ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 грудня 2021 року
м. Київ
справа №389/2193/17(2-а/389/143/17)
адміністративне провадження № К/9901/22579/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за адміністративним позовом міського голови територіальної громади міста Знам`янка ОСОБА_1
до Знам`янської міської ради Кіровоградської області
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Комунальне підприємство «Знам`янський комбінат комунальних послуг» (третя особа-1),
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: голова постійної комісії Знам`янської міської ради з питань житлово-комунального господарства та охорони навколишнього природного середовища Тесленко Анатолій Вікторович (третя особа-2)
про скасування рішення міської ради,
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою голови постійної комісії Знам`янської міської ради з питань житлово-комунального господарства та охорони навколишнього природного середовища Тесленко Анатолія Вікторовича на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15.05.2019 (головуючий суддя - Божко Л.А., судді -Дурасова Ю.В., Суховаров А.В.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1. У вересні 2017 року міський голова територіальної громади міста Знам`янка ОСОБА_1 звернувся до Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області з позовом до Знам`янської міської ради Кіровоградської області, третя особа - Комунальне підприємство «Знамянський комбінат комунальних послуг», в якому просив суд визнати протиправним та скасувати рішення тридцять шостої сесії Знам`янської міської ради сьомого скликання від 04 серпня 2017 року №997 «Про внесення змін до Статуту комунального підприємства «Знам`янський комбінат комунальних послуг».
2. В обґрунтування позову позивач зазначив, що пункт перший спірного рішення не співпадає з пунктами 6.1 та 6.2 Статті 6 Статуту КП «Знам`янський комбінат комунальних послуг». Посилаючись на ч. 2 ст. 19, ст. 144 Конституції України, ч.10 ст.42, ст. 25, 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначив, що призначення на посади та звільнення з цих посад керівників підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад чи погодження кандидатур осіб на призначення на відповідні посади не є компетенцією сільських, селищних та міських рад, а тому спірне рішення ради суперечить чинному законодавству.
3. Ухвалою Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 14.05.2018 залучено до участі у справі в якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, голову постійної комісії Знам`янської міської ради з питань житлово-комунального господарства та охорони навколишнього природного середовища Тесленка Анатолія Вікторовича.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
4. Рішенням Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 29.10.2018 у задоволенні позовних вимог відмовлено у повному обсязі.
5. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що саме Господарський кодекс України передбачає право обрання керівника комунального підприємства представницьким органом власника - міською радою, водночас право міського голови щодо призначення на посаду керівника комунального підприємства у спірному рішенні відповідача залишилося незмінним.
6. Суд першої інстанції зазначив, що позивач не довів факт порушення його прав чи прав інших осіб рішенням тридцять шостої сесії Знам`янської міської ради сьомого скликання від 04.08.2017 №997 «Про внесення змін до Статуту комунального підприємства «Знам`янський комбінат комунальних послуг», а тому відмовив у задоволенні позовних вимог.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
7. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15.05.2019 рішення Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 29.10.2018 скасовано, прийнято у справі нову постанову.
Визнано протиправним та частково скасовано рішення 36 сесії Знам`янської міської ради сьомого скликання від 04.08.2017 №997 «Про внесення змін до Статуту КП «Знам`янський комбінат комунальних послуг», а саме, в п. 6.1 Статуту виключено слова «за погодженням з міською радою» та в п. 6.2 Статуту виключено слова «та рішенням ради».
8. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначив, що п. 15 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не обмежує права міського голови звертатись до суду з позовами щодо скасування рішення міської ради як органу місцевого самоврядування з мотивів його невідповідності законам України.
9. Суд апеляційної інстанції також вказав на те, що до повноважень міського голови відноситься, зокрема, забезпечення на відповідній території додержання Конституції та законів України та статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено повноваження міського голови призначати на посади та звільняти з посад керівників підприємств, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад. Однак, оскільки в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачено погодження міським головою призначення кандидатури керівника комунального підприємства з міською радою, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що спірне рішення ради щодо внесення змін до Статуту КП «Знам`янський комбінат комунальних послуг» суперечить Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та обмежує повноваження міського голови.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
10. Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду апеляційної інстанції, голова постійної комісії Знам`янської міської ради з питань житлово-комунального господарства та охорони навколишнього природного середовища Тесленко Анатолій Вікторович звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 29.10.2018.
11. В касаційній скарзі третя особа-2 посилається на те, що суд апеляційної інстанції розглянув апеляційну скаргу, подану після спливу строку на апеляційне оскарження, не вирішивши питання про поновлення такого строку, в свою чергу апелянтом - міським головою територіальної громади міста Знам`янка ОСОБА_1 відповідного клопотання подано не було. Вважає, що зазначене є порушенням норм процесуального права та є підставою для скасування оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції.
12. Скаржник зазначає також, що змінами до ч. 7 ст. 78 Господарського кодексу України, внесеними Законом №1405 від 02.06.2016, передбачено, що до органів управління комунального унітарного підприємства віднесено керівника підприємства, який призначається (обирається) органом, до сфери управління якого належить підприємство, або наглядовою радою цього підприємства (у разі її утворення) і є підзвітним органу, який його призначив (обрав). Вважає, що неоднозначність врегулювання питання призначення керівників комунальних підприємств між Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Господарським кодексом України не може надавати підстави міському голові тлумачити такі норми на свою користь, додатково надаючи собі повноваження, які притаманні саме представницькому органу місцевого самоврядування.
13. На думку третьої особи, у спірних правовідносинах слід застосовувати не норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а положення Господарського кодексу України, як такі, що прийняті в часі пізніше, згідно з якими призначення керівника комунального унітарного підприємства віднесено до повноважень органу, до сфери управління якого відноситься таке підприємство.
14. Міський голова територіальної громади міста Знам`янка подав відзив на касаційну скаргу, в якому проти доводів касаційної скарги заперечує та зазначає, що ним було подано апеляційну скаргу в термін, передбачений ст. 295 КАС України, а саме 28.11.2018. Позивач посилається на п. 10 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з яким до повноважень міського голови входить призначення на посади та звільнення з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності. Вважає, що оскільки сільський, селищний, міський голова відповідно до закону головує на засіданнях ради, підписує акти ради, очолює виконавчий орган ради, то в будь-якому випадку саме сільський, селищний, міський голова виступає представником, уповноваженою особою власника комунального підприємства (територіальної громади). Також, зазначає, що зміни до Статуту КП «Знам`янський комбінат комунальних послуг», які внесені спірним рішенням, не відповідають змісту викладених пунктів 6.1 та 6.2 Статуту, та пункт 1 спірного рішення не співпадає з зазначеними пунктами Статуту.
15. Третьою особою-1 також подано відзив на касаційну скаргу, в якому КП «Знам`янський комбінат комунальних послуг» вважає доводи касаційної скарги необґрунтованими та просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін. Третя особа зазначає, що в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачено погодження міським головою призначення кандидатури керівника комунального підприємства з міською радою, у зв`язку з чим спірне рішення відповідача суперечить вказаному закону та обмежує повноваження міського голови.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
16. Ухвалою Верховного Суду від 09.09.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
17. Ухвалою Верховного Суду від 14.12.2021 адміністративну справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
18. Рішенням Знам`янської міської ради першої сесії сьомого скликання №2 від 27.11.2015 «Про обрання Знам`янського міського голови», за результатами виборів міського голови 25.10.2015 міська рада вирішила взяти до відома інформацію голови міської виборчої комісії про обрання міським головою ОСОБА_1 .
19. Згідно висновку робочої депутатської групи щодо перевірки фінансово-господарської діяльності комунального підприємства «Знам`янський комбінат комунальних послуг», зокрема, йдеться про необхідність внесення змін до ст.6 Статуту підприємства внаслідок виявлення фактів неправомірних дій міського голови, які позначаються на погіршені ефективності управління комунальним майном, зокрема порушення вимог чинного законодавства України в частині укладення контрактів терміном на 1 місяць впродовж року.
20. Так, згідно контрактів з керівником підприємства, що є у комунальній власності від 01.05.2017 та 01.04.2017 ОСОБА_2 наймався (призначався) на посаду керівника комунального підприємства «Знам`янський комбінат комунальних послуг» на термін з 01.04.2017 по 30.04.2017 та 01.05.2017 по 31.05.2017.
21. Рішенням 28 сесії Знам`янської міської ради №787 від 17.03.2017 «Про затвердження Статуту КП «Знам`янський комбінат комунальних послуг» у новій редакції, з метою забезпечення здійснення господарської діяльності КП «Знам`янський комбінат комунальних послуг» міська рада вирішила затвердити Статут КП «Знам`янський комбінат комунальних послуг», де передбачено в статті 6. Управління Підприємством. « 6.1. Органами управління Підприємством є:» та 6.2. Управління Підприємством здійснює Керівник, що призначається на посаду розпорядженням міського голови відповідно до вимог чинного законодавства України. Керівник діє на підставі цього Статуту та Контракту».
22. Рішенням 36 сесії Знам`янської міської ради №997 від 04.08.2017 «Про внесення змін до Статуту КП «Знам`янський комбінат комунальних послуг», з метою забезпечення ефективного здійснення господарської діяльності КП вирішено внести наступні зміни до ст. 6 Статуту КП «Знам`янський комбінат комунальних послуг», де змінено текст у п. 6.1 на «Управління Підприємством здійснює Керівник, що призначається розпорядженням міського голови за погодженням з міською радою»; та в п. 6.2 замінено текст «Під час призначення керівника з ним укладається Контракт…» на «Під час призначення з керівником, в порядку, визначеному законодавством та рішенням ради, укладається контракт на термін від 1 до 5 років».
ІІІ. Джерела права й акти їх застосування
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
23.1. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23.2. Згідно зі ст.141 Конституції України до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях.
23.3. Статтею 143 Конституції України встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції
24. Цивільний кодекс України
24.1. Відповідно до ч. 2 ст. 169 ЦК України, територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.
25. Господарський кодекс України
25.1. Згідно ч. 7 ст. 78 ГК України органами управління комунального унітарного підприємства, зокрема, є керівник підприємства, який призначається (обирається) органом, до сфери управління якого належить підприємство, або наглядовою радою цього підприємства (у разі її утворення) і є підзвітним органу, який його призначив (обрав).
26. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» №1150-IX від 21.05.1997
26.1. Частиною 1 статті 10 Закону передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
26.2. Частиною 1 статті 12 Закону визначено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
26.3. Згідно з п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.
26.4. Відповідно до п. 10 ч. 4 ст. 42 Закону міський голова призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів.
26.5. Статтею 59 Закону встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
IV. Позиція Верховного Суду
27. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
28. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
29. З матеріалів справи вбачається, що апеляційне провадження у цій справі відкрито за апеляційною скаргою, поданою 03.04.2019, в той час як повний текст рішення суду першої інстанції складено 08.11.2018. Тобто, апеляційну скаргу подано з пропуском місячного терміну, встановленого ст. 295 КАС України. Разом з апеляційною скаргою позивачем заявлено клопотання про поновлення строку на апеляційне оскарження.
30. Однак, в ухвалі Третього апеляційного адміністративного суду від 11.04.2019 про відкриття апеляційного провадження у справі не було вирішено питання щодо поновлення строку на апеляційне оскарження, не було надано оцінки доводам зазначеного клопотання, не встановлено поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження.
31. Таким чином, Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги в частині допущення судом апеляційної інстанції порушення норм процесуального права, оскільки апеляційну скаргу було розглянуто без вирішення питання про поновлення строку на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції всупереч ст. 295 КАС України.
32. Частинами 2 та 3 статті 353 КАС України встановлений перелік умов, наявність хоча б однієї з яких є підставою для скасування судового рішення з направленням справи на новий розгляд. Проте, невирішення судом питання про поновлення строку на апеляційне оскарження не входить до зазначеного переліку, у зв`язку з чим вказані скаржником процесуальні порушення суду апеляційної інстанції не можуть бути самостійною підставою для скасування судового рішення суду апеляційної інстанції. На підставі зазначеного Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги у цій частині.
33. Крім того, відповідно до ч. 2 ст. 351 КАС України порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
34. Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено повноваження міського голови призначати на посади та звільняти з посад керівників підприємств, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, натомість не передбачено погодження міським головою призначення кандидатури керівника комунального підприємства з міською радою.
35. В касаційній скарзі третя особа-2 стверджує, що судом апеляційної інстанції помилково застосовано до спірних правовідносин положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» замість положень Господарського кодексу України, які були прийняті в часі пізніше.
36. Верховний Суд констатує, що спір у справі виник з приводу визначення меж повноважень міського голови під час реалізації компетенції з призначення керівників комунальних підприємств, зокрема КП «Знам`янський комбінат комунальних послуг».
37. Посилаючись на ч. 7 ст. 78 Господарського кодексу України, скаржник вважає, що керівників комунальних підприємств має призначати орган, до сфери управління якого належить таке комунальне підприємство. На думку Тесленка Анатолія Вікторовича , в даному випадку керівника КП «Знам`янський комбінат комунальних послуг» має призначати на посаду Знам`янська міська рада, а не міський голова, а тому відповідачем правомірно були внесені зміни до Статуту КП «Знам`янський комбінат комунальних послуг» в цій частині. Однак, Верховний Суд не погоджується з цими твердженнями, виходячи з наступного.
38. Статтею 78 Господарського кодексу України врегульовано порядок створення комунальних унітарних підприємств. Частинами 1-4 вказаної статті передбачено, що комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління. Орган, до сфери управління якого входить комунальне унітарне підприємство, є представником власника - відповідної територіальної громади і виконує його функції у межах, визначених цим Кодексом та іншими законодавчими актами.
Майно комунального унітарного підприємства перебуває у комунальній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або на праві оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство). Статутний капітал комунального унітарного підприємства утворюється органом, до сфери управління якого воно належить.
39. Відповідно до ч. 7 ст. 78 Господарського кодексу України органами управління комунального унітарного підприємства є:
- керівник підприємства, який призначається (обирається) органом, до сфери управління якого належить підприємство, або наглядовою радою цього підприємства (у разі її утворення) і є підзвітним органу, який його призначив (обрав);
- наглядова рада підприємства (у разі її утворення), яка в межах компетенції, визначеної статутом підприємства та законом, контролює і спрямовує діяльність керівника підприємства.
40. Отже, зазначеною статтею врегульовано правовідносини, які стосуються створення комунальних унітарних підприємств, зокрема встановлено суб`єкт їх створення, правовий режим майна комунальних підприємств, визначено органи управління та особливості найменування комунальних унітарних підприємств.
41. Разом з тим, спеціальним нормативно-правовим актом, який регулює питання розмежування повноважень органів місцевого самоврядування (що є предметом спору у цій справі), є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Саме цим законом розмежовано компетенцію міського голови та компетенцію сільської, селищної, міської ради в тому числі в частині призначення на посади та звільнення з посад керівників комунальних підприємств.
42. Так, п. 10 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що відповідними повноваженнями наділений сільський, селищний, міський голова, при чому для такого призначення погодження з сільською, селищною, міською радою не вимагається.
43. Верховний Суд вважає, що скаржник помилково посилається на норми Господарського кодексу України, адже вказаний Кодекс не може бути застосований до спірних правовідносин в контексті розмежування повноважень міського голови та міської ради з приводу призначення на посаду керівників комунальних унітарних підприємств.
44. Так, частиною 1 статті 4 Господарського кодексу України встановлено, що не є предметом регулювання цього Кодексу, зокрема, адміністративні та інші відносини управління за участі суб`єктів господарювання, в яких орган державної влади або місцевого самоврядування не є суб`єктом, наділеним господарською компетенцією, і безпосередньо не здійснює організаційно-господарських повноважень щодо суб`єкта господарювання.
45. Колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що здійснення організаційно-господарських повноважень можливо лише в межах організаційно-господарських відносин, які виникають у процесі управління господарською діяльністю суб`єкта господарювання, натомість у спірних правовідносинах ні позивач, ні відповідач не здійснюють відповідних дій, а питання призначення та звільнення з посади керівника комунального підприємства є здійсненням адміністративних владно-управлінських функцій суб`єктів владних повноважень.
46. Таким чином, суд апеляційної інстанції правомірно застосував до спірних правовідносин положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», та надав оцінку діям відповідача як таким, що обмежують повноваження міського голови.
47. При цьому, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що спірне рішення слід скасувати частково, адже саме по собі прийняття змін до статуту комунального підприємства є повноваженнями ради як засновника та власника КП «Знам`янський комбінат комунальних послуг», і вказане рішення має бути скасовано лише в частині, що суперечить чинному законодавству.
48. Отже, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального права, підстави для скасування чи зміни постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 15.05.2019 відсутні.
49. Згідно зі ст. 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
50. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
51. З огляду на результат касаційного перегляду справи, Суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу голови постійної комісії Знам`янської міської ради з питань житлово-комунального господарства та охорони навколишнього природного середовища Тесленка Анатолія Вікторовича залишити без задоволення.
2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2019 року у справі 389/2193/17(2-а/389/143/17) залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
СуддіА.В. Жук Н.М. Мартинюк Ж.М. Мельник-Томенко