ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2024 року
м. Київ
справа № 380/8447/21
адміністративне провадження № К/990/15190/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., судді Шарапи В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова
до виконавчого комітету Львівської міської ради,
треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 ,
про визнання протиправним та скасування рішення,
за касаційною скаргою заступника керівника Львівської обласної прокуратури
на рішення Львівського окружного адміністративного суду в складі судді Кузана Р.І. від 26 жовтня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Большакової О.О., Затолочного В.С., Качмара В.Я. від 16 березня 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2021 року керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова (далі - прокурор, позивач) звернувся до суду з позовом до виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - виконком Львівської міськради, відповідач), в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення виконкому Львівської міськради № 165 від 12 березня 2021 року «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію громадянами ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 з прибудовою житлових будинків на АДРЕСА_1 ».
2. На обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що згідно з чинним Генеральним планом міста Львова (основне креслення) запроєктований об`єкт розташований у зоні малоповерхової житлової забудови Ж-2- малоповерхової квартирної житлової забудови (2-4 поверхи). У зв`язку з цим прокурор вважає, що наміри будівництва 5-ти поверхового житлового будинку із встановленою висотою 19,90 м в межах підзони ІА-4 на АДРЕСА_1, АДРЕСА_2 , не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні, а саме - Генеральному плану міста Львова.
3. Прокурор також вважає, що земельна ділянка, на якій запроєктовано об`єкт будівництва, знаходиться в межах історичного ареалу міста Львова, що не було враховано відповідачам під час прийняття спірного рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень (далі - МУО). Прокурор зазначає, що поданий містобудівний розрахунок не відповідає вимогам пояснювальної записки до Плану зонування території (зонінгу), у протоколі засідання архітектурно-містобудівної ради від 9 жовтня 2020 року проєктантом зазначено про будівництво об`єкта, а не про його реконструкцію. За наведених обставин позивач вважає, що спірне рішення відповідача є протиправним та має бути скасованим.
4. Окремо прокурор вказує на те, що з огляду на відсутність органу, уповноваженого здійснювати нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, він має право звертатися до суду з цим позовом у інтересах держави.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
5. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 26 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2023 року, у задоволенні позову відмовив.
6. Відмовляючи у задоволені позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що містобудівний розрахунок по своїй суті є декларацією намірів забудови земельної ділянки, формується на стадії попереднього проєктування. Тому, техніко-економічні показники забудови є орієнтовними та можуть бути уточнені в межах діючих будівельних норм та правил на стадії робочого проєктування.
7. Суди першої та апеляційної інстанцій також відхилили доводи прокурора про неподання замовниками будівництва історико-містобудівного обґрунтування при підготовці спірних МУО та погодилися з доводами відповідача щодо відсутності в цій частині порушень норм законодавства при затвердженні спірних МУО.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Львівської обласної прокуратури звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
9. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 5 Закону України «Про основи містобудування», статей 17, 18 та 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», статті 11 Закону України «Про будівельні норми» та Порядку інформування Міжурядового комітету з охорони всесвітньої культурної і природної спадщини про наміри здійснити містобудівні перетворення на території об`єкта культурної спадщини, включеного до Списку всесвітньої спадщини, та/або в межах його буферної зони, затвердженого наказом Міністерства культури України від 20 квітня 2018 року № 345 (далі - Порядок № 345).
10. Скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги те, що затверджені МУО не відповідають вимогам чинного Генерального плану в частині здійснення нового будівництва 5-ти поверхового будинку з підземним паркінгом шляхом його прибудови в центральній частині міста, де зосереджена основна частина історично сформованої цінної капітальної забудови, в межах історичного ареалу та буферної зони об`єкта Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
11. Прокурор також вважає, що суди попередніх інстанцій не врахували правовий висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а та від 18 серпня 2021 року у справі № 509/931/17, про те, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо внесення змін до генерального плану населеного пункту, місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
12. Крім того, скаржник звертає увагу на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107, про те, що рішення Львівської міської ради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» є чинним і його необхідно застосовувати.
13. Заступник керівника Львівської обласної прокуратури вказує, що суди неправильно застосували положення статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», оскільки не врахували правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, про заборону містобудівних робіт на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Позиція інших учасників справи
14. Інші учасники справи відзиву на касаційну скаргу прокурора не подавали, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. Відповідно до довідки про відправлення електронного листа копію ухвали Верховного Суду від 14 серпня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 380/8447/21 виконком Львівської міськради та третя особа ОСОБА_5 отримали 15 серпня 2023 року.
Відповідно до повідомлень про вручення поштових відправлень з ідентифікаторами № 0102938298235, № 0102938298260, № 0102938298286, № 0102938298308, № 0102938298243 копію ухвали Верховного Суду від 14 серпня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 380/8447/21, яка розміщена в Єдиному реєстрі судових рішень 17 серпня 2023 року, треті особи ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 , ОСОБА_7 отримали 19-23 серпня 2023 року, ОСОБА_6 копія вказаної ухвали була направлена 15 грудня 2023 року.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
15. Прокурор подав касаційну скаргу до Верховного Суду 27 квітня 2023 року.
16. Верховний Суд ухвалою від 14 серпня 2023 року відкрив касаційне провадження у справі № 380/8447/21, витребував матеріали справи та запропоновав учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу прокурора.
17. Скаржник заявив клопотання про бажання прийняти участь у розгляді цієї справи в судовому засіданні в суді касаційної інстанції, в задоволенні якого Верховний Суд відмовив ухвалою від 17 січня 2024 року.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
18. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 є власниками земельної ділянки площею 0,1228 га, кадастровий номер 4610137200:04:004:0097. Цільове призначення земельної ділянки - 02.03 Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку.
19. На замовлення третіх осіб ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 фізичною особою-підприємцем ОСОБА_8 підготовлено містобудівний розрахунок з ескізом намірів забудови та техніко-економічними показниками об`єкта «Реконструкція з прибудовою житлових будинків по АДРЕСА_1 ». Додатком № 1 до містобудівного розрахунку долучено проєкт МУО.
20. Відповідно до цього містобудівного розрахунку ділянка з кадастровим номером 4610137200:04:004:0097 знаходиться в зоні Ж-2 (зона малоповерхової квартирної забудови), відповідно до Плану зонування території Личаківського району, затвердженого ухвалою Львівської міськради від 1 грудня 2016 року № 1283 «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території міста Львова (зонінг). Зонування Личаківського району». проєктована будівля відноситься до житлової забудови і повністю відповідає діючій містобудівній документації. Згідно з Генпланом міста та Планом зонування території Личаківського району розташування на ділянці прибудови у вигляді багатоквартирного 5-ти поверхового житлового будинку відповідає гранично допустимим показникам для цих ділянок. Реконструкція будинку відповідає функціям планувальної зони за рішенням Генерального плану.
21. Для отримання МУО реконструкції існуючої будівлі ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися до Львівської міськради.
22. Містобудівний розрахунок з ескізом намірів будівництва багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом по АДРЕСА_1 був предметом обговорення на засіданні архітектурно-містобудівної ради Управління архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської міськради.
23. Архітектурно-містобудівна рада 21 лютого 2020 року розглянула на своєму засіданні розрахунок з ескізом намірів будівництва багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом по АДРЕСА_3 , АДРЕСА_2 з орієнтовною поверховістю 6 поверхів, що зафіксовано у протоколі засідання № 5.
24. За результатами обговорення вказаного питання архітектурно-містобудівна рада надала зауваження щодо поверховості проєктованого будинку. У зв`язку з цим 21 лютого 2020 року архітектурно-містобудівна рада не прийняла будь-якого рішення з цього питання внаслідок набрання недостатньої кількості голосів.
25. 9 жовтня 2020 року на розгляд архітектурно-містобудівної ради повторно виносилось питання обговорення містобудівного розрахунку реконструкції з прибудовою житлових будинків по АДРЕСА_1 . За результатами голосування містобудівна рада прийняла рішення про погодження містобудівного розрахунку реконструкції з прибудовою житлових 5-ти поверхових будинків на АДРЕСА_3 , АДРЕСА_2 .
26. Розглянувши звернення ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 від 15 лютого 2021 року (зареєстроване у Львівській міськраді 22 лютого 2021 року за № З-М-14524/АП-2401), містобудівний розрахунок реконструкції з прибудовою житлових будинків на АДРЕСА_1 , беручи до уваги витяги з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 26 липня 2018 року № 132258756, від 27 серпня 2018 року № 135620088, від 14 серпня 2019 року № 177498530, від 14 липня 2020 року № 216276229 та № 216276504, від 20 липня 2020 року № 217008704, № 217018021, № 217038982 та № 217039121, витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 4 червня 2020 року № НВ-4613294532020, керуючись Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконком Львівської міськради своїм рішенням від 12 березня 2021 року № 165 вирішив затвердити МУО для проєктування об`єкта будівництва третім особам.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.
28. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
29. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
30. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
31. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2023 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на таке.
32. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 5 Закону України «Про основи містобудування», статей 17, 18 та 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», статті 11 Закону України «Про будівельні норми» та Порядку № 345.
33. Неправильність застосування вказаних норм матеріального права, на думку прокурора, зумовлена тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували правові висновки Верховного Суду щодо порядку застосування цих положень законодавства, викладені у постановах від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 18 серпня 2021 року у справі № 509/931/17 та від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107.
34. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з такого.
35. Згідно з частиною другою статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
36. Відповідно до частин першої та четвертої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
37. Згідно з частиною п`ятою статті 26 цього ж Закону проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у наступному порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
4-1) проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об`єктів (крім об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1)) та здійснення їх технічної інвентаризації (крім об`єктів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування);
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;
6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
38. Частиною першою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що основними складовими вихідних даних є, зокрема містобудівні умови та обмеження.
39. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження - документ, в якому зазначено комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування та будівництва, що стосуються поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будівель та споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
40. Частиною третьою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:
1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;
2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);
3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
Згідно з частиною четвертою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:
неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;
виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;
невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Відповідно до частин п`ятої та шостої цієї ж статті Містобудівні умови та обмеження містять:
1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта;
1-1) ідентифікатор об`єкта будівництва або закінченого будівництвом об`єкта (для об`єктів нового будівництва та закінчених будівництвом об`єктів, яким присвоєно ідентифікатор об`єкта будівництва до видачі містобудівних умов та обмежень);
2) інформацію про замовника;
3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні;
4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах (з урахуванням обмежень використання приаеродромних територій, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України);
5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки;
6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону);
7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд;
8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони, планувальні обмеження використання приаеродромних територій, встановлені відповідно до Повітряного кодексу України);
9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.
Перелік зазначених умов є вичерпним.
Частиною восьмою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.
41. Згідно зі статтею 5 Закону України «Про основи містобудування» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені:
розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням норм і правил;
розміщення і будівництво об`єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об`єктів;
раціональне використання земель та територій для містобудівних потреб, підвищення ефективності забудови та іншого використання земельних ділянок;
охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів;
урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій;
урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва;
інформування через засоби масової інформації громадян про плани перспективного розвитку територій і населених пунктів, розміщення важливих містобудівних об`єктів;
участь громадян, об`єднань громадян в обговоренні містобудівної документації, проектів окремих об`єктів і внесення відповідних пропозицій до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій;
захист прав громадян та громадських організацій згідно із законодавством.
42. Відповідно до статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації.
Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, за межами населених пунктів встановлюється відповідними районними державними адміністраціями, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Севастопольською міською державними адміністраціями.
Узгодження питань щодо забудови визначених для містобудівних потреб територій суміжних територіальних громад здійснюється на підставі відповідних угод, відображається у схемах планування зазначених територій та генеральних планах населених пунктів.
Встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок.
43. Комплексна забудова території відповідно до статті 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» здійснюється з метою забезпечення реалізації громадських інтересів і спрямовується на попереднє проведення інженерної підготовки, спорудження зовнішніх інженерно-транспортних мереж, об`єктів соціальної сфери, житлових будинків, інших об`єктів будівництва, а також на благоустрій території. Комплексна забудова території може здійснюватися шляхом комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду одним або кількома інвесторами.
44. Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Частиною другою цієї ж статті передбачено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно з частиною третьою статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.
45. Частиною першою статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
46. Системний аналіз наведених норм права дає підстави для висновку про те, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо внесення змін до генерального плану населеного пункту, місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
47. Такий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а та від 18 серпня 2021 року у справі № 509/931/17.
48. При цьому відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні під час прийняття рішення про надання або відмову в наданні МУО забудови земельної ділянки уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні - генерального плану, детального плану території та плану зонування, якщо такий розроблено.
Невідповідність намірів забудови земельної ділянки є підставою для відмови у видачі МУО. При цьому, невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови й іншого використання територій конкретного населеного пункту.
49. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15, від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18, від 17 травня 2019 року у справі № 806/1576/18, від 4 лютого 2020 року у справі № 826/9713/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 712/6577/18, від 15 лютого 2021 року у справі № 320/5710/20, від 16 червня 2021 року у справі № 2340/3189/18, від 8 червня 2022 року у справі № 826/6638/18 та від 12 грудня 2023 року у справі № 640/19905/21.
50. Крім того, здійснення забудови, наміри якої суперечать вимогам містобудівної документації (Генерального плану населеного пункту, Детального плану території, Плану зонування території), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку населеного пункту, а отже, порушує суспільні інтереси, які виражаються у забезпеченні дотримання правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини; МУО, які не відповідають Генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні не можуть вважатися такими, що враховують громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій.
51. Цей висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, сформульованій, зокрема, у постановах від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18, від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, від 19 квітня 2021 року у справі № 640/11650/20, від 19 січня 2023 року у справі № 640/9995/20, від 12 грудня 2023 року у справі № 640/19905/21.
52. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, керувалися тим, що План зонування території Личаківського району, затверджений ухвалами Львівської міської ради № 1283 від 1 грудня 2016 року та № 2914 від 25 січня 2018 року, визначає, що у зоні малоповерхової квартирної житлової забудови Ж-2 допустимими видами забудови та іншого використання земельних ділянок є можливість, зокрема будувати багатоквартирні житлові будинки до 6-ти поверхів включно (не вище 22 м в стінах (що визначається від найнижчої відмітки поверхні землі до закінчення конструктивної частини стін останнього поверху) і не вище 25 м до гребеня даху).
53. Виходячи з наведених положень Плану зонування, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що об`єкт будівництва «Реконструкція з прибудовою житлових будинків по вул. Погулянка 11, 13 у м. Львові», на якому заплановано провести реконструкцію існуючих будинків по вул. Погулянка, 11, 13 з прибудовою з північної сторони 5-ти поверхового житлового будинку з граничною висотою до найвищих конструктивних частин будівлі 19.900 м, узгоджується з вимогами Плану зонування, тобто містобудівної документації на місцевому рівні, а тому у виконкому Львівської міськради не було підстав для відмови у видачі МУО.
54. Однак, колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними, з огляду на таке.
55. Одним із доводів позову, апеляційної та касаційної скарги прокурора є те, що згідно з чинним Генеральним планом міста Львова (основне креслення) проєктований об`єкт розташований в зоні регулювання забудови Ж-2 - малоповерхової квартирної житлової забудови, на якій допускається розміщення багатоквартирних житлових будинків, блокованих багатоквартирних житлових будинків поверховістю не вище 4-х поверхів, об`єктів обслуговування місцевого значення, інших видів діяльності, скверів. Відтак, за твердженням прокурора, нове будівництво 5-ти поверхового житлового будинку із встановленою висотою 19,90 м не узгоджується з вимогами Генерального плану міста Львова.
56. Зі змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що суди попередніх інстанцій не надали будь-якої оцінки вказаному доводу прокурора та не перевірили відповідність намірів забудови спірного об`єкта Генеральному плану міста Львова.
57. До того ж, суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що запроєктований об`єкт будівництва розміщений на АДРЕСА_1, 13 у м. Львові на земельній ділянці в межах буферної зони історичного ареалу міста Львова підзони ІА-4.
58. Прокурор стверджує, що виконком Львівської міськради під час прийняття спірного рішення № 165 від 12 березня 2021 року про затвердження МУО не врахував розміщення земельної ділянки під об`єктом будівництва в межах буферної зони історичного ареалу міста Львова, не перевіривши допустимі види будівництва на відповідній земельній ділянці та можливість проведення містобудівних перетворень тільки після погодження Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
59. З цього приводу колегія суддів зазначає таке.
60. За правилами пунктів 14, 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить:
погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини;
надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.
61. Із приписами вищенаведених норм кореспондуються положення частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», згідно з якими на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
62. Проведенню містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на об`єкті всесвітньої спадщини, його території, в буферній зоні передує інформування Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
Рекомендації Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО щодо проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на об`єкті всесвітньої спадщини, його території, в буферній зоні є обов`язковими для виконання при проведенні таких робіт (частина третя статті 37-2 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
63. Процедуру інформування Міжурядового комітету з охорони всесвітньої культурної і природної спадщини про наміри здійснити містобудівні перетворення на території об`єкта всесвітньої спадщини та/або в межах його буферної зони з метою збереження його видатної універсальної цінності визначає Порядок № 345.
64. У вказаному Порядку № 345 термін «містобудівні перетворення» вживається у такому значенні: нове будівництво, реконструкція, реставрація, земляні роботи, ландшафтні перетворення на території об`єкта всесвітньої спадщини та/або в межах його буферної зони (абзац четвертий пункту 2 Порядку).
65. За визначенням понять, наведених у пункті 2 Порядку інформування ЮНЕСКО, територія об`єкта всесвітньої спадщини - територія, межі якої визначені у номінаційному досьє, що подається для включення об`єкта до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
66. Пунктом 3 цього ж Порядку встановлено, що для забезпечення інформування Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО замовник містобудівних перетворень подає до Мінкультури інформацію у чотирьох примірниках, два з яких складено українською мовою, два - англійською або французькою мовою, в письмовій формі та на електронних носіях, що включає:
стислу характеристику містобудівного перетворення (функціональне призначення, обґрунтування місця розміщення, запланована дата початку робіт, основні техніко-економічні показники (площа, об`єм, загальна висота в метрах від рівня денної поверхні землі, а також згідно з Балтійською системою висот до вищої точки споруди, кадастровий план відповідної земельної ділянки));
опис буферної зони в межах п`ятиста метрів навколо запланованого містобудівного перетворення;
оцінку впливу на видатну універсальну цінність об`єкта всесвітньої спадщини, у тому числі з візуальним 3D-моделюванням;
результати попередніх інженерних, геологічних, архівних, археологічних досліджень, результати обстежень, пов`язаних з територією запланованого містобудівного перетворення (за наявності);
відомості про проведені консультації з громадськістю щодо запланованого містобудівного перетворення (за наявності);
відображення локації об`єкта на топографічній карті території об`єкта всесвітньої спадщини та його буферної зони;
інформація органу управління об`єктом всесвітньої спадщини щодо відповідності запланованих містобудівних перетворень плану управління об`єктом всесвітньої спадщини та/або режиму використання його буферної зони (за наявності затвердженого плану управління об`єктом всесвітньої спадщини);
інші відомості за наявності.
67. Надаючи аналіз вказаним нормам у сукупності з положеннями статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Верховний Суд у постанові від 6 грудня 2023 року у справі № 380/4498/20 дійшов висновку, що отримання вихідних даних у вигляді містобудівних умов є найпершою стадією забудови територій і створення об`єкта архітектури, передує стадії проєктування, а створення проектної документації для об`єктів будівництва передбачає обов`язкове врахування, у тому числі, таких вихідних даних. МУО отримуються саме для проєктування об`єкта будівництва, що визначено у абзаці першому частини другої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Суд також зазначив, що МУО не є тотожними проєктній документації. Створення цих документів відбувається за різними процедурами, визначеними законодавством, а їх зміст та призначення у процесі будівництва суттєво відрізняються.
Законом України «Про охорону культурної спадщини» не передбачено обов`язку замовника отримувати погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, для видання йому МУО. Таке погодження стосується саме проєктів містобудівних перетворень, а не вихідних даних, на основі яких ці проєкти розробляються та затверджуються.
68. Таким чином, під час затвердження МУО у виконкому Львівської міськради не виникло обов`язку щодо їх погодження з уповноваженим органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
69. Разом з тим, знаходження земельної ділянки, на якій запроєктовано спірний об`єкт будівництва, у межах буферної зони історичного ареалу міста Львова, впливає на необхідність перевірки намірів забудови такої земельної ділянки, виходячи не лише із положень Плану зонування відповідної території, але й Генерального плану міста Львова, у складі якого визначений історико-архітектурний план м. Львова.
70. Проте, суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки зазначеній обставині, що є важливим у світлі спірних правовідносин, що виникли у цій справі, враховуючи наступне.
71. Відповідно до статті 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури.
72. Статтею 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності (частина перша цієї статті).
Частинами четвертою, п`ятою вищенаведеної норми Основного Закону України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом; держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
73. Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).
74. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
75. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»:
- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;
- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку;
- об`єкт всесвітньої спадщини - об`єкт культурної спадщини, включений до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО відповідно до Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини;
- буферна зона - територія навколо об`єкта всесвітньої спадщини, що забезпечує охорону цілісності та автентичності видатної універсальної цінності цього об`єкта та у межах якої встановлюється відповідний режим використання.
76. Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.
77. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:
- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;
- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).
78. Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).
79. Аналогічні зобов`язання передбачені статтею 4 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (ратифіковано Указом Президії Верховної Ради № 6673-XI ( 6673-11 ) від 4 жовтня 1988 року), відповідно до якої кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї. З цією метою вона прагне діяти як власними зусиллями, максимально використовуючи наявні ресурси, так і, за необхідності, використовувати міжнародну допомогу і співробітництво, якими вона може користуватися, зокрема, у фінансовому, художньому, науковому й технічному відношеннях.
80. Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.
81. Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
82. При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.
83. Статтею 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.
84. З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Львів.
85. Суд у цій справі враховує, що, зважаючи на імперативність положень частини першої статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини», земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення за фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури; неприйняття міською радою рішення про зміну цільового призначення цієї земельної ділянки та приведення його у відповідність до дійсного призначення, не впливає на правовий режим цієї земельної ділянки як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, оскільки за законом такий правовий режим пов`язаний з фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури, а не рішенням органу місцевого самоврядування.
86. Верховний Суд вже неодноразово розглядав справи з подібними правовідносинами.
87. Зокрема, на підставі аналізу положення статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» у сукупності з положеннями Порядку № 318 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21 сформулював такі правові висновки, зокрема: незатвердження науково-проектної документації із визначенням меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не може скасовувати закріпленого на нормативному рівні правового статусу відповідної території як об`єкта культурної спадщини; відповідно до імперативних вимог пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
88. Також Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 12 грудня 2023 року у справі № 380/13557/21 виклав такі правові висновки:
- межі історичного ареалу міста Львова закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Львова, який входить до складу містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план», затвердженої ухвалою Львівської міськради 18-ї сесії 5-го скликання № 3924 від 30 вересня 2010 року, що була розроблена відповідно до чинного на час розробки законодавства, а саме - законів України «Про основи містобудування», «Про планування та забудову територій», ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164;
- оскільки історико-містобудівний опорний план міста Львова, яким визначені, зокрема території, що знаходяться під охороною ЮНЕСКО та історичний ареал м. Львова, ґрунтується на розробленому інститутом «Укрзахідпроектреставрація» у 2005 році історико-архітектурному плані м. Львова, що також покладений в основу рішення виконкому Львівської міськради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», то відповідно території, що визначені такими, що входять до меж історичного ареалу міста Львова згідно з рішенням виконкому Львівської міськради № 1311, знаходяться у межах історичного ареалу міста Львова або його буферної зони на підставі такого історико-містобудівного опорного плану як складової Генерального плану міста Львова;
- з огляду на обов`язковість Генерального плану міста Львова та з метою забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини на території м. Львова, занесених до Списку історичних населених місць України (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878), а також для збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова, внесеної до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 5 грудня 1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО, "Ансамбль історичного центру Львова" (об`єкт № 865), суб`єкти містобудування зобов`язані дотримуватися обмежень і вимог, установлених Законом України «Про охорону культурної спадщини», під час здійснення містобудівної діяльності на території, що належить до історичного ареалу та його буферної зони відповідно до історико-містобудівного опорного плану міста Львова;
89. До того ж у постанові від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107 Верховний Суд зазначив, що оскільки судами у цій справі було встановлено проведення робіт з будівництва на території історичного ареалу міста Львова, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311, за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, то такі дії містять ознаки порушень частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32 та частини першої статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
90. Аналогічні правові висновки також викладені у постановах Верховного Суду від 22 жовтня 2020 року у справі № 813/840/18, від 7 грудня 2021 року у справі № 380/142/20, від 28 березня 2021 року у справі № 813/2581/17, від 15 лютого 2023 року у справі № 640/14385/19, від 15 березня 2023 року у справі № 813/1431/18 та від 23 травня 2023 року у справі № 380/9773/21.
91. Відповідно до правового висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 6 грудня 2023 року у справі № 380/4498/20, під час розгляду відповідних заяв та доданих до них документів про надання МУО на земельні ділянки, які належать до земель історико-культурного призначення, орган, який за законом уповноважений їх видавати (приймати рішення про їх затвердження), зобов`язаний перевірити відповідність наміру забудови такому цільовому призначенню з урахування встановленого законом (законодавством) режиму використання цих земель, у тому числі визначеному законом виду їх використання.
У випадку надання МУО щодо земельних ділянок, на яких розташовано об`єкт всесвітньої спадщини, внесений до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, вищезгаданий орган зобов`язаний враховувати й вимоги спеціального законодавства, яким урегульовано особливості охорони об`єктів всесвітньої спадщини, зокрема перевірити, чи відповідає намір їх забудови плану управління об`єктом всесвітньої спадщини, який, окрім іншого, повинен містити опис умов, обмежень і заборон щодо об`єкта всесвітньої спадщини, його території та буферної зони.
Пам`ятаючи про те, що: охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування; збереження пам`яток культурної спадщини є одним з головних напрямів містобудівної діяльності; при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені, у тому числі, охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів, уповноважений на видачу містобудівних умов та обмежень орган повинен переконатись у тому, що намір забудови земельної ділянки, розташованої на території (в межах) об`єкта всесвітньої спадщини, внесеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, не суперечить вимогам щодо охорони та збереження такого об`єкта культурної спадщини, не заподіює йому шкоду, не загрожує його характерним властивостям, видатній універсальній цінності цього об`єкта, збереження та охорона якої має бути першочерговим завданням для всього людства, не порушує традиційне середовище, яке збереглося, враховує наявну просторову організацію, особливо розпланування на ділянки та масштаб, як того вимагають якість і цінність ансамблю наявних споруд.
92. Враховуючи зазначене, суди попередніх інстанцій повинні були перевірити фактичне розташування земельної ділянки у буферній зоні історичного ареалу міста Львова та надати належну правову оцінку видам її використання, дозволеним законодавством, що було чинним станом на момент виникнення спірних правовідносин, і, відповідно, виходячи з цього, перевірити правомірність спірного рішення виконкому Львівської міськради № 165 від 12 березня 2021 року.
93. Щодо доводів скаржника про неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень статті 11 Закону України «Про будівельні норми», колегія суддів зазначає таке.
94. Відповідно до статті 1 Закону України «Про будівельні норми» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) будівельні норми - затверджений суб`єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
95. Частиною другою статті 5 цього ж Закону передбачено, що об`єктами нормування у будівництві є: 1) планування та забудова території; 2) об`єкт будівництва, містобудування та архітектури і його складові частини; 3) склад і зміст документації об`єктів будівництва, містобудування та архітектури.
96. Згідно з положеннями частини першої статті 11 Закону України «Про будівельні норми» застосування будівельних норм або їх окремих положень є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудування. Будівельні норми, правила іноземних держав застосовуються в Україні відповідно до міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
97. Правові висновки щодо застосування положень Закону України «Про будівельні норми» викладені. зокрема у постановах Верховного Суду від 9 вересня 2020 року у справі № 712/387/17-а та від 26 жовтня 2022 року у справі № 600/2150/21-а.
98. Порядок здійснення просторово-планувальної організації у процесі містобудівного проєктування території на місцевому рівні визначено ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», затвердженими наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26 квітня 2019 року № 104 (далі - ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій»).
99. Відповідно до пункту 6.1.23 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» багатоквартирні житлові будинки слід розміщувати з відступом від червоних ліній магістральних вулиць - 6 м, житлових вулиць - 3 м. Вбудовано-прибудовані або прибудовані (стилобатні) частини з приміщеннями громадського призначення до житлових будинків, а також окремо розташовані будівлі громадського призначення допускається розміщувати по червоній лінії вулиць згідно з містобудівною документацією, окрім будівель дитячих навчальних закладів.
100. Суди попередніх інстанцій зі змісту спірних МУО встановили, що виконком Львівської міськради погодив наступні техніко-економічні показники об`єкта будівництва «Реконструкція з прибудовою житлових будинків по вул. Погулянка 11, 13 у м. Львові»: поверховість - 5 поверхів; загальна кількість квартир - 17; загальна площа будинку - 2400 кв. м.; площа забудови - 585 кв. м. (48%); площа ділянки - 0,1228 га; загальний будівельний об`єм - 6390 куб. м; мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проєктується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд: 4,00 м до червоної лінії вул. Погулянки; 1,50 м до червоної лінії вул. А. Вахнянина; 0,00 м, 7,00 м та 8,50 м до існуючої забудови із західної сторони; 5,90 м та 8,50 м до існуючої забудови зі східної сторони.
101. Одним із доводів позову, апеляційної та касаційної скарги прокурора є те, що наведені у спірних МУО техніко-економічні показники об`єкта будівництва не враховують обов`язкових вимог, визначених у ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», зокрема у частині допустимої відстані від червоних ліній та існуючих будинків і споруд.
102. Зі змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що суди попередніх інстанцій не надали цим доводам жодної правової оцінки, не перевірили їх обґрунтованість та не встановили відповідність наведених у спірних МУО техніко-економічних показників об`єкта будівництва будівельним нормам.
103. З огляду на зазначене та враховуючи, що саме МУО визначають комплекс вимог та планувальних обмежень для розробки проєкту майбутнього об`єкта будівництва та в подальшому, за необхідності, перевірка такого проєкту здійснюватиметься уповноваженими суб`єктами владних повноважень саме на відповідність його вимогам МУО, колегія суддів доходить висновку, що під час перевірки відповідності намірів забудови проєктованого об`єкта будівництва суди мали встановити, чи узгоджується розміщення земельної ділянки в буферній зоні історичного ареалу міста Львова запроєктованим видам будівництва, а також чи відповідають характеристики такого будівництва вимогам Генерального плану міста Львова, у складі якого визначений історико-архітектурний план м. Львова.
Крім того, суди мали перевірити зміст МУО, зокрема у частині відповідності наведених у них допустимих техніко-економічних показників об`єкта будівництва вимогам будівельних норм.
104. Водночас суди попередніх інстанцій не встановили всі важливі обставини справи, обмежившись висновком про відповідність допустимої поверховості та висотності об`єкта будівництва положенням Плану зонування території Личаківського району, затвердженого ухвалами Львівської міської ради № 1283 від 1 грудня 2016 року та № 2914 від 25 січня 2018 року.
105. Тобто важливі обставини та аргументи у цій справі були встановлені судами попередніх інстанцій на підставі неповного дослідження наявних у матеріалах справи доказів, без надання їм належної правової оцінки, а також наведення мотивів прийняття одних доказів та відхилення інших, а тому такі судові рішення не можуть вважатися такими, що відповідають вимогам статей 242 246 КАС України.
106. Колегія суддів у цій справі звертає увагу, що одним із принципів адміністративного судочинства є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі, який полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи; в адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення; принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
107. Такий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 802/721/18-а, від 29 листопада 2019 року у справі № 818/154/16 та № 818/3263/15, від 20 квітня 2021 року у справі № 817/1269/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18 та від 21 жовтня 2021 року у справі № 826/16737/18.
108. Проте, всупереч принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи, суди попередніх інстанцій не з`ясували важливих обставин справи, які мають значення для винесення законного та обґрунтованого рішення, а саме - не перевірили відповідність намірів забудови земельної ділянки Генеральному плану міста Львова, не надали правової оцінки розміщенню земельної ділянки на АДРЕСА_1 у межах буферної зони історичного ареалу міста Львова та відповідних цьому статусу допустимим видам її використання згідно із законодавством, а також не встановили відповідність наведених у спірних МУО техніко-економічних показників об`єкта будівництва будівельним нормам.
109. Тільки встановивши зазначені обставини, можна надати правову оцінку правомірності рішення виконкому Львівської міськради № 165 від 12 березня 2021 року «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію громадянами ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 з прибудовою житлових будинків на АДРЕСА_1 ».
110. Разом з тим, як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
111. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
112. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.
113. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R (95) 5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation No. R (95) 5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R (95) 5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.
114. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове судове рішення, а тому справу необхідно передати на новий розгляд згідно з пунктом 3 частини другої статті 353 КАС України.
115. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
116. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про необхідність задоволення касаційної скарги прокурора, скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
117. Під час нового розгляд суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. Суд повинен дати відповідь на кожний аргумент відповідачів. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.
118. З огляду на те, що касаційний суд направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, не ухвалюючи нового рішення, то у силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2023 року скасувати.
Справу за позовом керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова до виконавчого комітету Львівської міської ради, треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , про визнання протиправним та скасування рішення направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді С.М. Чиркін
В.М. Шарапа