ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 404/105/17(2-а/404/183/17)
адміністративне провадження № К/9901/5432/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30.11.2017 (колегія у складі суддів Божко Л.А., Дадим Ю.М., Лукманової О.М.)
у справі №404/105/17 (2-а/404/183/17)
за позовом ОСОБА_1
до Новенської селищної ради м. Кропивницького
про визнання рішення протиправним, скасування його та зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 27.12.2016 ОСОБА_1 звернулася до Кіровського районного суду м.Кіровограда з позовом до Новенської селищної ради м.Кропивницького (далі - Рада, відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення Новенської селищної ради Кіровського району м.Кіровограда № 446 від 09.12.2016 "Про визнання таким, що втратило чинність (силу) рішення сорок сьомої сесії Новенської селищної ради м. Кіровограда п`ятого скликання №1043 від 28 липня 2010 року "Про збільшення ФОП ОСОБА_1 площі земельної ділянки на 400 кв. м. по АДРЕСА_1 в оренду на 49 років для розширення торгового комплексу".
2. Постановою Кіровського районного суду м. Кіровограду від 31.05.2017 позов задоволено.
3. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30.11.2017 задоволено апеляційну скаргу відповідача, скасовано рішення суду першої інстанції, ухвалено нову постанову, якою відмовлено в задоволенні позову.
4. У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Ухвалою Верховного Суду від 29.01.2018 відкрито касаційне провадження.
6. Відповідач клопотав про розгляд справи за його участі. Ухвалою від 14.12.2022 справу було призначено до розгляду у судовому засіданні з викликом сторін на 25.01.2023. Сторони в судове засідання не з`явилися, тому Суд продовжив розгляд справи у порядку письмового провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що підприємець ОСОБА_1 є власником нежитлової будівлі, розташованої за адресою АДРЕСА_1 .
8. На підставі договору №164 від 17.07.2005 ОСОБА_1 є орендарем земельної ділянки площею 76,69 кв.м для розміщення споруди по АДРЕСА_1 .
9. Рішенням Новенської селищної ради Кіровського району м. Кіровограда № 1043 від 28.07.2010 "Про збільшення площі земельної ділянки ФОП ОСОБА_1 " вирішено збільшити ОСОБА_1 площу земельної ділянки на 400 кв.м по АДРЕСА_1 в оренду на 49 років для розміщення торговельного центру за рахунок земель житлової та громадської забудови, які перебувають у запасі: а) загальна площа земельної ділянки ФОП ОСОБА_1 для розширення торговельного центру становить 500 кв.м. Покладено на ОСОБА_1 обов`язок оформити документи на земельну ділянку відповідно чинного законодавства та заключити договір оренди земельної ділянки.
10. Це рішення ради не було виконано, оскільки в його тексті не зазначено про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду на 49 років площею 500 кв.м. для розміщення торгового центру по АДРЕСА_1 . Тому проектна організація відмовилася виготовлювати проект землеустрою.
11. ОСОБА_1 неодноразово зверталася до Ради з проханням внести зміни до рішення № 1043 від 28.07.2010 та усунути помилку.
12. Рішенням Ради №1056 від 05.02.2014 "Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо надання в оренду земельної ділянки ФОП ОСОБА_1 " надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо надання в оренду на 49 років земельної ділянки 175 кв.м для обслуговування споруди магазину.
13. ОСОБА_1 з цим рішенням ради не погодилася, оскільки у рішенні не конкретизовано про яку саме земельну ділянку йдеться, і оскаржила його до суду.
14. Постановою Кіровського районного суду м. Кіровограда від 20.08.2014 та ухвалою Кіровського районного суду м. Кіровограда від 21.08.2015 визнано протиправним та скасовано рішення Ради №1056 від 05.02.2014 "Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо надання в оренду земельної ділянки ФОП ОСОБА_1 " та зобов`язано Раду винести на розгляд сесії питання про виправлення помилки та внесення змін до рішення №1043 від 28.07.2010 "Про збільшення площі земельної ділянки ФОП ОСОБА_1 ".
15. На виконання цього рішення суду відповідач вніс до порядку денного питання про внесення змін до рішення ради. Проте, рішенням № 1766 від 17.02.2015 відмовлено у внесенні змін до п.1 рішення Ради №1043 від 28.07.2010 "Про збільшення площі земельної ділянки ФОП ОСОБА_1 ".
16. Згодом Новенською селищною радою Кіровського району м. Кіровограда прйинято рішення № 446 від 09.12.2016 "Про визнання таким, що втратило чинність (силу) рішення сорок сьомої сесії Новенської селищної ради м. Кіровограда п`ятого скликання №1043 від 28 липня 2010 року "Про збільшення ФОП ОСОБА_1 площі земельної ділянки на 400 кв. м. по АДРЕСА_1 в оренду на 49 років для розширення торгового комплексу".
17. Позивач з цим рішенням не погодився і звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
18. Позивач вважає, що Рада не мала права визнавати нечинними своє рішення, оскільки це суперечить рішенню Конституційного Суду України № 7-р/2009 від 16.04.2009.
Рішення Ради № 1043 від 28.07.2010 викладено таким чином, що виготовити проекту документацію вона не мала можливості. З цього приводу вона зверталася до суду і рішенням судів позовні вимоги було задоволено. Проте, Рада не виконує рішення судів.
19. Відповідач проти позову заперечив. Вважає, що Рішення № 446 є правомірним. Його прийнято у зв`язку з систематичним невиконанням ОСОБА_1 рішень селищної ради щодо укладання договору оренди землі, виконання проектної документації щодо орендованої землі та неналежною сплатою орендної плати за землю, зверненням мешканців смт Нове щодо обмежень їх права у разі збільшення земельної ділянки ОСОБА_1 , надання нею неправдивої інформації для оформлення документів на зазначену ділянку.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач своїми неправомірними рішеннями (ці обставини встановлені судовим рішенням) сприяв тому, що позивач не мала можливості оформити проектну документацію, укласти договір оренди та проводити оплату за землю відповідно до чинного законодавства. Тому оскаржуване рішення є протиправним.
21. Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками суду першої інстанції. Відмовляючи у задоволенні позову, суд зазначив, що відповідач діяв в межах повноважень з огляду на не реалізацію рішення Ради №1043 від 28.07.2010.
22. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції досліджував не рішення Ради, яке оскаржується (№ 446 від 09.12.2016), а рішення Ради № 1043 від 28.07.2010, якому вже було надано оцінку у справі № 404/2600/14-а.
23. У відзиві відповідач просить касаційну скаргу залишити без задоволення. Зазначає, що рішення не визнавалося незаконним, а визнавалося таким, що втратило чинність. Це не суперечить Рішенню Конституційного Суду України № 7-р/2009 від 16.04.2009.
Протягом шести років рішення Ради №1043 так і не було реалізовано позивачем, що суперечить ст. 123 Земельного кодексу України. 18.10.2016 та 25.01.2017 ОСОБА_1 повторно звернулася за наданням дозволу на складення проекту землеустрою щодо відведення цієї ж земельної ділянки в оренду і за цим зверненням буде прийнято нові рішення. Тому фактично відсутній предмет спору,
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.
25. Відносини між ОСОБА_1 та Радою щодо земельної ділянки по АДРЕСА_1 у смт Нове протягом тривалого часу є спірними. З окремих спорів ухвалено судові рішення, що набрали законної сили. У цій справі спірним є правомірність рішення Ради № 446 від 09.12.2016, яким визнано таким, що втратило чинність (силу) рішення №1043 від 28.07.2010 - перше рішення, з виконанням якого виникли спірні відносини.
26. Відповідно до ст. 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Статтею 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачена виключна компетенція сільських, селищних, міських рад, де зазначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень… (п. 15) та вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин… (п. 34).
27. Згідно з ч. 10 ст. 59 зазначеного Закону акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
28. Водночас Законом не врегульовано питання визнання Радою власних правових актів такими, що втратили чинність.
29. Схоже питання розглядалося Конституційним Судом України. У рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 19 144 Конституції України, ст. 25, ч. 14 ст.46, ч.ч. 1,10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України навів такі мотиви:
"Системний аналіз положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п`ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення). …
Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України (абз. 6, 7 п. 4.1 Рішення)».
30. Далі Конституційний Суд України зазначив:
«Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як вважає Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).
Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення…
Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання».
31. З огляду на це, Конституційний Суд України виснував:
«В аспекті конституційного подання положення частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (з наступними змінами) стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».
32. Рішення Конституційного Суду України стосувалося права органів місцевого самоврядування скасовувати власні правові акти. Проте юридичні позиції є застосовними і до оцінки повноважень визнавати власні правові акти нечинними (такими що втратили силу), адже правові наслідки скасування і визнання акту нечинним, в контексті цього спору, є однаковими - вони припиняють дію.
33. У справі № 182/2428/16-а, яку розглядав Верховний Суд, теж йшлося про скасування радою власного рішення. Позивач вважав, що нормами чинного законодавства органу місцевого самоврядування не надано такого повноваження. У постанові від 24.07.2019 Верховний Суд дійшов висновку про те, що реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема:
а) відсутність факту виконання рішення, що скасовується;
б) відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.
34. Застосовуючи ці юридичні позиції та правові висновки у контексті обставин справи, що розглядається, Суд бере до уваги, що на підставі рішення №1043 від 28.07.2010 "Про збільшення площі земельної ділянки ФОП ОСОБА_1 " виникли правовідносини між ОСОБА_1 та Радою, предметом яких є надання земельної ділянки в оренду.
35. Постановою Кіровського районного суду м. Кіровограда від 20.08.2014 та ухвалою Кіровського районного суду м. Кіровограда від 21.08.2015, серед іншого, зобов`язано Новенську селищну раду винести на розгляд сесії питання про виправлення помилки та внесення змін до рішення №1043 від 28.07.2010 "Про збільшення площі земельної ділянки ФОП ОСОБА_1 ".
36. На виконання вищезазначеної постанови Кіровського районного суду м. Кіровограда від 20.08.2014 рішенням Новенської селищної ради №1766 від 17.02.2015 було вирішено відмовити у внесенні змін до п. 1 рішення Новенської селищної ради Кіровського району м. Кіровограда №1043 від 28.07.2010 "Про збільшення площі земельної ділянки ФОП ОСОБА_1 "
37. Тобто позивач не мала можливості оформити проектну документацію, укласти договір оренди, проводити оплату за землю відповідно до чинного законодавства через недоліки рішень Ради. Крім того, Рада так і не усунула помилку, констатовану у судовому рішенні.
38. Оскаржуючи рішення Ради № 446 від 09.12.2016, позивачка і далі намагається захистити свої права, що ґрунтуються на рішенні №1043 від 28.07.2010. Така поведінка не свідчить про відсутність її заперечень щодо припинення цих правовідносин.
39. Крім того, 18.10.2016 та 25.01.2017 ФОП ОСОБА_1 звернулася до Ради з заявою про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведеної земельної ділянки в оренду на 49 років для розміщення торгового центру за рахунок земель житлової та громадської забудови за адресою АДРЕСА_1 , загальна площа 500 кв.м. Це підтверджує зацікавленість позивача у реалізації рішення №1043 від 28.07.2010 "Про збільшення площі земельної ділянки ФОП ОСОБА_1 "
40. Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку, що між сторонами досі існують правовідносин, пов`язані з реалізацією суб`єктивного права позивача на користування земельною ділянкою у АДРЕСА_1 . За таких обставин спірне рішення Ради № 446 від 09.12.2016 прийняте поза межами повноважень та підлягає скасуванню.
41. Відповідно до ст. 352 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
42. Отже, враховуючи вищезазначене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції відповідає закону і скасовано судом апеляційної інстанції помилково.
43. Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
44. За подання позовної заяви сплачено судовий збір у розмірі 551,20 грн (квитанція від 27.12.2016), за подання касаційної скарги - 1409,60 грн (квитанція від 15.01.2018). Відповідно до п. 3 ч. 3 ст. 4 Закону України «Про судовий збір» за подання до адміністративного суду касаційної скарги на рішення суду ставка судового збору становить 200 відсотків ставки, що підлягала сплаті при поданні позовної заяви, але не більше 20 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб. Тобто розмір судового збору за подання касаційної скарги, які повинна була сплатити позивач, становить 1102,40 грн.
Отже, судові витрати за подання касаційної скарги у розмірі 1102, 40 грн, відповідно до ст.139 КАС України підлягають стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись ст. 343 349 351 355 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року у справі №404/105/17 (2-а/404/183/17) скасувати.
Постанову Кіровського районного суду м. Кіровограду від 31 травня 2017 року у справі №404/105/17 (2-а/404/183/17) залишити в силі.
Стягнути з Новенської селищної ради м. Кропивницького (вул. Металургів, 3, смт Нове, м.Кропивницький, 25491, код ЄДРПОУ 13764710) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_1 ) судовий збір за подання касаційної скарги у розмірі 1102,40 грн (одна тисяча сто дві гривні сорок копійок).
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб