояснити, що ці відносини є предметом спеціального нормативного регулювання, яке має пріоритет над загальними [для трудових відносин] нормами КЗпП України.
20. Зважаючи на правовий статус природного заповідника «Розточчя» і нормативне регулювання, яким має керуватися у своїй діяльності як Заповідник, так і відповідач як орган його управління виходимо з того, що призначення на посаду керівника цієї установи здійснюється на конкурсних засадах і передбачає укладення (за наслідками конкурсу) контракту, який не може набути безстрокової форми трудового договору з настанням умов, передбачених частиною першою статті 391 КЗпП України. У цьому зв`язку звертаємо також увагу на те, що Закон № 848-VIII обмежує строки перебування на посаді керівника наукової установи, що поряд з наведеним вище тільки підтверджує висловлену позицію щодо (не)застосовності частини першої статті 391 КЗпП України.
З погляду колегії суддів, законодавчі норми, які стосуються призначення керівника природного заповідника, чіткі, зрозумілі і передбачувані, а будучи частиною спеціального для спірних правовідносин нормативного регулювання не створюють не те, що суперечності з приписами частини першої статті 391 КЗпП України, але самої можливості для застосування останніх.
21. Повертаючись до обставин цієї справи, колегія суддів вважає, що тривале виконання позивачем обов`язків керівника (директора) Заповідника після того, як закінчився строк дії контракту № 3 від 1 грудня 2010 року, не могло надати цьому контракту безстрокового характеру, тому що це суперечило б статті 9 Закону № 848-VIII, окремі положення якої написані вище.
Керівник такої установи як Заповідник не міг обиратися і призначатися безстроково, відповідно контракт з цим керівником, строк дії якого закінчився, але виконання обов`язків за яким фактично продовжувалося, не може вважатися укладеним на невизначений строк на підставі частини першої статті 391 КЗпП України.
У цьому контексті варто зауважити, що суд касаційної інстанції на прикладі цієї справи не має приводу і необхідності оцінювати дії МОН України (в управлінні якого з 2011 року перебуває Заповідник) у ситуації, яка виникла у зв`язку із закінченням (п`ятирічного) строку дії контракту № 3 від 1 грудня 2010 року і тривалим фактичним виконанням обов`язків директора Заповідника особою (позивачем), яку МОН України на цю посаду не призначало. Ці дії/поведінка відповідача (їх мотиви, причини) щодо наукової установи, яка перебуває в його управлінні, не охоплювалася предметом доказування, визначеного позовними вимогами і підставами позову, тому під час касаційного розгляду колегія суддів спирається тільки на встановлені в цій справі обставин й не аналізуватиме причин чи передумов, за яких ці обставини склалися.
22. Зважаючи на наведені вище нормативне регулювання діяльності природного заповідника і висловлену з цього приводу позицію колегія суддів вважає, що та, певною мірою, невизначена ситуація, в якій опинився позивач після закінчення п`ятирічного строку дії укладеного з ним контракту, не створювала і не могла створити умов, які б у своїй сукупності дали підстави (чи «легітимні очікування») формалізувати його трудові відносини із МОН України в той спосіб, який передбачений у частині першій статті 391 КЗпП України.
З обсягу встановлених в цій справі обставин відомо, що позивач фактично виконував обов`язки директора Заповідника і мав право підпису на всіх документах, зокрема фінансових. Але навіть виконання обов`язків за цією посадою, зокрема й тоді, коли ці відносини офіційно не були оформлені, могло бути тільки тимчасовим, доки уповноважений орган управління не призначить у встановленому порядку директора цієї установи. Це означає також, що за описаної ситуації згадана посада не могла вважатися невакантною, як у цьому переконує представник позивача, й тому не існувало перепон для того, щоб МОН України як орган управління Заповідником оголосило конкурсний відбір на посаду його директора.
На думку колегії суддів, позаяк керівник (директор) Заповідника не може обіймати цю посаду на безстрокових засадах, а строк контракту з позивачем, який фактично виконував ці обов`язки, завершився, то спірним рішенням відповідач не порушив прав позивача й не позбавив його таким чином займаної посади, а лише реалізував свої повноваження як орган, якому підпорядкований природний заповідник «Розточчя».
23. Пам`ятаючи про приписи частин першої, другої, четвертої статті 341 КАС України треба додати, що вимоги позивача «визнати протиправним і скасувати наказ МОН України «Про призначення директора Природного заповідника «Розточчя» № 34-К від 11 лютого 2022 року», про задоволення яких він просить у касаційній скарзі, не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміст судових рішень засвідчує, що суди попередніх інстанцій розглядали по суті дві позовні вимоги: (1) визнати протиправним та скасувати наказ МОН України «Про оголошення конкурсного відбору керівника природного заповідника «Розточчя» від 3 грудня 2021 року № 488-к; (2) визнати протиправним і скасувати Протокол комісії з проведення конкурсного відбору керівника природного заповідника «Розточчя» від 23 грудня 2021 року. Третьої позовної вимоги, яка згадана у касаційній скарзі, не було й тому суд касаційної інстанції не може її розглядати.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
24. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах заявлених вимог і підстав для касаційного оскарження колегія суддів зазначає, що висновок по суті спору, якого дійшли суди попередніх інстанцій, спираючись на особливості нормативного регулювання діяльності природного заповідника, зокрема порядку призначення його керівника, є правильний і обґрунтований.
Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Михалевського Юрія Романовича залишити без задоволення.
2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2022 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2022 року у справі № 380/4112/22 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді Н. А. Данилевич
Н. В. Шевцова