ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 листопада 2024 року
м. Київ
справа № 380/8102/24
адміністративне провадження № К/990/34494/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Губської О.А., Єресько Л.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження за наявними матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 380/8102/24
за позовом ОСОБА_1 до поліцейського патрульної поліції ВП № 1 Золочівського РВП ГУ НП України у Львівській області - сержанта поліції Масловського Олександра Ігоровича про визнання незаконними дій, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2024 року (суддя Крутько О.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2024 року (головуючий суддя - Матковська З.М., судді: Гудим Л.Я., Гінда О.М.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2024 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до поліцейського патрульної поліції ВП № 1 Золочівського РВП ГУ НП України у Львівській області - сержанта поліції Масловського Олександра Ігоровича про визнання незаконними дій (далі також - поліцейський патрульної поліції Масловський О.І. , відповідач), у якому просив визнати неправомірними дії відповідача та зобов`язати утриматися від вчинення незаконних дій, а саме: безпідставного застосування спеціальних засобів примусу впливу.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 05 листопада 2023 року поліцейський патрульної поліції Масловський О.І. в порядку статей 260 - 262 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) застосовував до ОСОБА_1 адміністративне затримання, про що складено протокол № 193550, із застосуванням фізичної сили та спеціальних засобів у вигляді кайданків і засобу, спорядженого речовиною сльозогінної дії. Такі дії відповідача ОСОБА_1 вважає неправомірними, адже опір поліцейському він не чинив, не намагався втекти з місця події і жодних протиправних дій у відношенні останнього не здійснював.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2024 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2024 року, відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції керувався тим, що чинним законодавством встановлений порядок перевірки правомірності дій (рішень, вимог) посадових осіб під час оформлення матеріалів у справах про адміністративні правопорушення, і такий визначається КУпАП, а не КАС України. Суд виснував, що між позивачем та відповідачем відсутній спір у сфері публічно-правових відносин, оскільки позовні вимоги спрямовані на фактичне визнання незаконними дій щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення та протоколу про адміністративне затримання, відтак, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. При цьому, з урахуванням правової позиції Великої Палати Верховного Суду у справах № 800/559/17, № 9901/152/18 та №9901/497/18, суд констатував, що вимоги позивача фактично спрямовані на оскарження дій патрульного поліцейського Масловського О.І. , вчинених з метою складання протоколу про адміністративне правопорушення та протоколу про адміністративне затримання, а відтак, не підлягають розгляду в судовому порядку.
Залишаючи без змін ухвалу суду першої інстанції, Восьмий апеляційний адміністративний суд зазначив, що спірні правовідносини виникли з приводу незаконних, як стверджує позивач, дій патрульного поліцейського Масловського О.І. вчинених в процесі фіксації адміністративних правопорушень та затримання позивача. Апеляційний суд уважав, що оскільки зазначені дії вчинені інспектором поліції в межах збору доказів у справах про адміністративні правопорушення, їх перевірка на предмет законності та правомірності має бути здійснена при розгляді справи про притягнення до адміністративної відповідальності в порядку КУпАП.
Розгляд питання правомірності таких дій в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення позивача до адміністративної відповідальності та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, не відповідає завданням адміністративного судочинства та у подальшому може призвести до виникнення нових судових спорів (постанова Верховного Суду від 07 лютого 2019 року у справі №640/6550/15-а).
За твердженнями суду, та обставина, що відповідачем у справі визначено суб`єкт владних повноважень, не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов`язані із діями відповідача під час складання протоколів про адміністративне правопорушення, адміністративне затримання та постанови про притягнення до адміністративної відповідальності, що регулюються КУпАП.
При цьому суд апеляційної інстанції зауважив, що матеріали справи про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 185 КУпАП, відносно ОСОБА_1 в частині зазначеного в протоколі діяння нанесення поліцейському ударів передані прокурору, направивши в Бродівський відділ Золочівської окружної прокуратури, то відповідно перевірка правомірності дій поліцейського в цій частині буде здійснена в межах кримінального провадження. Таким чином, даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а може бути розглянутий в порядку КУпАП та під час розгляду справи про притягнення до адміністративної відповідальності або ж під час розгляду кримінальної справи.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
Не погодившись із ухвалою суду першою інстанції та постановою апеляційного суду, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить ці рішення скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
За доводами скаржника, суди попередніх інстанцій неправильно визначити зміст заявлених позовних вимог, оскільки він не оскаржує дії відповідача щодо складання протоколів про адміністративне правопорушення та адміністративне затримання. У заявленому позові ОСОБА_1 оскаржує дії працівника поліції щодо застосування спеціальних засобів, тобто дії службової особи суб`єкта владних повноважень. Скаржник уважає, що відносини між фізичною особою і поліцейським, які склалися у даному випадку, мають характер публічно-правових, а тому протилежний висновок судів попередніх інстанцій є неправильним. До того ж, в оскаржуваних рішеннях суди першої та апеляційної інстанцій усупереч вимогам частини шостої статті 170 КАС України не роз`яснили, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд даної справи.
Також позивач уважає необґрунтованими посилання судів обох інстанцій на постанови Великої Палати Верховного Суду в контексті висновків, що даний спір не підлягає розгляду в судах, оскільки наведені у цих постановах висновки, сформульовані у правовідносинах, які є неподібними.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями для розгляду касаційної скарги № К/990/34494/24 визначено колегію суддів у складі: ОСОБА_3 - головуючий суддя (суддя-доповідач), Радишевська О. Р., Соколов В.М.
Ухвалою від 20 вересня 2024 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 24 вересня 2024 року №2777/0/15-24 «Про звільнення ОСОБА_3 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку» та згідно з наказом Голови Верховного Суду від 24 вересня 2024 року №1937/0/5-24 «Про відрахування судді ОСОБА_3 зі штату Верховного Суду», протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 30 вересня 2024 року №1107/0/78-24, визначено новий склад суду для розгляду касаційної скарги №К/990/34494/24: головуючий суддя - Соколов В.М., судді: Губська О.А., Єресько Л.О.
Відповідач відзив на касаційну скаргу не надіслав (не подав), що в силу частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду оскаржуваних судових рішень.
Ухвалою від 20 листопада 2024 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
IV. Установлені судами обставини справи
05 листопада 2023 року по вул. Коцюбинського, 7 у м. Броди Львівської області під час несення служби з охорони громадського порядку та забезпечення безпеки дорожнього руху працівниками СРПП ВП №1 Золочівського РВП ГУ НП у Львівській області було зупинено автомобіль під керуванням ОСОБА_1
05 листопада 2023 року відносно ОСОБА_1 складено: постанову серії БАБ №192354 у справі про адміністративне правопорушення, передбачене частиною першою статті 126 КУпАП; протокол про адміністративне правопорушення серії ААD за №548230, відповідно до якого ОСОБА_1 керував транспортним засобом в стані алкогольного сп`яніння; протокол про адміністративне затримання АА №193550 відповідно до вимог статей 260- 262 КУпАП; протокол про адміністративне правопорушення передбачене статтею 185 КУпАП.
Рішенням Бродівського районного суду Львівської області від 19 лютого 2024 року задоволено позов ОСОБА_1 до відділення поліції № 1 Золочівського РВП ГУ НП України у Львівській області, Головного управління поліції у Львівській області. Постанову серії БАБ №192354 від 05 листопада 2023 року, винесену поліцейським СРПП ВП №1 Золочівського РВП ГУ НП у Львівській області Масловським О.І. у справі про адміністративне правопорушення, передбачене частиною першою статті 126 КУпАП, відносно ОСОБА_1 скасовано, провадження у справі про адміністративне правопорушення закрито у зв`язку із відсутністю події та складу адміністративного правопорушення.
Постановою Бродівського районного суду Львівської області від 14 грудня 2023 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного суду від 22 січня 2024 року, визнано винним ОСОБА_1 у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП. Накладено на ОСОБА_1 адміністративне стягнення у виді штрафу у розмірі однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що становить 17 000 гривень, із позбавленням права керування транспортними засобами строком на один рік.
Постановою Бродівського районного суду Львівської області від 19 січня 2024 року справу про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 185 КУпАП, відносно ОСОБА_1 в частині зазначеного в протоколі діяння - невиконання неодноразового законного розпорядження про припинення правопорушення (вираження нецензурної лайки), закрито у зв`язку із відсутністю події та складу адміністративного правопорушення. Матеріали справи про адміністративне правопорушення (в копіях) в частині зазначеного в протоколі діяння - нанесення поліцейському ударів передано прокурору, направивши в Бродівський відділ Золочівської окружної прокуратури, закрито провадження в справі щодо цього діяння на підставі частини другої статті 284 КУпАП.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України (тут і далі - на час звернення позивача до суду з позовом) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Адміністративною справою у розумінні пункту 1 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
За приписами пункту 7 частини першої статті 4 КАС України під суб`єктом владних повноважень розуміється орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначає Закон України від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII).
Як закріплено у частині першій статті 1 Закону № 580-VIII, Національна поліція України (поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.
Відповідно до частин першої - третьої статті 42 Закону № 580-VIII поліція під час виконання повноважень, визначених цим Законом, уповноважена застосовувати такі заходи примусу: 1) фізичний вплив (сила); 2) застосування спеціальних засобів; 3) застосування вогнепальної зброї.
Фізичним впливом є застосування будь-якої фізичної сили, а також спеціальних прийомів боротьби з метою припинення протиправних дій правопорушників.
Спеціальні засоби як поліцейські заходи примусу - це сукупність пристроїв, приладів і предметів, спеціально виготовлених, конструктивно призначених і технічно придатних для захисту людей від ураження різними предметами (у тому числі від зброї), тимчасового (відворотного) ураження людини (правопорушника, супротивника), пригнічення чи обмеження волі людини (психологічної чи фізичної) шляхом здійснення впливу на неї чи предмети, що її оточують, з чітким регулюванням підстав і правил застосування таких засобів та службових тварин.
Для виконання своїх повноважень поліцейські можуть використовувати такі спеціальні засоби, зокрема, засоби обмеження рухомості (кайданки, сітки для зв`язування тощо); засоби, споряджені речовинами сльозогінної та дратівної дії (частина четверта статті 42).
Згідно з частиною першої статті 260 КУпАП у випадках, прямо передбачених законами України, з метою припинення адміністративних правопорушень, коли вичерпано інші заходи впливу, встановлення особи, складення протоколу про адміністративне правопорушення у разі неможливості складення його на місці вчинення правопорушення, якщо складення протоколу є обов`язковим, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ та виконання постанов по справах про адміністративні правопорушення допускаються адміністративне затримання особи, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів, у тому числі посвідчення водія, тимчасове затримання транспортного засобу, відсторонення осіб від керування транспортними засобами, морськими, річковими, малими, спортивними суднами або водними мотоциклами та огляд на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп`яніння, а також щодо перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції.
Про адміністративне затримання складається протокол (статті 261 КУпАП).
За частиною першою статті 262 КУпАП адміністративне затримання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, може провадитися лише органами (посадовими особами), уповноваженими на те законами України. Адміністративне затримання провадиться, зокрема, органами внутрішніх справ (Національною поліцією), у тому числі, при вчиненні злісної непокори законному розпорядженню чи вимозі поліцейського.
VІ. Позиція Верховного Суду
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
У цій справі касаційне провадження справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.
Перевіривши доводи касаційної скарги та правильність застосування судами норм процесуального права у межах, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Аналіз процесуальних норм, наведених у розділі V цієї постанови, свідчить про те, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій (оперативно-службової діяльності), крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Одночасно, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції, тобто хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта, у яких одна особа може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. Конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом (Рішення Конституційного Суду від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011).
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 грудня 2018 року у справі №815/3591/17.
З уваги на це Верховний Суд дійшов висновку, що спори про визнання протиправними дій посадових осіб патрульної поліції щодо адміністративного затримання особи та застосування спеціальних засобів впливу поза межами кримінального провадження підлягають розгляду відповідно до правил КАС України судами адміністративної юрисдикції як такі, що є публічно-правовими за своєю правовою природою.
Відтак, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів є помилковим і ґрунтується на помилковому застосуванні норм процесуального права.
Верховний Суд звертає увагу, що у даному випадку звернення до адміністративного суду з цим позовом обумовлено незгодою позивача з діями, вчиненими по відношенню до нього поліцейським патрульної поліції Масловським О.І. під час адміністративного затримання в порядку статей 260- 262 КУпАП, а саме, щодо застосування фізичної сили та спеціальних засобів у вигляді кайданків і засобу, спорядженого речовиною сльозогінної дії.
Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій належним чином не визначили характеру спору, суб`єктного складу правовідносин, предмета й підстав заявлених вимог, унаслідок чого дійшли помилкового висновку про можливість оскарження дій відповідача за нормами КУпАП.
Подібний правовий підхід викладений Верховним Судом у постановах від 11 грудня 2019 року у справі № 545/2432/16-а, від 20 лютого 2020 року у справі № 308/12685/14-а, від 28 червня 2022 року у справі № 679/1344/16-а, від 14 грудня 2023 року у справі № 160/25662/21, від 20 вересня 2024 року у справі № 640/14583/22.
На основі наведеного колегія суддів також уважає помилковими твердження судів обох про те, що даний спір узагалі не підлягає розгляду в судах із посиланням на постанови Великої Палати Верховного Суду у справах № 800/559/17, № 9901/152/18 та №9901/497/18.
Ураховуючи наведене Суд констатує, що в ході касаційного розгляду справи підтвердилися доводи касатора про те, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, залишеної в силі судом апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Таким чином касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові акти - скасуванню з направлянням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
VІІ. СУДОВІ ВИТРАТИ
З огляду на результат касаційного перегляду розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2024 року у справі № 380/8102/24 скасувати.
Справу № 380/8102/24 направити до Львівського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіВ.М. Соколов О.А. Губська Л.О. Єресько