ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2022 року
м. Київ
справа №420/11582/21
адміністративне провадження № К/990/12996/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у суді касаційної інстанції адміністративну справу №420/11582/21
за позовом ОСОБА_1 до Служби безпеки України, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення та наказів, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20 січня 2022 року (суддя Танцюра К.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року (судді: Вербицька Н.В., Зуєва Л.Є.,Ступакова І.Г.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
06 липня 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Служби безпеки України (далі - СБУ, відповідач-1), Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-2), у якому просив:
- визнати протиправними та скасувати рішення Служби безпеки України від 29 червня 2021 року про відмову у наданні йому допуску до державної таємниці за формою 2;
- визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов`язків Генерального прокурора від 01 липня 2021 року №221-рсо про припинення доступу до державної таємниці у зв`язку з прийняттям рішення СБУ про відмову в наданні ОСОБА_1 допуску до державної таємниці за формою 2 (два).
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що спірні рішення відповідачів є необґрунтованими та такими, що прийняті всупереч статей 23, 24 Закону України «Про державну таємницю», оскільки органом, що надає допуск до державної таємниці, неправильно трактовано невідображення ОСОБА_1 у трудовій діяльності факту роботи за сумісництвом, як повідомлення громадянином під час оформлення допуску недостовірних відомостей про себе, яке насправді є технічною помилкою.
20 липня 2021 року від представника ОСОБА_1 - Лагоміни Артура Анатолійовича надійшла заява про збільшення позовних вимог, у якій, окрім первісно заявлених вимог, позивач просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг Офісу Генерального прокурора № 07/3/2-451дс-90дп-21 від 06 липня 2021 року про відкриття дисциплінарного провадження відносно заступника Генерального прокурора ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ Генпрокурора №33шц від 06 липня 2021 року про скорочення у штатному розписі Офісу Генерального прокурора однієї посади заступника Генерального прокурора та зарахування її до резерву Офісу Генерального прокурора;
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора №226 від 08 липня 2021 року про розподіл обов`язків між керівництвом Офісу Генерального прокурора.
Обґрунтовуючи подану заяву позивач указує, що підставою для прийняття наказу Генерального прокурора про скорочення у штатному розписі посади його заступника, а також підставою для відкриття дисциплінарного провадження кадровою комісією стали ті ж самі обставини порушення ОСОБА_1 вимог Закону України «Про державну таємницю» (повідомлення громадянином під час оформлення допуску недостовірних відомостей про себе), що і для прийняття рішень про відмову у наданні допуску до державної таємниці та припинення доступу до державної таємниці.
На думку позивача, збільшені позовні вимоги нерозривно пов`язані з первісно заявленими вимогами, оскільки мають комплексний негативний вплив на права позивача під час проходження публічної служби та фактично позбавили можливості працювати на адміністративній посаді заступника Генерального прокурора.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 20 січня 2022 року повернуто без розгляду заяву представника ОСОБА_1 від 20 липня 2021 року про збільшення розміру позовних вимог.
Повертаючи заяву про збільшення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що збільшення або зменшення позовних вимог відбувається шляхом зміни кількісних характеристик позовних вимог, в межах спірних правовідносин, одночасна зміна і предмета, і підстав позову не допускається. На думку суду, позивач збільшив не лише предмет позову, але й підстави для звернення до суду, що унеможливлює прийняття такої заяви про збільшення позовних вимог. У такому разі позивач вправі звернутися з новим позовом у загальному порядку. Крім того, щодо вимоги про оскарження рішення кадрової комісії Офісу Генерального прокурора частиною першою статті 27 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлена виключна підсудність - окружний адміністративний суд міста Києва, що виключає об`єднання такої вимоги з іншими, щодо яких існує альтернативна підсудність.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20 січня 2022 року скасовано в частині повернення заяви про збільшення позовних вимог про:
- визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора від 06 липня 2021 року №33шц про скорочення у штатному розписі Офісу Генерального прокурора однієї посади заступника Генерального прокурора та зарахування її до резерву Офісу Генерального прокурора;
- визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора від 08 липня 2021 року № 226 про розподіл обов`язків між керівництвом Офісу Генерального прокурора.
В іншій частині ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20 січня 2022 року залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції, скасовуючи ухвалу суду першої інстанції від 20 січня 2022 року в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора №33шц від 06 липня 2021 року про скорочення у штатному розписі Офісу Генерального прокурора однієї посади заступника Генерального прокурора та зарахування її до резерву Офісу Генерального прокурора та визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора № 226 від 08 липня 2021 року про розподіл обов`язків між керівництвом Офісу Генерального прокурора, указав на те, що у заяві позивача від 20 липня 2021 року збільшена кількість позовних вимог, які є пов`язаними із попередньо заявленими вимогами, викладеними у позові від 06 липня 2021 року. При цьому заява про збільшення позовних вимог не містить зміни підстави позову. Отже, збільшений лише предмет позову, що виключає можливість повернення заяви про збільшення позовних вимог з підстав одночасної зміни предмета та підстав позову.
Понад те, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про те, що позовна вимога ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення № 07/3/2-451дм-90дп-21 від 06 липня 2021 року про відкриття дисциплінарного провадження, прийнятого членом кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів про відкриття дисциплінарного провадження відносно заступника Генерального прокурора ОСОБА_1 , підсудна Окружному адміністративному суду міста Києва.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
27 травня 2022 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора, у якій скаржник просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року та залишити в силі ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20 січня 2022 року, змінивши її в мотивувальній частині та виклавши підставою для залишення без розгляду заяви позивача про збільшення розміру позовних вимог від 20 липня 2021 року в частині визнання протиправними та скасування наказів Генерального прокурора від 06 липня 2021 року №33шц та від 08 липня 2021 року №226, порушення вимог частини першої статті 47 КАС України.
Касаційна скарга мотивована тим, що відповідно до частини першої статті 21 КАС України позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою. Крім того, частиною першою статті 172 КАС України передбачено, що в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги. На переконання скаржника, позовні вимоги в частині визнання протиправними та скасування наказів Генерального прокурора від 06 липня 2021 року №33шц та від 08 липня 2021 року №226 жодним чином не пов`язані з первісними позовними вимогами та ґрунтуються на інших підставах.
Ухвалою Верховного Суду від 07 червня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20 січня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року.
Від СБУ до суду касаційної інстанції надійшли пояснення, у яких відповідач-1 повністю підтримує вимоги касаційної скарги Офісу Генерального прокурора.
Ухвалою від 28 вересня 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
ІV. Нормативне регулювання та позиція Верховного Суду
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
У контексті наведеної норми процесуального закону Верховний Суд наголошує, що постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року переглядається судом касаційної інстанції у межах, визначених статтею 341 КАС України, тобто лише у тій частині, з якою не погоджується у касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора, а саме в частині скасування ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 20 січня 2022 року про повернення без заяви представника ОСОБА_1 про збільшення позовних вимог.
За змістом принципу диспозитивності адміністративного судочинства, закріпленого у статті 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.
Частинами першою - третьою статті 44 КАС України (у редакції, чинній на час подання заяви про збільшення позовних вимог) обумовлено, що учасники справи мають рівні процесуальні права та обов`язки. Учасники справи зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки. Учасники справи мають право: 1) ознайомлюватися з матеріалами справи, робити з них витяги, копії, одержувати копії судових рішень; 2) подавати докази; брати участь у судових засіданнях, якщо інше не визначено законом; брати участь у дослідженні доказів; ставити питання іншим учасникам справи, а також свідкам, експертам, спеціалістам; 3) подавати заяви та клопотання, надавати пояснення суду, наводити свої доводи, міркування щодо питань, які виникають під час судового розгляду, і заперечення проти заяв, клопотань, доводів і міркувань інших осіб; 4) ознайомлюватися з протоколом судового засідання, записом фіксування судового засідання технічними засобами, робити з них копії, подавати письмові зауваження з приводу їх неправильності чи неповноти; 5) оскаржувати судові рішення у визначених законом випадках; 6) користуватися іншими визначеними законом процесуальними правами.
Згідно з частиною першою статті 47 КАС України крім прав та обов`язків, визначених у статті 44 цього Кодексу, позивач має право на будь-якій стадії судового процесу відмовитися від позову. Позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.
За правилами статті 166 КАС України при розгляді справи судом учасники справи викладають свої вимоги, заперечення, аргументи, пояснення, міркування тощо щодо процесуальних питань у заявах та клопотаннях, а також запереченнях проти заяв і клопотань. Заяви, клопотання і заперечення подаються в письмовій або усній формі. У випадках, визначених цим Кодексом, заяви і клопотання подаються тільки в письмовій формі. Заяви, клопотання і заперечення подаються та розглядаються в порядку, встановленому цим Кодексом. У випадках, коли цим Кодексом такий порядок не встановлений, він встановлюється судом.
Аналіз наведених процесуальних норм дає підстави для висновку, що після відкриття провадження у справі за предметом позову, визначеним прохальною частиною позовної заяви, позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог, подавши відповідну заяву. При цьому, норми КАС України дозволяють позивачу скористатись таким правом до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.
Відповідно до матеріалів справи, заяву від 20 липня 2021 року позивач ідентифікував як заяву про збільшення позовних вимог, тому, вирішуючи питання про її прийняття, суд попередньо повинен проаналізувати предмет позову, його підставу і зміст та на підставі отриманих висновків визначити чи відбулася зміна розміру позовних вимог, чи змінено предмет або підстава позову.
Позовом у процесуальному сенсі є звернення до суду з вимогою про захист своїх прав та інтересів, яке складається з двох елементів: предмета і підстави позову.
Так, предметом позову є матеріально-правові вимоги позивача до відповідача, відповідно до яких суд має ухвалити рішення, а підставою позову - обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, які складаються із фактів, що тягнуть за собою певні правові наслідки: зміну чи припинення правовідносин.
Розміром позову є кількісна характеристика позовних вимог. Отже, збільшення або зменшення розміру позовних вимог може відбутися шляхом зміни кількісних характеристик позовних вимог, але в межах спірних правовідносин.
Водночас предмет позову кореспондує із способами судового захисту права (змістом позову), які визначені статтею 5 КАС України, а тому зміна предмета позову означає зміну вимоги, що свідчить про обрання позивачем іншого, на відміну від первісно обраного, способу захисту порушеного права або його доповнення, у межах спірних правовідносин.
Отже, зміна предмета позову означає зміну вимоги, з якою позивач звернувся до відповідача, а зміна підстав позову - зміну обставин, на яких ґрунтуються вимоги особи, яка звернулася з позовом. Зміна предмету або підстав позову може відбуватися лише у межах спірних правовідносин. Одночасна зміна і предмета, і підстав позову не допускається. Наслідком розгляду заяви, зміст якої свідчить про одночасну зміну предмета і підстав позову є повернення такої заяви та розгляд раніше заявлених позовних вимог, якщо позивач не відмовляється від позову. Водночас у таких випадках позивач не позбавлений права звернутися з новим окремим позовом у загальному порядку.
Такий правовий підхід щодо застосування норми процесуального права - статті 47 КАС України викладений у постанові Верховного Суду від 22 січня 2020 року у справі № 826/19197/16 і Суд не вбачає підстав відступити від указаного висновку.
Звернувшись до суду з позовом у липні 2021 року, ОСОБА_1 просив визнати протиправними та скасувати рішення СБУ від 29 червня 2021 року про відмову у наданні йому допуску до державної таємниці за формою 2 та визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов`язків Генерального прокурора від 01 липня 2021 року №221-рсо про припинення доступу до державної таємниці, у зв`язку з прийняттям рішення СБУ про відмову в наданні ОСОБА_1 допуску до державної таємниці за формою 2 (два).
Отже, предметом позову є рішення СБУ про відмову у наданні допуску до державної таємниці за формою 2 та наказ виконувача обов`язків Генерального прокурора про припинення доступу до державної таємниці у зв`язку з прийняттям рішення СБУ про відмову в наданні ОСОБА_1 допуску до державної таємниці за формою 2 (два).
Підставою позову є поновлення прав позивача на допуск та доступ до державної таємниці за формою 2 для подальшого проходження публічної служби.
У заяві про збільшення позовних вимог, яка подана 20 липня 2021 року ОСОБА_1 просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення № 07/3/2-451дм-90дп-21 від 06 липня 2021 року про відкриття дисциплінарного провадження, прийнятого членом кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів про відкриття дисциплінарного провадження відносно заступника Генерального прокурора ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора №33шц від 06 липня 2021 року про скорочення у штатному розписі Офісу Генерального прокурора однієї посади заступника Генерального прокурора та зарахування її до резерву Офісу Генерального прокурора;
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора № 226 від 08 липня 2021 року про розподіл обов`язків між керівництвом Офісу Генерального прокурора.
Верховний Суд звертає увагу на те, що зміст цих вимог також полягає у відновленні порушеного права та відновлення становища позивача, тобто подальшого проходження ним публічної служби, яке існувало до порушення, на яке вказує позивач.
Отже, заява про збільшення позовних вимог не містить зміни підстави позову.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене «право на суд» разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom, заява № 4451/70, п. 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Станєв проти Болгарії» (Stanev v. Bulgaria, заява № 36760/06, п. 230). Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Тож позиція ЄСПЛ свідчить, що основною складовою права на суд є право доступу, в тому розумінні, що особі має бути забезпечена можливість звернутись до суду для вирішення певного питання, і що з боку держави не повинні чинитись правові чи практичні перешкоди для здійснення цього права.
За викладених обставин та правового врегулювання, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо безпідставного повернення без розгляду судом першої інстанції заяви позивача про збільшення позовних вимог у вказаній частині.
Таким чином наведені у касаційній скарзі Офісу Генерального прокурора доводи не спростовують правильності висновків суду апеляційної інстанції, які є обґрунтованими та такими, що відповідають нормам процесуального права, з огляду на що підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.
Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіВ.М. Соколов А.Г. Загороднюк О.В. Калашнікова