ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 420/10201/22
адміністративне провадження № К/990/24144/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Мацедонської В.Е., Смоковича М. І.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку письмового провадження справу №420/10201/22
за позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної ради, за участю третіх осіб, що не заявляють самостійні вимоги на предмет спору, на стороні відповідача - Комунального некомерційного підприємства «Одеський обласний шкірно-венерологічний диспансер» Одеської обласної ради та Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації - про визнання протиправним та скасування рішення щодо припинення діяльності комунального некомерційного підприємства, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2022 року, ухвалене у складі судді Юхтенко Л.Р., і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2023 року, ухвалену у складі: судді-доповідача Бітова А.І., суддів Федусик А.Г, Шевчук О.А.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Одеської обласної ради (далі - відповідач), за участю третіх осіб, що не заявляють самостійні вимоги на предмет спору, на стороні відповідача, - Комунального некомерційного підприємства «Одеський обласний шкірно-венерологічний диспансер» Одеської обласної ради (далі - третя особа-1, КНП «ООШВД» ООР») та Департаменту охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації (далі - третя особа-2) - з вимогою: визнати протиправним і скасувати рішення Одеської обласної ради «Про припинення діяльності КНП «ООШВД» ООР» шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства «Одеський регіональний клінічний протипухлинний центр» Одеської обласної ради» (далі - КНП «ОРКПЦ» ООР») №449-VIII від 12.07.2022.
2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням процедури, передбаченої Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом Одеської обласної ради VIII скликання, затвердженого рішенням Одеської обласної ради від 18.12.2020.
3. Так, проєкт оскаржуваного рішення не оприлюднювався і не обговорювався із громадськістю та колективами установ, що реорганізовувалися; під час ухвалення рішення не було виконано процедури, передбачені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV.
4. Позивачка також наполягала на тому, що припинення КНП «ООШВД» ООР» не відповідає інтересам територіальних громад Одеської області, адже цей заклад є єдиним дерма-венерологічним стаціонаром, який надає медичну допомогу населенню Одеської області, та порушує її права як керівника КНП «ООШВД» ООР».
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
5. 12 липня 2022 року Одеською обласною радою прийнято рішення №449-VIII «Про припинення КНП «ООШВД» ООР» шляхом приєднання до КНП «ОРКПЦ» ООР».
6. Цим рішенням вирішено припинити КНП «ООШВД» ООР» шляхом приєднання до КНП «ОРКПЦ» ООР»; установити, що КНП «ОРКПЦ» ООР» є правонаступником всього майна, прав та обов`язків КНП «ООШВД» ООР»; утворити комісію з припинення КНП «ООШВД» ООР» та затвердити статут КНП «ОРКПЦ» ООР» у новій редакції, що додається до рішення.
7. Судами попередніх інстанцій з`ясовано, що проєкт указаного рішення надійшов від начальника Одеської обласної державної (військової) адміністрації листом від 11.07.2022 №1/01-47/5330/2-22.
8. Директором Департаменту охорони здоров`я обласної державної адміністрації Одарій-Захар`євою Н.В. була надана пояснювальна записка до проєкту рішення «Про припинення КПП «ООШВД» ООР» шляхом приєднання до КНП «ОРКПЦ» ООР», в якій, зокрема, було зазначено, що об`єднання шкірно-венерологічного диспансеру в єдину систему онкологічної служби в області є доцільним та прогнозовано забезпечить можливість виявлення більше ніж на 10% онкозахворювань шкіри та м`яких тканин. Лікарі-дерматологи КПП «ООШВД» ООР» гармонічно інтегруються в систему поліклінічної консультативно-виїзної служби КНП «ОРКПЦ» ООР» та зможуть реалізувати весь свій клінічний потенціал. Усі можливості щодо підготовки лікарів-інтернів на базі об`єднаних лікувальних закладів будуть збережені. Усіх працівників КПП «ООШВД» ООР» планується перевести до КНП «ОРКПЦ» ООР».
9. Проєкт указаного рішення було розглянуто на засіданні постійної комісії Одеської обласної ради з питань охорони здоров`я та соціальної політики, якою надано висновки та рекомендації від 12.07.2022 № 26/1-7ПК.
10. На засідання постійної комісії була запрошена ОСОБА_1 , яка була заслухана членами комісії.
11. Пропозиція щодо включення до порядку денного засідання 14 позачергової сесії Одеської обласної ради проєкту рішення обласної ради «Про припинення КПП «ООШВД» ООР» шляхом приєднання до КНП «ОРКПЦ» ООР» була внесена депутатом Одеської обласної ради VIII скликання Дмитром Чапіром відповідно до вимог Регламенту, та за підтримку вказаної пропозиції проголосував 51 депутат обласної ради, за прийняття рішення в цілому також проголосувала більшість депутатів від загального складу обласної ради.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
12. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03.11.2022, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.04.2023, у задоволенні позову відмовлено.
13. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Одеська обласна рада, як розпорядник майна спільної власності територіальних громад, уповноважена здійснювати управління об`єктами спільної власності територіальних громад, зокрема приймати рішення про утворення, реорганізацію чи припинення комунальних підприємств.
14. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що рішення про реорганізацію КПП «ООШВД» ООР» шляхом її приєднання до КНП «ОРКПЦ» ООР» було прийнято з дотриманням процедури, передбаченої Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом Одеської обласної ради. Водночас доводи позивачки зводяться до незгоди з доцільністю прийняття відповідачем рішення про реорганізацію комунального підприємства, що є виключною компетенцією відповідача як органу місцевого самоврядування, до відання якого законодавством віднесенні питання створення, реорганізації та ліквідації комунальних підприємств.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
15. 10 липня 2023 року від позивачки до Суду надійшла касаційна скарга, у якій вона просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03.11.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.04.2023 та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
16. Ухвалою Верховного Суду від 31.07.2023 відкрито касаційне провадження з підстав, передбачених пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, у взаємозв`язку із пунктом 7 частини третьої статті 353 КАС України.
17. За доводами позивачки, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, судові рішення у цій справі ухвалені з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 КАС України.
18. Позивачка зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 09.09.2020 у справі № 260/91/19 сформувала висновок, відповідно до якого спори про оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи про створення, реорганізацію чи припинення діяльності такої установи є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства.
19. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу в частині доводів, щодо яких відкрито касаційне провадження, зазначив, що предметом спору в цій справі є рішення органу місцевого самоврядування, прийняте на виконання від імені територіальної громади функцій з управління закладами охорони здоров`я, і таке рішення впливає не лише на права та інтереси позивача, а й на інтереси територіальної громади в цілому, у зв`язку з чим цей спір має розглядатися саме в порядку адміністративного судочинства.
20. Щодо посилань позивачки на постанову Великої Палати Верховного Суду від 09.09.2020 у справі № 260/91/19, то відповідач зазначив, що обставини цієї справи не є подібними.
21. Так, предметом справи № 260/91/19 було рішення районної ради про утворення комунальної установи - закладу освіти, водночас у цій справі оскаржуване рішення стосувалося реорганізації комунального закладу охорони здоров`я.
22. Департамент охорони здоров`я Одеської обласної державної адміністрації у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.
23. Касаційна скарга за наслідками автоматизованого розподілу була передана на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів - Мацедонської В.Е., Уханенка С.А.
24. У зв`язку з тривалою тимчасовою непрацездатністю судді Кашпур О.В. розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду було призначено повторний автоматизований розподіл справи.
25. За наслідками повторного автоматизованого розподілу справу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів ОСОБА_3, Мацедонської В.Е.
26. У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 24 вересня 2024 року № 2777/0/15-24 «Про звільнення ОСОБА_3 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку» розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл справи.
27. За наслідками автоматизованого розподілу була передана на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Смоковича М.І., Мацедонської В.Е.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
28. Пунктом частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
29. Згідно зі статтею 59 Господарського кодексу України припинення суб`єкта господарювання здійснюється відповідно до закону.
30. Відповідно до статті 104 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.
31. Частиною першою статті 106 ЦК України передбачено, що злиття, приєднання, поділ та перетворення юридичної особи здійснюються за рішенням його учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, а у випадках, передбачених законом, - за рішенням суду або відповідних органів державної влади.
32. Частиною третьою статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) встановлено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
33. Відповідно до частини четвертої статті 60 Закону №280/97-ВР районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.
34. Згідно з частиною п`ятою статті 60 Закону №280/97-ВР органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
35. Відповідно до пункту 20 частини першої статті 43 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України «Про культуру».
VI. Позиція Верховного Суду
36. Спір у цій справі виник у зв`язку з ухваленням рішення від 12.07.2022 № 449-VIII, яким Одеська обласна рада як засновник КНП «ООШВД» ООР» вирішила припинити його шляхом приєднання до КНП «ОРКПЦ» ООР, а касаційна скарга стосується юрисдикції спору, що виник щодо рішення органу місцевого самоврядування про створення, реорганізацію чи припинення діяльності комунальної установи.
37. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 09.09.2020 у справі № 260/91/19, на яку позивачка посилається, доводячи порушення судами попередніх інстанцій правил юрисдикції адміністративних судів, зазначено, що з метою забезпечення єдності судової практики щодо застосування норми права, ураховуючи, що висновки, викладені в постановах від 12 лютого 2020 року у справах № 1340/5441/18 та № 813/1368/18, містять розбіжності з висновками, викладеними в постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.05.2020 у справі № 813/1232/18 щодо юрисдикційної належності спорів про оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне відступити від висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12.02.2020 у справах № 1340/5441/18 та № 813/1368/18, указавши, що такі спори є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства.
38. За висновками Великої Палати Верховного Суду, районна рада, розпоряджаючись майном територіальної громади, реалізовує організаційно-господарську діяльність, а тому відповідні рішення не є рішеннями суб`єкта владних повноважень, у розумінні КАС України, а є рішеннями власника (засновника), якими такий власник (засновник) реалізує своє право на створення комунальної установи.
39. Водночас у постанові від 02.08.2023 у справі № 925/1741/21 Велика Палата Верховного Суду вирішила відступити від висновків стосовно юрисдикції спору, які викладено, зокрема, і в постанові Великої Палати від 09.09.2020 у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19), указавши, що такі спори належать до адміністративної юрисдикції та мають вирішуватися судами за правилами КАС України.
40. У справі № 925/1741/21 позивачка, як член територіальної громади, мешканка села Шабельники та керівник навчального закладу, не погодилася із рішенням сільської ради (відповідача) про реорганізацію навчального закладу загальної середньої освіти шляхом пониження його ступеня і звернулася до господарського суду з позовом про визнання недійсним такого рішення.
41. Вирішуючи спір у справі № 925/1741/21, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що його необхідно розглядати за правилами господарського судочинства. На підтвердження висновків щодо юрисдикції суди у своїх рішеннях послалися на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, які висловлені у постановах від 27.05.2020 у справі № 813/1232/18 та від 09.09.2020 у справі № 260/91/19 і Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постанові від 28.01. 2021 у справі № 140/434/19.
42. Відступаючи від висновків у зазначених справах, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що спір у справі, яка переглядається, не є господарським ані за суб`єктним складом правовідносин, ані за підставами і предметом позову, ані за характером спірних матеріальних правовідносин.
43. По-перше, позивачка не є суб`єктом господарської діяльності (фізичною особою-підприємцем), а звернулася як фізична особа на захист особистих порушених, на її думку, прав. По-друге, спір у справі не є таким, що виник із корпоративних відносин (між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів). По-третє, за пунктом 10 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем. По-четверте, підставами позову заявниця зазначила порушення організації та проведення виконавчим комітетом відповідача громадського обговорення проєкту рішення засновника про реорганізацію закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості шляхом пониження його ступеня.
44. Наведені підстави позову, за висновками Великої Палати Верховного Суду, виключають приватно-правовий характер спору між сторонами та свідчать про спір у публічно-правових відносинах.
45. Суд зазначає, що вказані висновки Великої Палати Верховного Суду застосовні і до цієї справи.
46. Так, позивачка не є фізично особою-підприємцем і звернулася до суду як фізична особа за захистом її індивідуальних прав. Як на підставу позову позивачка посилалася на порушення відповідачем як суб`єктом владних повноважень процедури прийняття оскаржуваного рішення, установленої Законом №280/97-ВР і Регламентом Одеської обласної ради VІІІ скликання, затвердженого рішенням Одеської обласної ради від 18.12.2020. За доводами позивачки, проєкт оскарженого рішення не був оприлюднений та не обговорювався із громадськістю і колективом установи, що припинялася; такий проєкт не містив економічного обґрунтування та був ухвалений без дотримання процедур, передбачених Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
47. Таким чином, спір у цій справі не є таким, що виник із корпоративних відносин, і стосується акта Одеської обласної ради як суб`єкта владних повноважень, яким вона в межах своїх повноважень у сфері охорони здоров`я та управління об`єктами комунальної власності територіальних громад, вирішила припинити КНП «ООШВД» ООР» шляхом його приєднання до КНП «ОРКПЦ» ООР».
48. З урахуванням викладеного, доводи позивачки про те, що суди попередніх інстанцій неправильно визначили характер спору і розглянули справу з порушеннями правил юрисдикції є безпідставними.
49. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
50. Переглянувши оскаржувані судове рішення судів попередніх інстанцій в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд дійшов висновку про відсутність підстав для їхнього скасування або зміни.
VII. Судові витрати
51. Ураховуючи результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
52. Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
53. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
54. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2023 року залишити без змін.
55. Судові витрати не розподіляються.
56. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: В.Е. Мацедонська
М.І. Смокович