ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 серпня 2024 року
м. Київ
справа № 380/8337/23
адміністративне провадження № К/990/11400/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М. та судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Регіон Кард"
до Головного управління ДПС у Львівській області
про визнання протиправним та скасування розпорядження,
за касаційною скаргою Головного управління ДПС у Львівській області
на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Сидор Н.Т. від 26 червня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Судової-Хомюк Н.М., Онишкевича Т.В., Сеника Р.П. від 5 грудня 2024 року
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2023 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Регіон Кард" (далі - ТОВ "Регіон Кард"; позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного управління ДПС у Львівській області (далі - ГУ ДПС у Львівській області; відповідач), в якій просило:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача від 16 лютого 2023 року № 140-РЛ про анулювання ліцензії на право роздрібної торгівлі пальним № 13060314201900357 терміном дії з 20 серпня 2019 року по 20 серпня 2024 року;
- зобов`язати ГУ ДПС у Львівській області видалити інформацію з Єдиного державного реєстру суб`єктів господарювання, які отримали ліцензії на право виробництва, зберігання, оптової та роздрібної торгівлі пальним, та місць виробництва, зберігання, оптової та роздрібної торгівлі (далі - Реєстр) про анулювання ліцензії на право роздрібної торгівлі пальним № 13060314201900357 та поновити інформацію в Реєстрі про ліцензію ТОВ "Регіон Кард".
2. На обґрунтування позовних вимог ТОВ "Регіон Кард" зазначало, що відповідач не обґрунтував своє рішення про анулювання ліцензії на право роздрібної торгівлі пальним; не конкретизував, у яких із поданих для отримання ліцензії документів було виявлено недостовірні дані.
В оскаржуваному рішенні відповідач не обґрунтував, як отриманий на адвокатський запит лист Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ України) від 10 лютого 2023 року № 970/04/13-23 щодо невиявлення у Реєстрі будівельної діяльності документів стосовно прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів на вулиці Старознесенська, 157 у місті Львові, зіставляється з підставами для скасування ліцензії в розрізі поданих раніше ТОВ "Регіон Кард" документів для отримання ліцензії.
Позивач у своїй господарській діяльності використовує тимчасову споруду, яка не вводиться в експлуатацію; вважав ефективним для поновлення його прав видалення з Реєстру інформації про анулювання ліцензії.
3. ГУ ДПС у Львівській області не визнало позов, у відзиві зазначало, що анулювало ТОВ "Регіон Кард" ліцензію на роздрібну торгівлю пальним із підстави, передбаченої в абзаці 8 частини п`ятдесят другої статті 15 Закону України від 19 грудня 1995 року № 481/95-ВР "Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, спиртових дистилятів, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, рідин, що використовуються в електронних сигаретах, та пального" (далі - Закон № 481/95-ВР), оскільки для отримання ліцензії на роздрібну торгівлю пальним позивач не надав акт введення в експлуатацію або акт готовності об`єкта до експлуатації, або сертифікат про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкту, чи інші документи, що підтверджують прийняття об`єкта в експлуатацію.
Також покликалося на передчасність вимоги щодо видалення з Реєстру інформації про анулювання ліцензії, оскільки немає підстав вважати, що відповідач не вчинить відповідні дії.
4. ТОВ "Регіон Кард" у відповіді на відзив вважало позицію відповідача необґрунтованою; зазначало, що недостовірність даних при зверненні для отримання ліцензії на роздрібну торгівлю пальним не було підставою для анулювання ліцензії.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 26 червня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2024 року, задовольнив позов.
6. Суди попередніх інстанцій мотивували свої рішення тим, що позивач для отримання ліцензії на роздрібну торгівлю пальним на вулиці Старознесенська, 157 у місті Львові не подавав та не повинен був подавати до ГУ ДПС у Львівській області документи, видані органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, тому надходження від ДІАМ України листа від 10 лютого 2023 року № 970/04/13-23 про відсутність підтвердження прийняття зазначеного об`єкта в експлуатацію не могло бути підставою для анулювання ліцензії ТОВ «Регіон Кард» на роздрібну торгівлю пальним згідно з абзацом 9 частини п`ятдесят другої статті 15 Закону № 481/95-ВР.
Також суди виходили з того, що для належного захисту та повного відновлення прав ТОВ «Регіон Кард» з Реєстру слід видалити інформацію про ануляцію ліцензії.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 червня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2024 року, і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
8. Позивач подав відзив, у якому просить залишити касаційну скаргу ГУ ДПС у Львівській області без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. ГУ ДПС у Львівській області у касаційній скарзі зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували частину п`яту, абзац 9 частини п`ятдесят другої статті 15 Закону № 481/95-ВР, пункти 4- 7 Порядку ведення Єдиного державного реєстру суб`єктів господарювання, які отримали ліцензії на право виробництва, зберігання, оптової та роздрібної торгівлі пальним, та місць виробництва, зберігання, оптової та роздрібної торгівлі пальним, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19 червня 2019 року № 545 (далі - Порядок № 545), та не врахували висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 823/1850/16, від 26 січня 2021 року у справі № 826/10130/18, від 8 червня 2022 року у справі № 340/3135/20 та від 22 липня 2021 року у справі № 640/19955/19.
10.ТОВ "Регіон Кард" у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що в оскаржуваних судових рішеннях враховано висновки щодо застосування статті 15 Закону № 481/95-ВР, викладені у постановах Верховного Суду від 4 травня 2023 року у справі № 380/12161/21, від 21 листопада 2023 року у справі № 580/7822/21, від 7 лютого 2024 року у справі № 420/15857/22 та від 27 березня 2024 року у справі № 140/950/22.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11.Відповідач 25 березня 2024 року подав до Суду касаційну скаргу.
12.Верховний Суд ухвалою від 9 квітня 2024 року відкрив касаційне провадження.
13.ТОВ "Регіон Кард" у травні 2024 року подало відзив на касаційну скаргу.
14.Верховний Суд ухвалою від 14 серпня 2024 року призначив розгляд справи у порядку письмового провадження за наявними матеріалами колегією у складі трьох суддів з 15 серпня 2024 року в приміщенні Касаційного адміністративного суду.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що ТОВ "Регіон Кард" у 2019 році для отримання ліцензії на роздрібну торгівлю пальним подало до Головного управління Державної фіскальної служби у Львівській області відповідну заяву, до якого долучило, зокрема, довідку Обласного комунального підприємства "Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки" від 13 серпня 2019 року про розміщення тимчасової споруди та дозволи Головного управління Держпраці у Київській області від 14 серпня 2019 року № 2449.19.32 та № 2450.19.32 на використання, зберігання, транспортування, вибухопожежних речовин, горючих рідин та експлуатацію відповідного устаткування.
16. 20 серпня 2019 року ГУ ДПС у Львівській області видало ТОВ «Регіон Кард» ліцензію на роздрібну торгівлю пальним № 13060314201900357 терміном дії з 20 серпня 2019 року по 20 серпня 2024 року на вулиці Старознесенська, 157 у місті Львові.
17. 16 лютого 2023 року ГУ ДПС у Львівській області прийняло розпорядження № 140-РЛ про анулювання ліцензії на роздрібну торгівлю пальним № 13060314201900357 у зв`язку з отриманням від уповноважених органів інформації, що документи, копії яких подані разом із заявою на отримання ліцензії, не видавалися/не погоджувалися такими органами.
18. Позивач оскаржив у цій справі анулювання зазначеної ліцензії на право роздрібної торгівлі пальним.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає таке.
20. Згідно з частинами першою, другою та третьою статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
21. Відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
22. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 червня 2023 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2024 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є необґрунтованими з огляду на таке.
23. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
25. З 1 липня 2019 року Законом № 481/95-ВР у редакції Закону України від 23 листопада 2018 року № 2628-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо покращення адміністрування та перегляду ставок окремих податків і зборів" передбачено, що роздрібна торгівля пальним може здійснюватися суб`єктами господарювання всіх форм власності, у тому числі їх виробниками, за наявності у них відповідних ліцензій.
26. Із огляду на частину тридцять першу - тридцять четверту статті 15 Закону № 481/95-ВР (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) ліцензія на право роздрібної торгівлі пальним видається за заявою суб`єкта господарювання, до якої додається документ, що підтверджує внесення річної плати за ліцензію.
У заяві зазначається вид господарської діяльності, на провадження якого суб`єкт господарювання має намір одержати ліцензію (зокрема, роздрібна торгівля пальним), адреса місця торгівлі, перелік реєстраторів розрахункових операцій (книг обліку розрахункових операцій), які знаходяться у місці торгівлі, а також інформація про них: модель, модифікація, заводський номер, виробник, дата виготовлення; реєстраційні номери посвідчень реєстраторів розрахункових операцій (книг обліку розрахункових операцій), які знаходяться у місці торгівлі, та дата початку їх обліку в органах державної фіскальної служби.
Суб`єкти господарювання отримують ліцензію на право роздрібної торгівлі пальним на кожне місце роздрібної торгівлі пальним.
27. Відповідно до частини тридцять сьомої статті 15 Закону № 481/95-ВР для отримання ліцензії на право оптової або роздрібної торгівлі пальним або на право зберігання пального разом із заявою додатково подаються завірені заявником копії таких документів:
- документи, що підтверджують право власності або право користування земельною ділянкою, або інше передбачене законодавством право землекористування на земельну ділянку, на якій розташований об`єкт оптової або роздрібної торгівлі пальним або зберігання пального, чинні на дату подання заяви та/або на дату введення такого об`єкта в експлуатацію, будь-якого цільового призначення;
- акт вводу в експлуатацію об`єкта або акт готовності об`єкта до експлуатації, або сертифікат про прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, або інші документи, що підтверджують прийняття об`єктів в експлуатацію відповідно до законодавства, щодо всіх об`єктів у місці оптової або роздрібної торгівлі пальним або зберігання пального, необхідних для оптової або роздрібної торгівлі пальним або зберігання пального;
- дозвіл на початок виконання робіт підвищеної небезпеки та початок експлуатації (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки.
28. Таким чином, акт вводу в експлуатацію об`єкта або акт готовності об`єкта до експлуатації, або сертифікат про прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, або інші документи, що підтверджують прийняття об`єктів в експлуатацію, включений до переліку документів, що подаються разом із заявою про отримання ліцензії на право роздрібної торгівлі пальним. Подібну правову позицію Верховний Суд висловив, зокрема, у постановах від 6 квітня 2021 року у справі № 240/8544/20, від 8 червня 2022 року у справі № 340/3135/20, від 9 серпня 2022 року у справі № 580/2513/21 та від 23 лютого 2023 року у справі № 140/1784/22 та від 29 січня 2024 року у справі № 560/5937/22.
29. При цьому питання достатності документів для отримання права на реалізацію пального має досліджувати орган ліцензування на стадії розгляду заяви суб`єкта господарювання про надання ліцензії.
30. Отримання ж контролюючим органом після видачі ліцензії від уповноважених органів інформації, що такі документи, копії яких подані разом із заявою на отримання ліцензії, не видавалися/не погоджувалися такими органами, або встановлення факту подання заявником недостовірних даних у документах, поданих разом із заявою на отримання ліцензії відповідно до абзаців 8 та 9 частини п`ятдесят першої статті 15 Закону № 481/95-ВР є підставою для ануляції ліцензії на право роздрібної торгівлі пальним.
31. Така інформація уповноваженого органу про невидачу/непогодження документів або подання заявником недостовірних даних може стосуватися лише конкретно визначених документів, які подавалися особою для отримання ліцензії, та, відповідно, не може стосуватися документів, які заявник не подавав.
32. Отже, до суб`єкта господарювання може застосовуватися відповідальність у виді анулювання ліцензії, зокрема у разі, коли контролюючий орган достовірно встановить, що конкретний документ серед документів, які подавались разом із заявою для отримання ліцензії, насправді не видавався відповідним органом, тобто, є підробленим (сфальшованим) або містить недостовірну інформацію.
33. Подібні висновки Верховний Суд сформулював у пунктах 45- 46 постанови від 21 листопада 2023 року у справі № 580/7822/21 та у пункті 32 постанови від 5 червня 2024 року у справі № 420/19390/22.
34. У справі, що розглядається, ГУ ДПС у Львівській області анулювало ліцензію ТОВ "Регіон Кард" на роздрібну торгівлю пальним після отримання від ДІАМ України інформації у виді листа від 10 лютого 2023 року № 970/04/13-23 про невидачу ТОВ "Регіон Кард" дозвільних документів, які підтверджують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів на вулиці Старознесенська, 157 у місті Львові.
35. ТОВ "Регіон Кард" для отримання ліцензії не надавало органу контролю документів, виданих органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
36. У 2019 році ГУ ДПС у Львівській області визнало достатніми надані ТОВ "Регіон Кард" документи для отримання ліцензії на роздрібну торгівлю пальним.
37. На момент прийняття розпорядження від 16 лютого 2023 року № 140-РЛ про анулювання ліцензії № 13060314201900357 відповідач не мав інформації від уповноваженого(их) органу(ів), що документи, копії яких подані ТОВ "Регіон Кард" разом із заявою на отримання ліцензії, не видавалися/не погоджувалися таким(и) органом(ами), чи фактів подання заявником недостовірних даних у документах, поданих разом із заявою на отримання ліцензії.
38. Установивши такі обставини, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що відповідач не мав підстави, передбаченої в абзаці 8 частини п`ятдесят другої статті 15 Закону № 481/95-ВР, для анулювання ТОВ "Регіон Кард" ліцензії на роздрібну торгівлю пальним.
39. Верховний Суд також підкреслює особливу важливість принципу належного урядування, сформульованого Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішеннях у справах "Рисовський проти України" (Rysovskyy v. Ukraine, заява № 29979/04, від 20 жовтня 2011 року), "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland, заява № 10373/05, від 15 вересня 2009 року), "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic, заява № 36548/97, ECHR 2002-VIII), "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia, заява № 55555/08, від 20 травня 2010 року), "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia, заява № 35298/04; від 11 червня 2009 року), «East/West Alliance Limited» проти України (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04, від 23 січня 2014 року), Краєва проти України від 13 січня 2022 року (Krayeva v. Ukraine, заява № 72858/13, від 13 січня 2022 року) та ін., відповідно до якого на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.
40. Принцип належного урядування, як правило, не повинен перешкоджати владі виправляти випадкові помилки, навіть ті, що є наслідком їх власної недбалості (див. Moskal v. Poland, § 73). Проте потреба виправити стару «помилку» не повинна непропорційно втручатися в нове право, яке було набуте особою, яка сумлінно покладалася на законність дій державного органу (див. Pincova and Pine v. the Czech Republic,). Іншими словами, державним органам, які не дотримуються власних процедур, не можна дозволяти отримувати прибуток від своїх неправомірних дій або уникати своїх зобов`язань (див. Lelas v. Croatia). Ризик будь-якої помилки, допущеної державним органом, має нести сама держава, і помилки не повинні виправлятися за рахунок відповідних осіб (див. Pincovб and Pinc v. the Czech Republic, § 58; Gashi v. Croatia, § 40; Trgo v. Croatia, § 67).
41. Щоб відповідати статті 1 Першого протоколу до Конвенції, захід втручання має відповідати трьом умовам: він має бути правомірним (ґрунтуватись на приписі права), переслідувати правомірну мету та забезпечувати справедливий баланс між загальними інтересами суспільства й фундаментальними правами особи (див. Krayeva v. Ukraine, § 24).
42. « У разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб . Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси ».
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам . З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків . Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку , а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (див. Rysovskyy v. Ukraine, § 70- 71).
43. „ Іншими словами, має існувати розумне співвідношення домірності між засобами, що їх було застосовано, та метою, яку прагнуть досягти" (див. East/West Alliance Limited v. Ukraine, § 168)
44. Таким чином, ЄСПЛ сформував сталу практика щодо розуміння принципу належного урядування з п`яти головних складових елементів: 1) покладення на суб`єктів владних повноважень зобов`язання запроваджувати внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок; 2) якщо діяльність суб`єкта владних повноважень впливає на основоположні права людини, такі суб`єкти повинні діяти вчасно, в належний і якомога послідовніший спосіб; 3) ризик будь-якої помилки суб`єкта владних повноважень повинен покладатися на такого суб`єкта, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються; 4) застосування принципу належного урядування, як правило, не повинно перешкоджати суб`єкту владних повноважень виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість; 5) потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій суб`єкта владних повноважень.
45. Законодавством України (Конституцією та законами України) прямо передбачений обов`язок суб`єктів владних повноважень дотримуватися принципу належного урядування, відповідно, адміністративні суди під час розгляду та вирішення спорів, що виникають у сфері публічно-правових відносин, мають перевіряти дотримання цього принципу у всіх його аспектах з урахуванням конкретних обставин справи. Фактичне застосування принципу належного урядування є своєрідним «маркером» того як в Україні гарантуються статті 1 3 6 8 19 55 56 124 Конституції України, а суди застосовують частину другу статті 2 КАС України та статті 3 і 4 Угоди про асоціацію з ЄС.
46. Реалізація принципу належного урядування у сучасних публічно-управлінських відносинах набуває особливо важливого значення з огляду на те, що тільки за умови дотримання цього принципу суб`єктами владних повноважень можна говорити про існування демократичної, соціальної та правової держави, громадянського суспільства, а також формування принципово нової форми здійснення публічного управління, заснованої на прийнятті суб`єктами владних повноважень легітимних (таких, що ґрунтуються на законі), справедливих (враховують баланс інтересів різних суб`єктів) та ефективних (передбачають можливість безумовного виконання) рішень, вибудовуванні публічно-сервісних відносин між людиною та державою, у яких відповідні інституції та процеси служать інтересам всього суспільства.
47. Конституційний Суд України сформулював юридичні позиції, згідно з якими „держава різними правовими засобами забезпечує захист прав і свобод людини і громадянина в особі органів законодавчої, виконавчої і судової влади та інших державних органів, які здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України" (друге речення абзацу другого пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 23 травня 2001 року № 6-рп/2001); „Конституція України закріпила принцип відповідальності держави перед людиною за свою діяльність, який проявляється передусім у конституційному визначенні обов`язків держави (статті 3, 16, 22)" (перше речення абзацу четвертого пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 30 травня 2001 року № 7-рп/2001).
48. У Рішенні від 16 листопада 2022 року № 9-р(II)/2022 Конституційний Суд України вказав, що на виконання вимог Конституції України держава має втілювати у своїй діяльності конституційний принцип її відповідальності перед людиною та посутньо пов`язаний із ним принцип „добропорядного врядування" (good governance), що полягає в обов`язку держави втілити у своїй діяльності фундаментальні засади побудови, організації та реалізації державної влади для утвердження правдивої демократії, додержання людських прав та верховенства права (правовладдя) як загальноєвропейських цінностей.
49. Верховний Суд у постанові від 28 лютого 2020 року у справі № П/811/1015/16 також наголошував на тому, що принцип належного урядування має надзвичайно важливе значення для забезпечення правовладдя в Україні. Неухильне дотримання основних складових принципу належного урядування забезпечує прийняття суб`єктами владних повноважень легітимних, справедливих та досконалих рішень. Крім того, принцип належного урядування підкреслює те, що між людиною та державою повинні бути вибудовані саме публічно-сервісні відносини, у яких інституції та процеси служать всім членам суспільства.
50. Особливо небезпечно допусками відступ суб`єктів владних повноважень від принципу належного урядування у випадку, коли суб`єкт приватного права у правовідносинах з державою діє добросовісно.
51. Зазначене кореспондується з частиною першою статті 6 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IХ «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IХ), який набрав чинності з 15 грудня 2023 року, про те, що адміністративний орган здійснює адміністративне провадження виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим Законом та іншими законами України, а також на підставі міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
52. Здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження відповідно до частини третьої статті 6 Закону № 2073-IХ вважається законним у разі дотримання таких умов:
1) дискреційне повноваження передбачено законом;
2) дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом;
3) правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом;
4) вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків).
53. Суд відхиляє покликання ГУ ДПС у Львівській області щодо неврахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
54. За висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у пункті 32 постанови від 27.03.2018 у справі № 910/17999/16, пункті 38 постанови від 25.04.2018 у справі № 925/3/7 та пункті 40 постанови від 25.04.2018 у справі № 910/24257/16, «подібність правовідносин» означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи.
55. Скаржник покликається на справи № 823/1850/16 і № 826/10130/18 щодо визнання протиправною та скасування постанов органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо накладення штрафу та приписів про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, і справи № 340/3135/2 та № 640/19955/19 про відмову у видачі ліцензії на роздрібну торгівлю пальним, які мають неподібні з цією справою підстави та предмети позовів і не містять висновків, які б вплинути на правильність застосування судами абзацу 9 частини п`ятдесят другої статті 15 Закону № 481/95-ВР у справі, що розглядається.
56. Також Суд вважає слушним висновок судів попередніх інстанцій щодо зобов`язання ГУ ДПС у Львівській області поновити інформацію в Реєстрі про дію ліцензії ТОВ "Регіон Кард", оскільки це відповідає меті ефективного захисту прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
57. У пунктах 4- 7 Порядку № 545 визначаються підстави для включення та виключення суб`єкта господарювання до Реєстру.
58. Зазначений порядок не врегульовує питання поновлення записів у Реєстрі після протиправного виключення суб`єктом владних повноважень запису про видачу ліцензії.
59. Відповідно до статті 4 Закону № 2073-IХ принципами адміністративної процедури, зокрема є ефективність та гарантування ефективних засобів правового захисту.
60. Дотримання зазначених принципів забезпечується тим, що адміністративний орган організовує розгляд та вирішення справ, що належать до його компетенції, з найменшими витратами коштів та інших ресурсів у простий та ефективний спосіб; з вчиненням процедурних дій, які є достатніми для належного вирішення справи.
61. Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятими Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді (Recommendation № R(80)2 of the Committee of Ministers concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities), під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою дискреції, тобто, коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
62. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі.
63. Визнання у судовому порядку протиправним та скасування розпорядження відповідача про анулювання ліцензії на право роздрібної торгівлі пальним не вимагає від останнього прийняття нового розпорядження про включення інформації до Реєстру.
64. Тому, ухвалюючи у цій справі рішення зобов`язального характеру, суди попередніх інстанції не здійснили протиправного втручання у дискрецію ГУ ДПС у Львівській області.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
65. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
66. Суд не встановив неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень у цій справі; обставини у справі з`ясовані повно та всебічно.
67. Зважаючи на це, Суд вважає, що касаційну скаргу ГУ ДПС у Львівській області слід залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 червня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2024 року - без змін.
68. У такому разі судові витрати відповідно до частини шостої статті 139 КАС України новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Cуд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління ДПС у Львівській області залишити без задоволення.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 червня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2024 року у справі № 380/8337/23 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: С.М. Чиркін
В.М. Шарапа